摘要：[目的/意義]大數據時代的到來,政府數據開放具有極大的經濟和社會價值,構建政府數據開放共享機制勢在必行。[方法/過程]通過對我國政府數據開放共享機制構建障礙分析、動因分析和可行性分析,從而探討構建我國政府數據開放共享機制的內涵,包括構建的目標、原則和構建方式,即以技術支撐體系為基礎,以組織機構為支持,輔之以協調機制和保障機制,確保政府數據開放共享機制的科學性和系統性。[結果/結論]對政府數據開放共享機制的運營模式進行了網絡和線下的探索,并從數據整合技術、利益協調機制、績效考評機制和信息整合手段四個方面進行創新性的探索,從而提出優化政府數據開放共享機制的發展建議。
一、引言
政府部門在管理國家各項事務過程中積累了權威、海量的數據資源,政府部門數據開放的目的就在于要讓社會大眾更方便地利用所需數據從而創造更多的價值。由于國家層面對政府數據開放的推動力不足、政府部門之間存在著信息不對稱以及部門利益化等問題,導致了政府數據的價值沒有得到有效地挖掘和利用,因此,需要構建政府數據開放的共享機制以有效解決這些問題。
本文將政府數據開放共享機制視為一個統一的系統,根據它的系統性,依據系統科學方法的思想,運用系統分析法與結構化方法,從系統整體與要素之間、系統與外部環境的相互作用的關系中去綜合地、精確地考察、處理問題,形成結構模型,為科學決策提供必要依據。同時,把我國政府數據開放的共享機制看成是一個良性循環的系統,著力解決好系統中各要素間存在的問題,通過強化組織架構和系統運行效果,實現政府數據的有效集成和充分利用。本文將“機制”一詞引入政府數據開放,實現政府數據開放共享的終極目標,其內涵就是妥善處理政府的數據資源及需求者之間的關系,妥善處理政府的行政權力,釋放數據共享的經濟價值,實現整體功能大于部分功能之和,并通過相關運行模式形成固定管理模式,提高政府服務水平,使社會向著良性方向發展。共享機制包括組織結構,協調機制和保障機制。通過這樣一套完整的機制體系,從技術層面提升政府數據開放水平,推進制度保障體系,推進政府部門之間的信息共享,實現1+1>2的協同效應。
二、我國政府數據開放的共享機制構建相關問題分析
建立科學系統的我國政府數據開放的共享機制,提升政府數據開放水平,達到真正的共享,需分析的相關因素包括存在的問題、內部和外部動力及構建可行性,從而為構建政府數據開放共享機制提供理論支撐。
?。ㄒ唬┪覈當祿_放的共享機制構建存在的障礙分析
一方面,我國政府數據開放共享機制的建立存在理念障礙。我國一些政府部門思想觀念僵化,在數據開放的推進過程中,很多部門或者公務人員很難在心理上接受政府數據開放,也沒有積極性和主動性與其他部門分享資源,因此,政府部門出于利害關系的考慮,對政府數據開放產生一些抵觸情緒,這也就增添了我國政府數據開放共享的難度。另外,我國很多公務員固守部門利益的思想成為我國政府部門信息化進程緩慢的主要障礙。數字化辦公的推進帶動政府部門不斷完善政府硬件,而軟件的配備卻不及時,導致我國政府數據開放共享難以深入。重新建輕整合、重硬件輕軟件、重管理輕服務、重電子輕政務成為制約我國政府數據開放發展的瓶頸。
另一方面,我國政府數據開放共享機制的建立存在體制障礙。政府部門之間為了維護本部門的利益,各自為政,就導致行政組織之間形成一個個相對獨立的系統,相互溝通協作起來充滿障礙,這就使得信息強勢部門更加不愿意花費人力物力來建立數據的互聯互通,便會對政府數據開放共享本能地產生抗拒,造成我國政府數據難以進行共享。我國政府對數據沒有統一的標準、統一的目標,也沒有統一的政策及指導思想,壁壘林立,管理相對混亂,而且數據口徑不同和格式多樣都會阻礙數據共享,造成了一個個獨立的信息孤島僅實現內部共享,無法發揮整體優勢,信息流動不暢,斷裂的信息鏈條使數據散落在各個部門中,無法形成有效的聯動機制,存在“信息孤島”、部門利益化,出現“信息壟斷“和“信息尋租”等現象,政府部門中“條強塊弱”的現象也是影響數據共享的一個越來越嚴重的問題。
第三,我國政府數據開放共享機制的建立存在技術障礙。政府數據共享在很大程度上是依賴于網絡平臺實現的,若共享平臺在信息安全上產生問題,那么帶來的影響必然是十分惡劣的,這也就導致了一些政府部門擔心數據資源遭到不法分子的竊取而排斥共享。由于政府各部門的數據收集口徑以及收集標準并不統一,這就造成了在推進我國政府數據開放的過程中,民眾和企業對數據的利用上存在著一定的困難,另外,由于我國的技術水平較西方國家還存在一定的差距,技術上的瓶頸導致數據間很難兼容,不能更好地實現數據的真正共享。
?。ǘ┪覈當祿_放的共享機制構建動因分析
一方面,我國政府數據開放共享機制的建立存在內部需求驅動。我國的政府數據多半是在不得已的情況下被動地進行了數據開放,如若不能夠主動進行開放,不僅不能享受數據紅利,還會失去對數據的掌握權。政府數據的開放程度成為影響國際競爭力的關鍵因素之一。因此,政府依托數據開放平臺把有價值的數據向公眾開放,讓民眾分享政府為民干事的實效和成果,這也是加強我國政府執政基礎,社會長治久安的必要舉措。
另一方面,我國政府數據開放共享機制的建立存在外部需求驅動。政府數據開放共享機制的建立有利于保障公民知情權,成為民眾監督政府、參與政治的重要手段。對企業而言,企業存在的最終目標就是為了獲取更高的經濟收益,開放政府數據能夠降低個人創業成本,便利創業渠道,有效推動社會大數據應用創新,為大眾創業提供機會。因此,對于政府數據的具體需求就是要保證信息的精準和及時,民眾和企業以及第三方社會機構分享數據、利用數據,產生挖掘數據聯系的動力。
?。ㄈ┪覈當祿_放的共享機制構建可行性分析
一方面,我國政府數據開放共享機制的建立具有經濟可行性,大數據環境下,政府數據開放共享可以為公眾帶來更便捷更高效的獲取資源的方式,不但可以在很大程度上減少政府部門的管理成本,也可以通過公眾的參與監督來倒逼政府改革,從而為實現數據資源得到有效利用、政府服務民生水平大幅提升的目標,因此,構建我國政府數據開放的共享機制會為政府及社會帶來可觀的經濟效益,在經濟效益上具有一定的可行性。
另一方面,我國政府數據開放共享機制的建立具有技術可行性。隨著云計算、物聯網、人工智能等科技的不斷進步,人類積累的數據實現海量增長,利用大數據技術處理數據的能力也在不斷提升。據報道,2017年7月美國公布了一份長達35頁的《2016~2045年新興科技趨勢報告》,該報告顯示,在2015年,人類總共創造了4.4ZB(44億TB)的數據,而這個數字大約每兩年就會翻倍;在接下來的30年里,人類處理巨量的動態數據的能力將會逐漸提高,并將會獲得在生活中使用大數據的能力,并且通過這種能力來迫使政府以及各種機構對它們的政策負責。相對于大數據的開發,傳統數據標準已經相當地成熟,并為政府數據開放的標準提供有效比對的原始標準,從而推進數據格式接口、開放共享、數據質量、數據安全、大數據平臺等重點標準的完善,形成統一的數據格式、接口、安全、開放等規范,并在實際運行過程中加強對數據標準進行評估反饋,推動數據標準在數據產業發展中的基礎作用。另外,為了保證數據安全,就需要數字認證、入侵檢測、防火墻以及內外網隔離技術等目前應用最廣泛的安全技術,即對局域網之間采用邏輯隔離和對數據中心內外網采用物理隔離。并在網絡信息交換的過程中通過數字認證技術來確定信息、身份以及權限,防火墻要發揮主要的攔截作用,有效降低內部網絡受到外部攻擊的可能性,保護內部網絡穩定有效的運行。
第三,我國政府數據開放共享機制的建立具有操作可行性。目前,比較成功的政府數據開放平臺都是由開源軟件實現的,并且性能優越、功能全面,能滿足現時政府開放數據平臺的技術需求,也使平臺應用有了較低的成本門檻。此外,我國政府改革已經推進多年,建設現代政府、打造中國轉型的升級版,逐步由管制型政府向服務型政府邁進,同時,政府數據開放共享機制的構建要能夠為社會創造更大價值,成為經濟發展和社會前進的推動力。對政府數據開放的共享機制能夠有效運行,是操作可行性分析的重點,在大數據時代,信息技術可以支撐整個體制的構建,并且,在整個體制的互聯互通中可以保證信息共享的準確度。
三、我國政府數據開放的共享機制構建內涵分析
由于管理、資源和技術方面存在一定不足導致我國政府數據開放并非一蹴而就,而是通過制度化的設計構建共享機制的模型并推向實踐,從而促進政府數據的開放進程和全面共享。
?。ㄒ唬┪覈當祿_放的共享機制構建的目標及原則
我國政府數據開放的共享機制構建目標是在大數據、物聯網和云計算等現代信息技術的引領和驅動下,政府通過加強服務和監管,還政于民,還市場以開放自由競爭的環境,不斷提升政府善治的能力。構建我國政府數據開放的共享機制就是發揮政府的主觀能動性,收集由于數據格式不規范導致散落在各部門中的數據信息,并納入統一的數據庫,使得政府成為數據最大的資源受益者,充分進行資源共享,將政府數據開放上升到宏觀統籌的高度,憑借統一數據開放平臺,改變數據壁壘所帶來的數據零散的狀態。
構建我國政府數據開放的共享機制需要堅持可持續性原則、協調性原則和互利性原則?？沙掷m性的原則要求既要滿足目前社會的發展需要,又要保證未來的發展,共享機制的建立不是臨時性的,而是要持久有效的。協調性原則要求充分考慮我國政府數據開放過程中的多個利益主體的利益訴求和群體態度,尋求利益的平衡點;互利性原則要以效率優先、兼顧公平原則,降低控制成本的同時提高控制的效率,爭取以最少的成本投入獲得最大的收益,確定上下級和平級政府部門的權利義務,不斷激發各利益主體進行開放、參與共享的積極性,從而使企業在獲得經濟利益的同時,獲得社會效益。
?。ǘ┪覈當祿_放的共享機制構建方式
目前,發展大數據已經受到學術界和國家的高度重視,已經上升到國家戰略的層面,把政府擁有的數據資源用合理的方式進行價值釋放,勢必會影響國家戰略的格局,因此,構建一套科學的政府數據開放的共享機制刻不容緩。
1、總體架構
政府數據開放是政府利用信息技術和集成的網絡平臺,主動向公眾提供無需特別授權、可被機器讀取、能夠再次開發利用的原始數據。構建政府數據開放共享機制以解決問題為前提,我國政府數據存在著理念、體制和技術上的障礙,構建從中央到地方的組織機構有利于改變我國政府傳統管理的理念,真正做到利為民所謀;以制定開放數據的統一標準為主要手段,發揮政府數據開放平臺的載體作用,強力突破技術上的瓶頸和阻礙;平衡上下級之間、同級價值主體和多元價值主體之間的利益關系,改變目前權力部門化和信息孤島的困局;并從安全和法律兩個層面對我國政府數據開放提供保障,構建保障機制優化保障措施,真正為開放數據的共享提供可供選擇的路徑。因此,筆者認為,要創新構建我國政府數據開放的共享機制就是要以技術支撐體系為基礎,以組織機構為支持,以協調機制和保障機制為支撐,細化機制的構成要素的設計方式和內容,從而強化政府數據開放的實效性。見圖1。
圖1 政府數據開放共享機制的總體架構
2、技術支撐體系
一是要建立統一的數據開放平臺。統一的開放平臺是公布信息和實現政民互動的物質載體, 要依據具體業務細分責任目標, 來判斷需要哪些數據的應用場景和關聯數據, 并通過建立模型, 運用科學的分析方法對數據進行處理。具體的政府數據開放平臺的構建如圖2所示。
圖2 統一政府數據開放平臺
具體來說, 構建政府數據開放平臺要以嚴密的技術語言, 強化交互溝通的功能。首先, 要及時搜集政府各部門單位的數據資源, 強化制度機制建設, 數據的來源包括Web目錄、Html檢索頁、地理空間目錄以及Web可訪問的文件夾等, 快捷地搜集數據、建造系統并自動對數據作出反應, 這為統一政府數據開放平臺提供了數據基礎。其次, 運用信息管理的相關理論以及技術方法, 對后臺的各類數據進行類別和安全等級的分類處置, 統一政府數據的口徑及規范標準, 達到不同數據庫之間的無縫對接, 以便企業、公眾和第三方部門能夠順利查詢、下載和分析利用數據資源。再次, 數據開放平臺要方便公眾對數據開放平臺進行訪問和查詢相關數據, 還要能夠促進政府和民眾之間的互動。提供各種數據分析的相關應用工具, 并把這些工具放置在網站的顯著位置, 真正做到便民利民。最后, 政府部門不但要及時發布數據, 還要做好更新維護工作, 并通過開放互動評論和用戶論壇等窗口, 分析用戶的黏著時間和關注度, 及時了解民眾的實際需求和利益訴求, 通過數據反饋推動平臺改進, 回應民眾期待。
二是建立立體化的共享方式。主要是以微觀、中觀和宏觀為主要類別劃分, 來構建不同方面的表現形式, 不斷完備政府數據開放的共享方式。具體共享方式見圖3。
圖3 政府數據開放的共享方式
第一個層次是微觀層次, 是指設立政府局域網, 就是在把各單位非涉密類文件進行電子化處理, 集中發布在內網上;第二個層次是中觀層次, 是指設置辦公業務網, 主要涉及的是平行單位相關業務的數據, 對這些數據進行互通連接, 統一進行管理;第三個層次是宏觀層次, 是指設立政府信息網, 這主要是對政府部門實行一體化的管理, 增強數據的互聯互通, 切實形成構建全國統一的數據開放模式的整體合力。
在構建過程中, 主要從五個方面進行完善:一是“柔性化”設計。構建政府數據開放的共享機制要循序漸進, 由易而難、由簡到繁, 要與建設電子政務的進程相呼應, 高效推進政府數據開放共享進程。二是“制度化”設計。對政府數據以及政府權力隱含的利益關系進行協調, 通過制度設計來對政府數據開放進行保障。三是“扁平化”設計。扁平化的管理架構是為了層次而增加幅度, 構建政府信息網絡同樣遵循扁平化的設計, 以達到提升效率的目的。四是“協同化”設計。政府數據開放共享需要所有政府部門的團結協作, 有效推進部門之間相互協調, 強化協同性管理, 從而推進政府數據開放進程的制度設計。五是“兼容化”設計。依托政府數據平臺, 通過網站頁面的網絡節點的對接, 通過引入數據文件資源、權威的元數據集合和描述數據關系的鏈接, 實現政府部門數據庫之間的相互技術兼容, 在民眾和企業利用政府數據的過程中, 前臺的智能化控制系統和后臺的實際信息服務運作流程相互呼應, 從技術上保障政府數據開放的兼容性。
三是制定統一的數據規范標準。目前, 我國政府數據開放門戶網站以及相關的軟件和技術都是政府采購, 各個廠商之間自主開放, 各個部門自主進行選擇, 這就會導致數據的格式和技術標準上的不統一。因此, 必須建立規范的數據標準和統一數據口徑, 具體構建標準見表1。
表1 統一的數據規范標準
具體制定方式是要強化頂層設計, 由國家信息部門牽頭, 吸收互聯網企業及供應商在數據利用方面的經驗, 進而制定出符合我國實際的開放數據的統一規范標準, 同時, 在向全社會鋪開時, 加強對這些企業的培訓, 向全社會普及相關的技術規范標準;另外, 聯合工商部門對企業相關行為作出規定, 要求參與其中的企業參照相關的標準, 不斷推進政府數據開放的進程。
3、組織機構
政府數據資源的高度共享能及時有效地為政府進行決策提供充分的、集成的信息儲備, 從而提高政府的決策水平, 因此, 國家層面要制定我國政府數據開放工作實施規劃, 并從中央到地方層層建立綜合管理機構, 地方機構貫徹中央機構的相關精神, 從組織上保障我國政府數據開放共享機制的縱深發展。具體組織機構見圖4。
圖4 政府數據開放共享的組織機構
具體而言, 應在國家信息化領導小組下設專門的政府數據開放綜合管理辦公室, 主要負責制定工作規劃、推進任務制定與落實等與政府數據開放相關的工作, 國家信息化領導小組和政府數據開放綜合管理辦公室的這種直屬領導關系要求政府數據開放綜合管理辦公室要落實中央精神并指導平行單位的業務, 綜合管理辦公室在按照上級指示精神完成相關業務后, 將有關文件和材料報給政府數據開放綜合管理辦公室, 存檔備案以備監督。
政府數據開放綜合管理辦公室應該履行三方面的職能, 一是要強化突出全盤統籌的職能, 把政府數據開放作為一項重要的戰略來抓, 打造成政府部門必須履行的程序義務, 發揮責任單位職能優勢, 打造政府管理的新引擎;二是要突出強化綜合協調的職能, 突破政府體制機制的界限, 科學合理的劃分政府部門的職能職責, 著力推動統一的數據開放平臺的搭建;三是突出強化監督考核職能, 將政府數據的相關工作進行綜合整理, 并對各單位的工作開展和落實情況進行考評, 并將考評結果作為評定政府績效參考, 形成有效激勵。
在中央政府數據開放綜合管理辦公室的領導下, 在省、市、縣三個地方層級設置數據開放綜合管理辦公室, 形成從中央到地方層層落實精神、明確職責, 同時, 指導并監督同級其他部門的數據開放工作。
4、協調機制
在共享過程中出現了權力部門化、信息孤島等問題, 都是由于沒有及時協調好多元主體之間的利益關系, 因此, 需要建立多維度協調機制。如圖5所示。
圖5 我國政府數據開放的共享協調機制
一是多元化價值主體的橫向協調。主要是要協調好政府、企業和民眾三者之間的利益關系, 這樣才能在推進政府數據開放的過程中減小阻力, 最大限度優化資源配置。政府部門往往習慣了把政府信息視為部門的私產和權力的象征, 因此, 以打破政府的壟斷思想、尋求不同利益群體的利益平衡為主要目標, 構建政府數據開放的協調機制, 建立公平合理的利益分配格局, 讓參與其中的每個公眾能夠感受到公平正義。
二是同級價值主體的橫向協調。主要是協調好同級政府部門間的利益關系。由于同級政府部門地位相同, 因此通過行政命令的協調在某種程度上更難, 由于不同的地區經濟水平和政府治理水平的不一致, 就會導致在政府數據開放的進程有快有慢, 因此, 要通過協商共同參與到推進政府數據開放共享機制的建設上來, 在求同存異的基礎上謀求政府數據開放共享的推進。
三是從中央到地方的縱向協調。建立從中央到地方各級的政府數據開放綜合管理辦公室, 協調中央、省、市、縣的事權關系, 明確中央和地方的具體工作分工和職責范圍。凡是涉及政府數據開放的宏觀政策, 提綱挈領的文件, 國家做出規定并進行統一管理;地方要因地制宜, 既要全面貫徹落實中央的相關精神, 又要在具體工作中發揮地區優勢, 對具體的業務工作要及時匯報和溝通, 達到上下級之間政府數據開放共享的統一部署, 行動一致。
5、保障機制
一是提供法律保障。準確甄別出的可開放的數據, 以法律法規的形式對可開放的數據類別、數據開放的技術標準和數據口徑等做出明確的規定, 確保政府行為有法可依, 切實推進落實, 從而合理推進政府部門間的數據共享以及向民眾進行開放。另外, 要及時制定和出臺數據安全等方面的法律法規, 探索制定政府數據開放的指導意見和配套措施, 從而從法律法規上規范民眾查詢和利用數據的行為規范性, 保障政府門戶數據開放的安全性。
二是提供安全保障。政府數據的公開需要安全保障, 與政府數據帶來的效益存在著不對等, 因此, 積極探索和完善我國政府數據開放的共享方式和標準, 對重要的政府數據進行保存備份加以管理, 除了及時出臺數據開放安全方面的法律法規之外, 還要加強網絡安全的建設, 不斷提升技術水平來提升平臺的基礎設施建設和網絡安全等級, 防止網絡病毒等入侵危害數據安全, 建立健全國家級和企業級兩個層級的網絡信息安全保護機制, 建立測評認證和檢測預警平臺, 提高政府數據安全的等級, 更好地為民眾、企業和第三方機構開發利用政府數據的工具和應用提供安全可靠的產品, 從而為企業和民眾為政府數據利用提供安全保障。
四、我國政府數據開放的共享機制運行及優化
在政府數據釋放的價值不斷顯現的過程中, 全方位推進我國政府數據開放的共享機制的運行, 并創新具體工作措施對共享機制進行優化, 從而推進數據開放進程。
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一是建立網絡布局模式。首先, 要建立統一的省級數據開放平臺, 建設集約的政府數據共享機房, 建立金融、地理、人口、統計等基礎數據的數據目錄和數據交換體系, 確保一個數據文件無需一個指定的 (特別是付費的) 應用程序才能訪問, 實現不同業務部門間的跨地域協調通力合作;其次, 要加快省、市、縣三級的數據中心和電子文檔等相關共享設施的建設, 同時, 完成對電子文件的辦理、歸檔保存和利用等關鍵環節的規范管理, 有效聯通政府本部門業務數據和平行單位的共享數據, 實現數據共享跨部門全覆蓋;最后, 要強化政府數據開放共享的管理機制的建立, 豐富數據開放的實質和深刻內涵, 在收集數據和廣泛利用方面提升內在推動力, 統一技術規范, 全力抓好網上辦事統一流程規范、服務規范和共享信息目錄、數據標準的編制工作, 打破數據壁壘, 讓政府數據發揮應有的效用。
二是建立線下運營模式。線下布局就是在各個地區建立各級的政務中心, 以網絡平臺為基礎, 以具體便民業務為抓手, 有效提升了政府工作效率和政府為民服務的能力, 按照行政區域的劃分, 我國政務中心可以分為省級、市級、縣區級三個級別, 把打造集行政審批、電子監察、績效管理、便民服務等功能為一體的政務平臺為努力方向, 實現網上窗口與審批系統、監察系統的有效銜接和跟進數據同步, 充分利用大數據的優勢強化政府效能。具體構建如圖6所示。
圖6 省市縣區三級政務中心
省級政務中心實行一個窗口受理、一站式審批和一條龍服務, 運用大數據創新窗口服務作為展現政府形象的重要手段, 并通過工商、稅務等部門的通力協作, 簡化行政審批的各項手續環節降低企業辦理相關業務機會成本;市級政務中心基本模式與省級政務中心相同, 為企業提供一站式辦理、一條龍服務, 實現多證聯辦, 減少企業辦理證件的機會成本, 從而分享政府數據開放資源共享的成果;縣區級政務中心更加注重便民服務, 簡化為人民服務的辦事流程, 實行一條龍的服務, 全力推行“全科社工”的服務模式, 社區工作人員全面掌握與民眾生活切實相關的業務知識和規范流程, 使民眾的訴求在一個窗口得到解決。
?。ǘ┪覈當祿_放的共享機制優化
一是利用大數據支撐數據整合的技術創新。首先, 要建立大數據戰略規劃。依托大數據技術, 把我國政府數據開放工作囊括進國家戰略之內, 我國可以借鑒新加坡的智慧國家計劃和美國的《大數據研究和發展計劃》的先進經驗, 對數據開放工作做出適當安排, 并對政策法規、行政管理、技術標準等方面做出明確規定, 通過專業的技術軟件分析數據間的潛在聯系和內在價值, 從而提高政府決策水平和為民服務的能力。其次, 要重視市場的作用。推進政府數據開放共享以政府部門為主體, 但也要重視市場的作用, 重視與一些具有雄厚實力的大企業合作, 特別是與創新型企業合作, 能夠為政府數據開放共享提供決策參考, 使得在推進我國政府數據開放共享中達到事半功倍的效果, 引領我國政府數據開放共享機制的不斷發展。最后, 要做好安全維護工作。出于安全和保密的考慮, 要對訪問權限做出規定和限制。并對訪問的民眾和數據安全進行類別屬性劃分設置不同的訪問權限, 對于安全級別高的數據需要經過后臺審核批準方可利用。此外, 要對政府數據開放平臺進行全程監控和加密工作, 確保數據安全, 防止惡意行為的入侵, 保障政府數據開放共享平臺安全平穩運行。
二是突破信息共享利益瓶頸的協調機制創新。首先, 要制定信息增值利用法律法規, 政府數據開放要重視對政府數據的增值開發, 并要制定統一的法規標準, 使其成為民眾利用政府的行為規范。我國可以借鑒英國的《公共部門信息再利用條例》和歐盟的《公共部門信息再利用指令》, 制定政府數據信息增值利用相關的法律法規, 不僅要在理論上進行闡述和完善, 還要制定執行有力的政策性文件, 從而有效保障信息增值利用。其次, 要鼓勵多元化信息増值合作模式。政府數據不僅涉及政府部門, 也涉及企業、民眾等多方主體, 因此, 要引入市場機制, 拓寬政府數據的增值開發的不同主體, 政府部門可以加強與強勢企業和非盈利組織的合作, 利用這些企業先進的技術和管理理念以及豐富的經驗, 從而有效推進政府數據增值開發, 創造更多的經濟價值。最后, 要構建合理的價格體系。開放的數據形式包括各類政府管理服務統計數據、地理信息數據、氣象數據等, 國外政府數據開放采用誰利用誰付費的原則, 美國是通過企業利用政府數據來進行開發, 提高企業的經濟效益, 從而為國家繳納更多的稅收, 來增加政府的財政收入;英國是通過對不同類型的政府數據設置使用許可證, 通過用戶點擊許可證來進行收費, 其中許可證是免費的, 只是對增值信息的部分進行收費。政府數據開放共享就是要發揮政府部門的優勢, 積極吸收其他主體的發展優勢, 只有這樣, 才能夠建立科學系統的政府數據開放共享機制。
三是提升績效管理的績效考核機制創新。首先要加強立法保障和制度建設, 制定政府績效考核的法律和法規, 對績效考核的目標、內容和方式做出明確規定, 明晰各個部門的工作職責, 強化工作措施, 規范政府行為, 從而讓政府數據開放共享績效考核更加科學, 并定期對各部門政府數據開放工作進行督導考評, 同時, 強化社會監督的力量, 吸引更多的公眾參與進來, 通過綜合評分, 確定績效考評結果, 并將考評結果通報各單位, 真正做到全方位考核。其次, 要制定多元化的績效考核主體機制, 對政府數據開放共享的績效考評除了專門的政府機構進行考評之外, 還應該多吸引社會公眾多方參與到績效考評當中, 要建立科學的績效考評指標, 統籌兼顧各方利益, 嘗試在政府門戶或者公共平臺設立公眾評價頁面, 在民眾業務辦理之后, 對公務人員的服務做出客觀的評價。另外, 要積極收集民眾對政府績效考核的相關想法, 年末進行多方評估, 綜合考評結果, 使得考評結果能夠公平公正公開。最后, 要強化績效考核評估, 績效考核應起到的激勵效用在政府績效考核中并未真正得以體現, 考核體系不健全和考核過程走過場等, 都無法起到改變政府行為以提升政府績效的目的。因此, 建立科學的績效考評體系, 不斷完善績效考評的相關流程和制度, 對每次的評估結果做到及時反饋, 針對查找出的問題提出有建設性的整改意見, 及時進行整改, 形成績效考評閉環, 從而有效推動我國政府數據資源實現真正的共享。
四是設計有效價值共創機制的信息整合手段創新。首先, 要采用多項激勵手段。政府數據涉及社會的方方面面的信息, 蘊涵的價值也是非常豐富的, 因此, 在價值共創的過程中, 要提高企業和民眾對政府數據價值共創的意識, 并采用各種激勵的手段來鼓勵社會不同的主體參與其中, 并為其提供一個良好的價值共創的環境, 引導企業和民眾廣泛參與到價值共創中來, 濃厚全民共創的氛圍。其次, 要加強多元化主體參與。政府數據作為一種準公共物品, 公共物品無排他性, 因此, 其價值是供全社會來利用的, 因此, 需要全社會廣泛的參與來進行價值共創, 不單要發揮政府部門主動作為的積極性, 還要帶動企業和民眾及第三方機構的共同合作, 充分參與其中, 并把政府數據開放運用到商業領域, 由企業等盈利性組織進行開發, 供大眾利用, 讓開放數據為企業帶來新的商業發展機遇, 通過利用數據的開發利用挖掘價值為社會各個主體帶來價值。最后, 要推進多元化渠道提升。目前, 我國政府數據開放的入口是門戶網站和政務論壇等, 并不斷擴大信息交互的手段, 是公民政治表達和實現利益訴求的主要方式之一, 通過政務公開真正樹立政府體察民情, 解民意分民憂的良好形象, 依托政府數據開放平臺, 提升不同部門協同作戰的能力, 就需要政府采取多種方式, 體現多元化的渠道公開共享, 為全社會價值共創提供多種手段, 建立科學長效的政府數據價值共創機制。
五、結語
大數據時代把數據作為戰略資源提升到一個新的高度, 數據的內在價值不斷顯現和提升, 政府作為海量數據的主要擁有者, 打破“數據是權力和利益”的阻礙、實現政府數據開放共享已刻不容緩。國內雖有研究者對國外政府數據開放共享政策法規保障進行了介紹, 但開放共享機制的研究在學術界尚剛剛起步。本文試圖探索并構建我國政府數據開放的共享機制, 通過數據開放平臺為載體, 實現數據開放的精細化和互動化, 構建統一的數據規范化標準, 強化頂層設計, 成立從中央到地方的專門組織機構, 充分發揮監督和保障作用, 尋求不同政府部門之間、政府與企業之間的利益平衡關系, 對政府數據開放的邊界和使用權限作出規定, 從法律上保障政府數據開放共享進程的推進。另外, 強化政府部門和非政府部門的合作機制, 推動政府數據和行業數據的有效融合, 逐漸形成政府數據紅利不斷惠及民眾的良好局面。
作者：馬海群 江尚謙
