源于電子政府發展創造的成就和公共管理變革從管理到治理的演進，電子治理作為公共事務信息技術應用的流行趨勢受到矚目已有數年。在此過程中，隨著云計算、物聯網、智慧政府、“互聯網+”、大數據，以及多中心治理、互動治理、網絡治理等一系列新的概念和實踐的不斷涌現，電子治理的概念和領域不斷得到豐富和擴展，不僅形成了一定的價值認同和共同理念，也創造了各具特色的成功實踐。
在這一背景下，中國要發展電子治理并以此推動經濟社會轉型和國家治理能力現代化，就必須在信息化建設、國家治理和公共管理改革的發展中對其作用范圍和目標愿景進行定位與選擇。面對這一問題，有必要對電子治理的概念重新進行規范性的界定，理清它的價值定位，并對其發展趨向做出前瞻性的預測與把握。
一、電子治理的概念界定
電子治理研究最初主要是信息技術帶來的決策、權利分配及協作的新模式。隨著電子政府的發展，針對IT部門或網絡環境的治理問題也逐漸受到關注。作為公共事務領域的電子治理概念第一次被提出是2003年12月在印度德里召開的第一屆國際電子治理大會(International ConfereneeonE-Govemance，ICEG)，在這次會議上，電子治理成為一個有關公共事務信息技術應用的新的表述。在2004年韓國漢城召開的第二十六屆行政學國際會議上，電子治理成為會議的主題，會議的主題報告對電子治理做出如下詮釋：電子治理不是信息技術在公共事務領域的簡單應用，而是一種更多地與政治權力和社會權力的組織和利用方式相關聯的社會-政治組織及其活動的方式，電子治理涉及公眾如何影響政府、立法機關，以及公共管理過程的一系列活動。此后，電子治理逐漸成為一個與“傳統”的電子政務、電子政府相區別的概念，成為各國所普遍接受的理念。并出現了三種主要的理論視角：
首先，從治理的角度理解電子治理的概念，電子治理是在“治理”前面加上限定性語言而產生的新術語，其語義邏輯是運用“電子”來實現治理，可以將之理解為現實“治理”在“電子”空間的映射，如有學者指出，“電子治理是國家利用信息技術(IT)對政府、經濟社會組織結構重組，業務流程處理再造，從而簡化事務處理程度，提高政府和經濟社會運行效率，并且通過電子參與提高公民社會政治參與和行政參與程度的治理模式，是國家利用信息技術對政府部門、經濟社會和公民社會的綜合治理?！币灿械膶W者認為電子治理是治理的組成部分或是途徑，如美國學者Moon M J.認為，電子治理是指政府通過利用信息技術來促進政府服務供給以及政府與企業之間的互動和信息存取，從而推動公民參與到國家治理當中。
其次，從電子政府的概念出發，電子治理可以理解為電子政府的發展。一種觀點認為電子治理是電子政府發展的新趨勢或新階段：“電子治理應當不同于電子政府，二者具有不同的治理程度體現，但是前者是在后者基礎上的發展,后者是人們最初的電子治理印象，體現出人們對電子治理的要求從最初的政府信息發布到實現治理的動態過程，由此，電子政府可以被看作是電子治理演進過程的一部分”。另一種觀點認為電子治理與電子政府的領域有所區別。電子治理的應用領域更為廣泛。如美國紐約州立大學的Sharon S.Dawe在信息時代治理的大背景下探討電子治理問題。認為電子治理將是一個包含諸多要素的動態、開放的社會-技術體系。電子治理代表了公共部門信息技術日益寬泛的視角，不僅包括服務和行政，還包括民主程序，以及公民、公民社會、私有部門和國家之間的關系等方面，這些概念共同構成了“電子治理”的概念?？梢杂?個具有內在關聯的目標來描述：政策框架；提升公共服務；高質量低成本的政府運作；民主程序中的公民參與；行政與體制改革。
再次，將電子治理作為一個有關信息技術應用的新的理念和領域，是實現更有效公共治理的過程、工具、結構、機制，或是模式和形態。Brestschneider，Basu，Danziger，Fountian等學者認為，電子治理是應用新的電子和通訊技術改革政府及治理方式，構建虛擬政府治理模式、改善公共服務的提供和增進政府與公民互動的一系列過程。中國學者徐曉林認為，在公共治理的發展歷程中，信息技術對電子政務的影響呈現出階段性的特征，“電子治理是政府、公民，以及社會組織等主體以信息技術為載體，針對公共問題實現合作共治的過程?！庇袑W者提出，“電子治理是將理想化的善治模型置于網絡化、數字化環境下的一種治理方式和途徑”，或者“電子治理是一種利用信息技術來對公共事務進行治理的模式。它強調通過電子參與來聯結公民社會，在政府、企業、公民社會之間形成良好互動機制?！?/p>
截至目前，“電子治理”并沒有一個統一的概念，側重“治理”層面的理解，對“電子”強調的是平臺和工具屬性；側重“電子政府”層面的理解，強調的是“政府”作用的發展；側重“信息技術應用”層面的理解，強調的是“信息技術”彌合政民關系的作用。但沒有異議的是，電子治理反映了“電子”與“治理”兩個領域的結合與發展。
在與治理的關系上，一方面，電子治理將信息技術的革命性特征滲透于治理之中，顯示出超越傳統治理的特征和優越性，是治理發展的一種新的形態；另一方面，在電子治理之前，電子政府、電子社會已經出現，電子治理得益于以電子政府為代表的公共事務信息技術應用的不斷進步,不能單純地被視為治理的一個組成部分，或是治理理論衍生和從屬性的概念。
在與電子的關系上，電子治理仍然強調“電子”的屬性，代表了公共事務領域信息技術應用的觀念深化和范圍拓展,也反映了信息技術的革命性特征越來越廣泛和深入地與公共治理的實踐相融入和協同。但電子治理仍與電子政府有著明顯的區別，與電子政務與電子政府的區別不同(電子政務與電子政府都來自于英文中的“E-Government”)，電子治理源自英文“E-Governance”，體現了由“government”到“governance”的轉變。電子治理與電子政府的概念，無論在對象、范圍上都存在一定的差別。如果說電子政府主要集中于政府、政府管理和政府服務范圍內的虛擬政府形式及其活動的話。那么電子治理就是更廣泛地應用于政治、社會群體相互間關系領域的虛擬政治-社會結構及其相關關系方式，這種結構在不同的情況、條件和應用中，會呈現不同的形式、具有不同的價值和功能。
綜合以上討論，可以對電子治理做出如下界定：電子治理是基于電子政府、電子社會發展的一種治理形態或治理階段，是傳統治理的階段性生躍升狀態。當然，由于治理概念本身的開放性和模糊性。這里對于電子治理的界定不是一種嚴格的概念定義的形式。如同治理和電子政府在不同的學科和領域中表現出的多元化視角，在不同的語境和實踐條件下，電子治理可以呈現出多種面貌，這也體現出電子治理概念的包容性與廣泛的適用性。需要強調的是，電子治理作為一種新的治理形態。與傳統治理領域相比,源于網絡的普及性和技術的客觀性，社會主體自運行力量強大，去行政中心化的態勢和作用明顯。電子治理的共治特征更為突出，因此，電子治理的國際趨同有內生動力，也就是說，在既定條件下，在缺乏治理傳統的國家和地區，電子治理可以得到長足發展，電子治理具有彌合缺乏治理傳統的國家與具有良好治理傳統的國家“治理鴻溝”的倍加效應。
二、電子治理的價值定位
電子治理既有著國際趨同發展的內生邏輯，又有著多元化發展的必然需求?；谔囟ǖ男姓h境、治理實踐，以及電子政務的定位，與之相關聯的各個領域，諸如信息技術進步、國家政策回應、社會趨勢變化和公共管理調整深刻影響了中國電子治理的環境并與其產生多重互動。因此，在實踐中，中國的電子治理并不是一個孤立的范疇和領域。它的價值定位和目標取向更多是在它與國家治理、公共管理改革、電子政務發展，以及民主等多個概念和領域的關聯與互動中被理解的。
1.電子治理與國家治理
2013年中國提出推進國家治理體系和治理能力現代化，作為全面深化改革的重要目標取向，在這一背景下，中國的電子治理發展必然要具有融人國家治理體系建設的理論自覺和行動自覺。中國的治理一般可以分為三個層次，即：國家治理；政府治理；社會治理。就第一層面而言，中國共產黨既是國家治理的領導力量，也是國家治理變革的推動力量。就第二個層面而言，在國家治理體系中，政府治理是重要的一員，在某種程度上是關鍵的一員。就第三個層面而言，社會治理正在興起，加強和創新社會治理體現了國家重視和推動公民自主和公民社會的成長，以及政府權力向社會的讓渡。
與之相對應，中國的電子治理在治理的各個層面都有著存在的形式：在政治性較強的國家治理領域,電子治理更多的是體現工具性的價值；在與公民日常生活更為密切的政府治理領域，電子治理構成了政府治理的基本方式和變革的推動力量；在社會治理領域，由于公民社會的相對薄弱，電子治理的實施雖然缺少了穩定的社會基礎，但同時也承載了公民更多的期待，這是電子治理廣泛參與到社會治理之中，推動社會主體和公民意識成長的歷史性契機。界定不是一種嚴格的概念定義的形式。如同治理和電子政府在不同的學科和領域中表現出的多元化視角，在不同的語境和實踐條件下，電子治理可以呈現出多種面貌，這也體現出電子治理概念的包容性與廣泛的適用性。
需要強調的是，電子治理作為一種新的治理形態。與傳統治理領域相比，源于網絡的普及性和技術的客觀性，社會主體自運行力量強大，去行政中心化的態勢和作用明顯。電子治理的共治特征更為突出，因此，電子治理的國際趨同有內生動力，也就是說，在既定條件下，在缺乏治理傳統的國家和地區，電子治理可以得到長足發展，電子治理具有彌合缺乏治理傳統的國家與具有良好治理傳統的國家“治理鴻溝”的倍加效應。
2.電子治理與公共管理改革
基于政府在國家和社會公共事務中長久而不可替代的中心地位，以及當前公共行政改革的滯后性，在中國的電子治理中，政府不能是消極的力量，而是積極地組織，并且規范、吸引和激勵各種力量參與電子治理。一方面是加強電子治理對公共行政改革的嵌入和與改革的協同。從國家層面完成有關電子治理的理念革新，加強政府對國家電子治理的統籌規劃和頂層設計。區分電子治理的層次和領域，以及對公共管理改革的價值和貢獻進行優先選擇，努力提升公共事務的電子治理項目建設的成功率和貢獻率。另一方面，推動政府對社會主體作為電子治理行為主體的培養?；谏鐣黧w力量的推動的電子治理近年來在世界各國有很好的實踐，但在現有的政治體制和行政秩序前提下，多中心的共治缺乏政治傳統支持，政府需要主動承擔高素質的電子治理社會主體培養的任務。從政府自身的角度，是權利與功能的社會讓渡，即所謂的簡政放權，發展社會力量和社會組織。從社會主體的角度，政府應通過電子治理的具體規范的持續供應，催化電子治理中的社會主體的社會關系屬性和組織秩序。
3.電子治理與電子政務
從電子政務到電子治理的轉型，要求政府具有更強的信息能力和高水準的責任與績效，需要致力于“數字”鴻溝與“治理”鴻溝的彌合，并更多地關注公共利益與公民參與?！?014年聯合國電子政務調查報告》顯示，中國的電子政務發展位列全球第70名，與先進國家的差距依然明顯。2015年國家信息中心的研究報告對“十二五”電子政務的發展進行回顧，指出電子政務在管理模式、建設模式、應用模式、服務模式，以及軟環境建設等方面還存在諸多亟待解決的問題。中國的數字基礎仍顯薄弱，電子治理要實現對國家、政府、社會和公民的全面支持，就必須發揮政府的作用，這仍需要電子政務創設基礎。
因此，就目前而言，中國的電子治理與電子政務面臨的許多問題是共同的。其解決途徑和方法也是關聯的，電子治理與電子政務要構建在相互支持和互動中發展的格局。另一方面，由于公眾仍缺少對治理的自覺追求，對電子治理的感知往往是從自己關注或從自己的生活場景開始，因此，“無論是對內部還是外部的利益相關者，電子治理的推進措施都要嵌入相關個體和群體的現有生活以及生活變化趨勢之中，即擴展其生活品質方面的影響才能真正提升電子治理的實際價值?！蹦壳坝葹橹匾氖请娮又卫硪紫韧ㄟ^電子政務以合適的生活機制體現出來，注重民眾治理自主性和民眾電子治理生活方式和生活理念的塑造，這既可以增強電子治理的“治理”意義，也有助于提高電子政務的可接受度，推動電子政務與電子治理的融合發展。
4.電子治理與民主
電子治理與民主有著天然的交集，“民主本身可看做是一種治理手段，而治理的最終目標也是實現民主愿景”?！半娮用裰髋c電子治理兩個關鍵詞的共性在于它們是公共管理領域經典問題在政府步人信息時代后的全新解讀”。中國并不存在西方的利益集團政治，非政府組織和個人缺少政府那樣的權勢和資源，互聯網就成為公共參與的最為依賴的工具，而隨著國家角色的收縮，政府的權力正在向社會讓渡，與此同時，改革的需求以及公民的期望正在呈現成倍的增長，政府與市場、社會必須實現彼此之間的合作而形成協作網絡，因此，中國的電子民主，以及民主在電子治理中的地位，將愈加重要。但中國的現實情況是公民仍然缺乏電子民主參與，原因包括：公民電子參與的范圍仍受到廣泛的數字鴻溝帶來的限制；沒有一套完善的公眾電子參與的運作程序；幾乎還沒有正式的政策來要求、鼓勵和指導政府通過電子化的方式主動征求公民意見，也沒有關于公民意見如何納入政府決策的正式的政策安排。
電子治理對于民主的價值是一個復雜的問題，需要多方面因素的共同作用。一方面，沒有公民社會的積極參與，就沒有電子治理的民主，也不會帶來真正的電子治理?！肮裆鐣Ｊ街傅氖钦挝幕霓D變，且這種模式只有在信息技術帶來更廣泛轉變的語境中才能得到認可”電子治理不僅以公民社會為基礎，同時也給公民社會的建構創造了條件和動力，因此，政府應當積極發揮引導、推動和培育的作用。另一方面，電子治理的民主化實現需要以適當的責任機制顯現出來。如美國紐約州立大學Theresa A.Pardo教授所說，“無論技術的本質是怎樣的，無論為市民創造價值所需要進行的組織和機構改革的程度有多大，我們都需要回答這些問題：我們如何避免失敗?我們是否具有正確的政策、流程和合適的人員來實現我們對市民的承諾？”電子治理在微觀層面需要重視對公民需求的回應，在項目實施之前，就對民主性的需求進行征集和評估。
三、電子治理的發展趨向
電子治理的發展已經呈現出與傳統電子政務相區別的特征，一方面，努力塑造政府與社會、公民之間的共治網絡，改變公眾與政府的關系，實現信息網絡環境下的合作共治。另一方面，在微觀層面開始強調對公民的回應和公共服務能力的提升。當前，中國電子治理的主要實踐集中于四個領域：
第一，“互聯網+政務服務”。主要集中在：優化再造服務流程和服務平臺；打通數據壁壘，促進各部門、各層級、各業務系統互聯互通；加強系統和信息安全防護能力；加快清理不適應“互聯網+政務服務”的各種規定。
第二，智慧城市。智慧城市的發展必然涉及治理的問題，電子治理是智慧城市建設的重中之重。實現信息基礎設施和公共設施的一體化和智能化，實現基本公共服務均等化，推進城市治理體系和治理能力現代化、實現更充分的社會參與，開放政府數據、建設透明政府等，是智慧城市建設中電子治理的基本內容。
第三，政務公開與政府數據開放。在全球政府紛紛開放數據的影響下，中國也開始啟動并推進這項運動。上海市、北京市、武漢市、無錫市、佛山市南海區等許多地方相繼建成或正在積極建設政府數據開放平臺。政府數據開放正與政務信息公開一道，成為“互聯網+”、大數據和透明政府建設的重要領域和范疇。
第四，網絡監督與反腐敗。近年來，利用網絡手段反映政府官員腐敗的現象逐漸遞增，十八大以來，網絡“秒殺”的貪官舉不勝舉。在持續不斷加大反腐倡廉建設的背景下，網絡產生的信息效應在反腐方面的作用和表現日益突出，作為制度反腐的補充，網絡監督和反腐敗已經演化為在信息網絡化時代一種新的群眾監督方式，成為行政司法監督的有力補充和利器。
中國已經具有全球最大的網民規模，形成了體量最大的互聯網用戶群體和市場，互聯網普及率過半，高速移動網絡加快普及，電子政務基礎設施日益完善，互聯網技術進步帶動市場發展，向生產生活領域和政務領域深度滲透，帶動了信息技術產業的發展，也構成國家治理、社會治理的基礎環境和一個重要工具。中國已經具備發展電子治理的良好的基礎資源。同時，隨著中央網絡安全和信息化領導小組的成立和網絡強國戰略、互聯網+行動計劃、大數據發展行動等三大戰略的相繼推出，電子治理又形成了有利的制度和政策環境?？梢灶A見的是，在未來，電子治理在中國的快速發展既是必然的需求也是政府和公民的共同責任。綜合電子治理的基本理念，以及中國電子治理的價值定位和實踐領域，可以認為電子治理的未來發展趨向將體現在五個方面：
1.電子治理的體系建設
電子治理是一個宏觀的概念，涵蓋了互聯網治理、電子政務、電子社會、智慧城市、大數據等諸多領域和內容。這些內容相互關聯并具有共性特征，都可以統一到國家治理之中。為了避免這些內容和領域各自推進所產生的各自為政、信息孤島、資源統籌和工作協調不夠的問題中國的電子治理需要以基于信息的共享應用，探討電子治理的體系建設。電子治理的發展，需要協調推動各個領域的工作，主要是：以“互聯網+政務服務”為牽引，統籌發展電子政務，進一步優化再造政務流程，構建一體化在線服務平臺；以政府開放數據為突破口打造透明政府；加強網絡空間治理和大數據管理，培育健康向上的網絡文化，暢通溝通渠道，建立政府、企業、社會共治模式和責任機制；著力發展重點領域大數據應用；打通信息壁壘，構建全國信息資源共享體系，用信息化手段感知社會態勢和網絡安全態勢；分級分類推進新型智慧城市建設。電子治理將向更廣泛范圍邁進，在整體規劃和各個領域的應用協同方面，需要增強統籌、建構體系和創建共治模式。
2.多元主體下電子治理的責任機制問題
治理需要有多元化主體格局，電子治理也一樣。隨著大數據戰略、“互聯網+”行動、智慧城市建設的推進，中國電子治理的范圍和領域日益廣泛，電子治理實際上已經形成了一個多元治理主體，很多電子治理問題從一開始就不是政府獨有的，也不可能為政府所能承擔。如何使這種多元主體更加有序，形成一個責任共同體，是電子治理面臨的重大挑戰。比如魏則西事件，暴露出責任缺失的問題。百度、醫院、衛生監管部門都負有一定責任，但在它們之間，尤其是百度與醫院之間，并沒有很好的共同責任機制，導致了互聯網企業在某些特定情況下成為“助紂為虐”的工具。2016年5月7日在北京市發生的“雷洋案件”，也是經當事人家屬將事件過程在網絡上發布，引起了社會廣泛關注、網絡上的質疑和爭議焦點，最終推動事件一步一步向真相邁進?！袄籽蟀讣币l了社會公眾對行政執法的規范和正當性，以及法治建設的普遍關注。
但這兩起事件也反映出，在網絡事件的熱度下降之后，很容易就淡出人們視野。在這過程中，既反映了網絡輿論場的強大力量，也暴露了它的非理性因素。在網絡參與過程中，如何實現有序，避免和控制偏激、不良情緒，既需要整個社會中的公民，特別是具有參與愿望的網民來理性表達自己的聲音，也需要政府及時和有效的引導。電子治理的有效性和可持續性，最終仍需要法治思維，依賴于健全的責任機制，如何建立政府、企業、社會、公民之間的網絡公共問題治理的責任共同體，是電子治理發展的重要方向。
3.網絡與信息安全問題
中國已經是一個名副其實的網絡大國，但還不能稱之為網絡強國。不僅是核心技術還未取得重大突破，也包括網絡安全觀念、體系和責任機制的問題。中國的網絡安全體現在國家安全、經濟安全、社會安全、公民安全等多個領域、多個層次。網絡和信息安全決定了網絡、信息和數據不是完全開放的，也不是沒有政治要求的。網絡和信息安全在兩個方面影響中國：一方面是信息本身的安全問題。這個問題涉及到要建立多層次的安全體系，在各個層次上的安全理念，以及監管和責任機制的構建。比如對大數據的管理，包括一些涉及國家利益、國家安全的數據，很多掌握在互聯網企業手里。另一方面，信息和網絡安全在一定程度上影響了電子政務的發展。在數據開放、信息共享方面存在著部門利益、行業利益、本位思想，這些問題在很多情況下是以保證安全的面貌出現。政府需要關注這一問題，未來的發展方向是綜合運用各方面掌握的數據資源，在做好信息共享和系統聯動的同時，加強大數據挖掘分析，更好地感知網絡安全態勢，做好風險防范，做到電子政務應用與信息安全的雙贏。
4.在電子治理中引導社會合理預期
多年來持續的經濟高速增長，使人民群眾對物質文化生活的期待不斷提升，其需求也日益向多樣化、多層次發展，但“新常態”背景下經濟發展的不確定性增多、風險增大，導致個體容易基于舊有觀念而產生偏誤性預期，并通過社會傳導機制，影響整個社會經濟系統的運行。網絡空間已經成為最大、最主要的輿論場，網絡輿論對民眾的心理預期起到主導性的作用。但就互聯網的本質而言，由于交往的匿名性，網民具有天生的從眾心理，而在中國，由于社會結構和公民意識的限制，網民的非理性因素又較為突出。一方面，互聯網帶來了一場真正的期望革命，互聯網允許每一個利益群體、公民個體都表達自己的期望和訴求，包括政治訴求、經濟訴求和社會訴求，由于中國網民的龐大數量，這些訴求很容易影響社會輿論的走向。另一方面，社會預期的革命導致網民自發的社會預期遠遠超出了國家本身的能力，這樣的結果，直接沖擊的就是政府、國家的公信力，反過來形成一種社會壓力，容易造成國家與社會、政府與公民之間的關系緊張。面對網絡空間的預期革命，面對經濟新常態和“中等收入陷阱”的挑戰，中國要協調、穩步發展，政府需要積極參與網絡空間治理，加強與社會公眾的溝通，通過網絡引導社會預期，凝聚共識，保持社會穩定。
5.電子治理的全球化
互聯網推動國際社會越來越成為你中有我、我中有你的命運共同體，因此，各國的電子治理必然具有某些共性特征和趨勢。隨著中國經濟日益融入世界，隨著政治體制改革和公共管理改革，以及法治建設的推進和公民民主意識的提升，中國的電子治理與世界各國面臨的很多問題是相同的，比如電子公共服務問題、政府開放數據問題、智慧城市建設、以及網絡安全和隱私保護問題?；ヂ摼W的國際化特征和網絡安全的全球性威脅，決定中國電子治理也要參與到全球治理之中。
中國電子治理與全球電子治理的交流與融合，首先是理念的吸收與借鑒，比如多元主體與共治、公私網絡、伙伴協同、社會參與、電子民主等。其次是電子治理的成功模式和最佳實踐。世界各國已經取得的成功經驗，可以與中國國情相結合，加以本土化實現。最后，中國要積極參與互聯網的全球治理。中國作為全世界擁有網民最多的國家，在電子治理的理念、發展模式上理應為世界作出應有的貢獻，比如中國提出的互聯網治理的“四項原則”、“五點主張”，特別是倡導尊重網絡主權、構建網絡空間命運共同體，以及最新提出的網絡安全觀，就是中國對于電子治理理念的思考和貢獻。
電子治理是公共事務信息技術應用繼續深化和擴展的新機遇。在世界范圍內，電子治理取得長足發展，不同國家根植于各自的民族特性和文化，成就了良好的治理發展實踐。促進了電子治理的多元化發展。電子治理是中國經濟社會發展的必然要求。推動電子治理的快速發展，需要從電子治理與政治和公共管理領域的重要理論和流行趨勢的關系中對電子治理進行定位和策略選擇，也需要在技術與政治、管理的互動中，不斷創新和創造電子治理的實踐領域。因為“采取任何一個特定的治理模式都必須考慮到與之相適應的背景”，真正好的電子治理是植根于自己民族的歷史和文化的，在實踐中，中國電子治理的發展趨向應當在普遍性和特殊性、理論建構和實踐需求之間做出適合國情的、面向發展的理性選擇。
