摘要：“放管服”改革, 是最近幾年國務院推動政府改革和行政審批制度改革的“先手棋”, 但其中存在秩序維度的沖突。要讓“放管服”改革取得成功, 并且讓企業和民眾有“獲得感”, 須從秩序維度進行治道變革。從物理層面來看, “獲得感”與“放管服”改革的技術細節改進、程序流程優化和服務態度與質量的提升等方面有關。從秩序維度來看, “獲得感”與“放管服”各個秩序板塊之間的結構契合有關。從關注政府的秩序維度進行治道變革的要義看, 是從權力的治理轉向權利的治理, 從單中心的治理轉向多元參與的治理, 從強制性、等級性、條塊分割、心理失衡的治理轉向自愿的、平等的、整體的、網格狀、心理協調的治理。
“放管服”改革是國務院推動政府改革的“先手棋”, 更是行政審批制度改革在新常態時期的重要內容。具體地說, “放”指的是中央政府也就是國務院及其各個部門下放行政審批權, 減少以至徹底取消沒有法律依據和法律授權的行政審批權, 并厘清多個部門重復管理的行政審批權?！肮堋闭f的是政府部公共管理要創新和加強監管職能, 利用互聯網、大數據等新技術、新體制, 加強監管, 加強相關的體制創新?！胺敝傅氖寝D變政府職能, 讓市場決定市場的事, 減少政府對市場不必要的干預, 減少過多的行政審批等行為, 降低企業和企業家市場運行的行政秩序成本, 提升企業和企業家的活力和創新能力。本文將在多年全國各地實地觀察調研的基礎上, 從秩序維度, 描述放管服改革的現狀, 探索“放管服”的秩序維度及其內在的秩序沖突, 分析改革中企業和民眾“獲得感”不足的內在邏輯, 并從秩序維度 (1) 思考進一步推進改革的政策思路。
一、“放管服”改革的現狀
2017年3月初, 李克強總理在《政府工作報告》中說:“為使市場在資源配置中起決定性作用, 更好發揮政府作用, 需持續推進政府職能轉變, 深化簡政放權、放管結合、優化服務改革。全面實行清單管理制度, 制定國務院部門權力和責任清單, 擴大市場準入負面清單試點, 減少政府的自由裁量權, 增加市場的自主選擇權。清理取消一批生產和服務許可證。深化商事制度改革, 實行多證合一, 擴大‘證照分離’改革試點。完善事中事后監管制度, 實現‘雙隨機、一公開’監管全覆蓋, 推進綜合行政執法。加快國務院部門和地方政府信息系統互聯互通, 形成全國統一政務服務平臺?！笨偫碚J為, 這是政府自身的一場深刻革命, 要繼續以壯士斷腕的勇氣, 著力打通“最后一公里”, 除煩苛之弊、施公平之策、開便利之門, 讓企業和群眾更多感受到“放管服”改革成效?？偫碚J為:“‘放管服’改革實質是政府自我革命, 要削手中的權、去部門的利、割自己的肉。計利當計天下利, 要相忍為國、讓利于民, 用政府減權限權和監管改革, 換來市場活力和社會創造力釋放。以舍小利成大義、以犧牲‘小我’成就‘大我’?！?/p>
自2001年中央推進行政審批制度改革以來, 全國各級政府、各個地方基本上都建立了行政服務中心。有些設在鄉村, 層級較低, 但可以辦理上級政府的事情, 有的還可以異地辦理, 甚至可以自助辦理, 非常方便。據筆者的調研, 在過去, “一個審批事項一套流程”, 項目單位辦理各類審批手續最多需要對接10多個部門。時常出現部門職能交叉、重復審查、申請材料重疊, 一個項目做下來需要提交相關材料400多項。有的審批事項互為前置, 久拖不決, 甚至出現一兩年辦不完一項手續的現象?，F在很多地方都做得很好, 如河南省開封市政府于2017年1月出臺《開封市人民政府關于加快推進“互聯網+政務服務”工作方案》, 實行“互聯網+政務服務”, 開展網上全流程審批, 審批事項包括制造、修理計量器具許可證簽發, 律師事務所設立初審, 國有土地使用權劃撥審核, 勞務派遣許可等54個審批事項, 涉及34個市直部門。開封在商事制度改革上率先實現了“二十二證”合一, 即在營業執照等“五證合一”基礎上, 將分別由12個部門核發的另外17個證照登記備案信息, 以二維碼形式加載到同一個營業執照上, 實現“二十二證合一”。22項手續過去全流程辦理至少需50個工作日, 申請材料需近100份;現在辦結時限縮短到8個至10個工作日, 申請材料減少70%以上。 (1) 寧波市政府把統籌推進服務窗口、政務平臺、審批標準、網絡數據和監管力量的“4+1”行政審批服務集成改革, 作為“最多跑一次”改革的主抓手, 倒逼各級各部門減權、放權、治權, 初步實現從“部門窗口”到“政府窗口”的界面轉變, 從“各自為戰”到“協同作戰”的辦事轉變, 從“行政權力”到“行政責任”的定位轉變。目前, 寧波市本級及所有區縣 (市) 行政服務中心綜合窗口設置基本到位并對外運行, 不動產登記已全面實現全程“最多跑一次”;40家市級部門已公布審批類“最多跑一次”事項1198項, 占相關部門在用審批類事項的81.6%;各區縣 (市) 公布行政權力類“最多跑一次”事項平均約493項, 所占比例提高到74.1%?？梢? 各地的“放管服”的確有了很大改觀。
但也不可否認, 全國各地實際情況非常不一樣。首先, 各地的經濟水平、市場開放程度以及政府的財政實力等都有很大差距。根據筆者近期調研特色小鎮的發展情況來看, 西部一個小鎮只有為數不多的產業, 一兩個成功的企業在支撐當地的經濟發展;東部沿海地區浙江的一個小鎮各種工業園區成片, 已經形成了產業集聚, 企業家投資踴躍。同樣是特色小鎮規劃, 四川某些地方是企業家出資, 浙江卻是政府出資。從社會組織的發展情況來看, 新疆烏魯木齊一個區只有56家社會組織, 但北京一個區卻有1000多家。這些差距使得全國“放管服”情況千差萬別, 企業和民眾的獲得感也有較大差異。如在河北有些地方辦理二手房過戶, 跑到房地產交易管理部門協調五六次還辦不下來, 但在浙江寧波, 不動產登記已全面實現全城“最多跑一次”, 只需花二三十分鐘時間就可辦好。但是, 根據筆者的調研和觀察, 至少有兩個問題值得關注:
其一, 有些政府和部門在執行“放管服”改革時, 簡政放權和優化服務有形式上變化, 但沒有實質性變化。很多地方政府、部門以及官員依舊沒有改變觀念, 權力的意識強過服務的意識, “過手”就是權力的情況依然存在。比如民非組織的注冊、備案以及年檢等常規性業務, 按照流程和規則即可辦好, 可是由于政府和企業之間存在信息不對稱, 或者后者對政策和操辦業務流程不熟悉, 導致每一個環節都變成了官員“吃拿卡要的權力”。再如, 為了促進新型城鎮化和新型農村建設, 推動城鄉統籌和就地城鎮化, 國家各部委從政策、資金、土地等多個層面出臺措施推動特色小鎮的建設。但由于政策支持的稀缺性, 在多項政策紅利支持下, 特色小鎮建設試點的確定、評估和規劃手續這些正常的業務都變成了權力, 甚至是可以尋的“租”。在以學術為本的高校也有類似的現象。如政府出面干預學術, 事后抽查已通過所有程序的學位論文, 檢查出問題就停教師的招生資格。這種程序外不正常的行政干預, 讓高校的正常工作受到干擾。還有任意設立的種種評估檢查, 不僅干擾正常工作, 還滋生了腐敗和尋租的機會和空間。有些部門服務技術有了改進, 但依然“門難進, 臉難看”, 依靠權威“嚇?！倍皇翘峁﹥炠|的服務。這些問題的存在大大降低了企業與民眾的“獲得感”。
其二, “放管結合”演變成“加嚴監管”。個人辦理一些較復雜、非常規、政府加強管制的業務時, 仍然需要依靠傳統人脈資源去協調政府關系。個人如此, 企業就更難了。為了生存有的企業甚至不得不做一些違規的事情。比如有些金融企業資金充裕但缺乏各種牌照將資金發出去, 包括金融牌照、小貸牌照等。面對“從緊管制, 過手就是權力和利益”的局面, 并非符合條件就能將牌照辦下來, 這些金融企業去辦理各種牌照業務時, 需要通過非常規的手段, 走后門送東西花買路錢?，F實是一個牌照辦下來, 容易的要花上百萬元, 而難的牌照則需要花費上億元。稅收服務也是如此。國家一直呼吁以稅制改革減輕企業負擔, 但很多中小企業依然感覺中國稅負偏高, 是企業生存和發展的沉重負擔。在稅賦改革的過程中, 提倡減稅同時加強稽征管理, 但減稅未必減到, 增加收費卻很容易。這導致很多中小企業稅負增加, 有的甚至因沒有營利空間而關門。若要繼續生存和發展, 就要想辦法送錢, 而且事后還須緘默不語以免惹火上身。
這些問題說明, 政府“放管服”改革盡管取得了一定的成就, 但依然有努力和改進空間。簡政放權很多是技術上、流程上要完善的任務, 但有些則是秩序結構的問題。下文我們將從秩序維度來分析、理解和思考“放管服”及其內在的秩序沖突。
二、“放管服”的秩序維度與“獲得感”
在“放管服”改革中, 從物理層面來看, 企業和群眾有獲得感與技術細節改進、程序流程優化和服務態度與質量的提升等有關系;從秩序維度來看, “獲得感”與“放管服”各個秩序板塊之間的結構契合、融合度, 從而能否形成一個多中心治理格局有很大關系。如果讓企業和群眾沒有獲得感, 是因為“放管服”自身所處的秩序維度之間缺乏比較好的契合機會, 從而存在板塊的摩擦和沖突。這需要先了解“放管服”的秩序維度及其內在的秩序沖突。
首先, “放管服”是政府改革的一部分, 本身具有國家秩序的維度。從理論上來說, 國家作為合法暴力秩序具有很強的封閉性和內部等級制差別, 其核心部分無論是軍隊、監獄, 議會、行政、司法, 還是參政黨和在野黨都是如此。在物理秩序上, 其建筑外觀高大威嚴;身份登記、出入安檢和門禁嚴格把控。形式上拒外部組織和群眾于千里之外, 在心理上也給人一種敬畏、威嚴甚至是壓抑感覺?！胺殴芊北旧聿⒉皇菄抑刃虻暮诵膬热? 但作為其在市場和社會管理領域的延伸, 其雖然在物理秩序上敞開了門戶, 但有些官員或工作人員在心理上仍以“統治者”自居, 甚至抱持“父母官”的心態, 即使口稱“公仆”, 也不是真正“公仆”, 并沒有轉變觀念, 沒有把辦事的企業和群眾當成“上帝”。在辦事的過程中, 由于信息的不對稱, 群眾咨詢的問題比較多時, 工作人員會表現出不耐煩, 甚至是厭惡的情緒。
在國家秩序之外, 還有市場秩序和專業秩序。市場秩序是擴展的, 具有開放、競爭和流動性, 只要具有靈敏市場嗅覺, 抓住機遇就可以讓人迅速致富, 積累的財富即使是最腐敗的高官也無法企及。專業秩序讓人在自身的專業領域具有權威性, 積累的社會聲望可持續終身, 這讓很多官員都甚為羨慕。但官員在國家秩序下位高權重, 優越心態依然沒有根本上改觀?！皯蜃印?、“暴發戶”、“窮酸學者”是部分官員看低藝術家、企業家和大學者的語言。在這個維度中, 官員和藝術家、企業家、學者是不平等的。后者在秩序維度上的貧困, 使得他們努力爭取官方的頭銜或級別, 以融入國家秩序里去。但從專業、市場的角度來說, 一旦獲得“官銜”或者官方認定的“職業等級”, 他們又往往被貶為“御用”、“應聲蟲”, 沒有“獨立人格”。在此背景下, 處于兩難狀態的藝術家、企業家和學者, 顯然很難從“放管服”改革中得到“獲得感”。當然, 一般企業和群眾更是連“兩難”的選擇都沒有, 就更談不上“獲得感”了。
其次, 從政府秩序的角度來說, 可以分為決策秩序、執行秩序和監督秩序。從整體上看, 政府秩序雖然沒有國家秩序那么森嚴, 但仍有嚴格的等級制, 官大一級壓死人, 人與人之間高度不平等。這不僅在物理上讓企業、民眾與政府隔離, 其強大的權威還會讓他們在心理上存有戒備。越是核心的政府秩序模塊, 越有威嚴, 執行一般相對決策和監督模塊級別比較低, 則會受到參與其間的多元主體和卷入其中的各種因素的制約。在中國政府秩序中, 決策和監督模塊相互之間雖然有分工, 但決策者往往還有領導、指導和監督的職責。在強化監督問責的整體性壓力下, 監督模塊即使級別比較低也同樣具有秩序模塊上的優勢。其結果導致處于執行秩序模塊的官員, 與決策和監督模塊的官員相比, 總是處于下位。
“放管服”涉及政府決策、執行和監督全過程, 目前主要內容集中在行政審批, 基本上處于執行秩序的模塊里。在中國政府秩序中, 如上文所述, 執行一般相對決策和監督模塊級別比較低, 因此處于執行秩序模塊的官員相對而言也總是處于下位。在這種情況下, 決策者和監督者基本上不做“放管服”的事情, 但執行者卻既要做事情又要承擔責任。顯然, 在秩序維度里, 前兩者因為做得少, 不會犯錯;后者因為做事, 反而存在犯錯的概率。但為了明哲保身, 執行者主要精力和策略會放在不犯錯的事情上, 甚至出現不作為、消極懶政的情況, 得過且過, 不負責任, 不求有功, 但求無過。如果要其承擔責任, 就需要給予額外的好處, 比如以“灰色收入”、“腐敗尋租”作為承擔責任的“風險補償”。而此時, 決策者和監督者明知執行者做事有風險, 或者是有違規之嫌, 但為了鼓勵執行者先做事情, 也只好睜只眼閉只眼。于是, 所謂官場的“潛規則”應運而生, 三個板塊之間獲得了“潛規則”層次的“假性和諧”, 但其秩序上不對稱沖突依然存在。由此, 執行者很難有獲得感, 而企業和民眾的利益經常成為“假性和諧”的犧牲品, 更難有獲得感。其秩序維度的原因在于“放管服”在政府秩序里, 處于“小媳婦”的位置。
再次, “國家或者政府”被企業和民眾視為鐵板一塊。從物理秩序上來說, 國家或者政府有縱向多層級設置和橫向地域上的劃分, 一個地方的政府部門雖然有相對集中的政務區, 但還有很多部門依然分散辦公, 有些部門如國家衛計委還在友誼賓館租房子辦公。有些部門雖有服務中心, 但服務中心和辦公區也經常在地域上分割。筆者曾通過導航去某個政府辦公區開會, 前臺告知我走錯了, 我到達的不是對外服務會務區, 心里感覺“政府”好難找。對于普通民眾來說, 必會經常遇到類似的經歷。由于碎片化的部門設置和地域上分割, 各級政府出現了“條塊分割”的政府秩序, 而“放管服”也因此處于高度“條塊分割”的狀態。若直接作用于企業和民眾, 其獲得的服務也是碎片化和不流暢的, 其“獲得感”自然局限于“條塊分割”的狀態。
最明顯的例子是戶籍和證照管理。因為戶籍管理、身份證管理、出生地管理, 每個人都有戶籍所占地、身份證所在地和出身所在地, 由此居民就被貼上了“條塊分割”的地域身份。但是民眾作為公民可以在全國找工作, 在各地辦企業。注冊企業雖然是本地化的, 但做生意卻是全國性的甚至全世界的。其結果就出現了“條塊分割”的政府秩序與一體化的居住秩序、旅游秩序、工作秩序、市場秩序和社會秩序之間的秩序沖突。在這些不同秩序模塊之間, 政府秩序顯然占優勢。因為它掌握著權力, 可以強制性分配社會和經濟資源。證照資源有規定機動車的行駛權利, 限制和分配購房、投資、做慈善公益等權力。在這種情況下, 權力導向的政府秩序變成了條塊分割的、強制性的政府秩序, 處于這樣秩序維度的“放管服”, 對于處于自愿自由的社會和市場秩序中的企業和民眾, 顯然不會有多少“獲得感”。
最后是“放管服”的心理秩序。在上述國家秩序、政府秩序的格局下, 國家秩序內部、政府秩序內部和政府秩序與市場社會秩序之間, 形成了一個習慣性的心理秩序, 即對現實問題的妥協態度。政府的核心目的是為了穩定, 官員是為仕途, 企業和市場是為逐利, 群眾和百姓為了息事寧人。在這個格局中, 即使遇到不滿意的事情, 人們也不愿去據理力爭, 為了維護自己的權益, 只求“大事化小, 小事化了”。于是, 若誰想打破這個“妥協”狀態, 就會被視為“你生氣了”, 希望你“平靜一下”, “理性處理”。也就是說, 大家的心理期待是平靜地接受這個狀態。如果你不接受, 就變成了你破壞和諧。當然, 你若想改變, 免于這種秩序的“傷害”, 就必須以“生氣”、“不平靜”、“不理性”的方式來解決, 甚至是“大吵大鬧”一番來結束這個沖突, 于是就形成了中國特色的“維權秩序”, 即使正常的“信訪秩序”變成“不正常的鬧訪秩序”, 以至控制信訪也會變成權力, 讓國家信訪局出現了腐敗窩案。這種很不正常的難得糊涂的心理狀態, 緣于不同秩序維度的沖突和無可奈何的妥協。顯然, 這樣的“放管服”, 也不會讓人滿意。
三、“放管服”改革的“獲得感”秩序維度及其對策
任何事物都處于秩序維度, “放管服”如此, “放管服”改革的“獲得感”亦如此。對企業和民眾來說, “放管服”改革的獲得感, 簡言之就是政府簡政放權, 減少行政審批帶給他們的實質性利益。從秩序維度上來看, “放管服”改革最重要的獲得感來自辦事成本、時間成本和心理成本降低, 使他們獲得心理上的滿足感、愉悅感。由于辦事效率提高了, 節約的時間和資源, 人們可以做更多的事情, 也提高了整體社會效益。行政審批制度改革之所以讓企業和民眾在秩序維度上還沒有獲得感, 主要是因為國家秩序過度擴展、政府秩序高度等級化、行政部門條塊分割, 從而導致各個秩序維度的模塊之間很難契合。因此就需要關注企業和民眾的“獲得感”的秩序維度。企業和民眾在政府秩序、行政秩序、物理秩序和心理秩序各個維度取得了“獲得感”, “放管服”改革才算真正成功。
決定“放管服”改革獲得感的第一個秩序維度是政府秩序。政府秩序是國家秩序的行政秩序部分, 這個層次的“獲得感”, 往往與國家治理體系建設和能力水平有很大的關系, 這涉及政治體制改革、司法改革和軍事體制改革等議題。如果司法秩序公開、公平、公正、清明, 政治秩序能夠把不同的利益和民意集中起來, 能夠讓企業家和民眾的意見能夠得到真正表達, 那就意味著強制不是直接的強制, 而是基于同意和參與的強制?？梢? 國家治理體系和治理能力建設非常重要, 這是國家秩序讓企業和民眾有“放管服”獲得感的基礎。在國家秩序的強制性背景下, 有一個因素值得關注:如詹姆斯·斯科特所洞察的, “國家是一個令人苦惱的機構, 一方面, 它保護我們的自由, 另一方面又限制我們的自由”。換言之, 國家秩序也是一個令人苦惱的秩序:一方面, 人民政府為人民服務;另一方面, 它又有令人民“恐懼”的一面。古代國家秩序的強制性基于國家暴力, 民眾即便不同意、不認可, 也要服從。在這種秩序里, 企業和民眾不可能有“獲得感”?，F代國家秩序往往基于契約或者同意, 基于對程序的認可, 或者基于對結果的認可。在這樣的秩序里, 人們的獲得感顯然是基于國家秩序維度的。這也說明只有通過現代國家治理體系和治理能力建設, 才能提升“放管服”改革的“獲得感”?！胺殴芊备母镏苯由婕靶姓刃虻膱绦心K, 改善國家治理體系, 提升行政治理能力, 是“放管服”改革本身的要求, 也是建設國家治理體系與提升能力建設水平的重要舉措。國務院把“放管服”改革當作政府治理體系與能力建設的“先手棋”, 是非常正確和有遠見的。
決定“放管服”改革獲得感的第二個秩序維度是行政秩序維度。行政秩序涉及多方面的內在秩序, 包括領導秩序、決策秩序、執行秩序和監督秩序;在執行秩序層面還有行政管理秩序、執法秩序、行政司法秩序;與此相關的, 還有專業秩序和公民參與秩序。企業和民眾的“獲得感”源于行政內在秩序的反應。例如現在網民把專家稱為“磚家”, 這意味對專業秩序的“獲得感”極其缺乏。究其原因, 一方面是專業秩序自身太專注于專業技術而忽視了以人為本, 專家們所設計或規劃的秩序往往忽略了真實的生活和市場, 引起企業和民眾對專業不滿;另一方面是行政部門往往認為, 專家解讀具有權威性, 民眾的想法可以被忽略, 引起他們對專家的反感。
中國行政秩序中還普遍存在一種傾向, 即當社會問題出現時, 認為只要警察這類執法官員出面問題就能輕易解決。然而如此解決問題往往基于對國家暴力的恐懼, 基于企業和民眾的無可奈何而不是基于事實本身, 于是很可能埋下了“仇恨隱患”, 在某一時刻導致機會主義行為滋生, 甚至引發極端事件, 比如屢屢發生的拆遷事件。而極端事件的發生, 又會使政府更加依賴強制性、更加依賴警察權力, 由此進入惡性循環, 其結果將對政治秩序、司法秩序的社會基礎產生消極影響, 政府秩序的社會基礎也因此而被削弱。要建成并維護一個和諧社會, 主要的問題是確保賦予政府的強制力量只用于維護自由, 而不能變成自由的威脅。在基于恐懼的行政秩序中, 企業和民眾即使有辦成事情的“獲得感”, 在秩序維度該“獲得感”也是不真實, 不可持續的。在政府秩序維度里, 要建設服務型政府, 強調政府服務, 且使強制基于同意, 基于對程序和結果的認可, 才能真正讓老百姓有一種真實的“獲得感”。當然, 這里的“獲得感”也是有天花板的, 因為在有等級的秩序中所獲得的服務也是有等級的。這與平等契約的市場經濟的秩序里市場服務的獲得感有很大差異。重要問題在于, 通過建設法治政府、透明政府、廉潔政府、責任政府, 提高政府服務能力和水平, 從而進一步提升獲得感的天花板。
在行政的內在秩序中, 企業和群眾直接面對的是執行秩序。執行就是在政策期望與所感知的政策結果之間所發生的活動,所以其“獲得感”也往往與執行秩序中期望與結果的距離有直接關系。企業和民眾對于決策秩序和監督秩序相對而言比較有獲得感, 基于其策略的考慮, 他們認為決策和監督秩序是可以依靠的力量。其結果往往導致決策秩序、監督秩序和企業民眾的公共參與一起面向執行秩序, 從而在問責格局之中, 使執行部門變成一個弱勢群體。決策、監督和企業民眾作為問責者, 其秩序維度似乎永遠都是正確的, 因為如上文所言, 執行者有較多犯錯的概率, 常處于擔心出錯需要承擔責任的位置。當然, 由于執行秩序了解實際情況, 具有具體操作上的優勢, 尤其是信息方面的優勢, 決策和監督實際上會因為要讓執行秩序做事而縱容其犯錯, 企業和民眾在很多情況下也對執行秩序的不規范運作無可奈何。在不同秩序板塊不對等的關系模式下, 企業群眾對執行秩序的要求僅是不出事, 把事情辦好。但“放管服”改革所追求的不僅僅是辦好事, 還要在時間上、成本上, 尤其是在心理上使民眾有獲得感。這就需要變革治理結構, 使各秩序板塊間形成比較平等的秩序格局, 讓執行面敢于反饋決策層和監督層的問題, 也敢于反饋企業和群眾的問題, 為決策層、監督層和企業、群眾做好相關服務。
行政秩序的“獲得感”還與執行秩序的內在秩序有關系。行政審批是執法秩序, 也是行政監管秩序、專業秩序, 當然也包括公民參與的秩序。行政審批作為執法秩序, 是政府秩序中的一個模塊, 要直接面向企業和群眾, 因而需要與其他秩序相協調。這個時候, 行政審批制度改革就需要整體性政府的努力。不僅要提升行政審批自身的效率, 而且還要全面推動政府改革, 這樣才能有效提升企業和民眾對政府的獲得感。
至于第三個秩序維度, 從企業和民眾的角度來說, “放管服”改革的獲得感首先是民眾對政府物理秩序的印象。當前, 政府物理上實現了從衙門到服務平臺的轉變, 大門是敞開的, 工作是柜臺式的且窗口很低, 大廳設有專門等候區、咨詢臺, 有服務指南, 還有引導的工作人員。但服務大廳或者中心依然是行政分割的, 不同大廳或者中心等級不同, 權限不同。讓企業和民眾可就近服務中心辦任何事情, 甚至在鄉村都能夠辦理市政府的事情, 還是對整體性政府建設的一個挑戰。寧波分類重構服務窗口, 堅持全程化服務, 推進服務窗口集成, 實現“一窗受理”, 改變過去審批一環套一環、互為前置的做法, 實行“前臺綜合受理、后臺分類辦理、統一窗口出件”的服務新模式。同時, 統一設置市、縣、鄉三級行政服務中心的功能定位、運行模式、管理機制, 構建市縣同權一體化、扁平化審批機制, 依法依規充分向區縣 (市) 下放市級行政審批權及相應的監督管理權, 實現市域一體、無差異的政務服務。目前, 在寧波市級權限范圍, 群眾和企業基本能夠在縣一級辦完所有的審批手續。[1]這就從物理上真正實現了政府內部條塊分割但外部整體運作的目標。這個集中是通過政府內部運作的流程和業務整合, 以及互聯網辦公的技術整合實現的, 這個努力值得關注。整合越好, 辦事成本越低, 民眾的獲得感就越高。在從嚴監管的形勢下, 很多中小企業不得不違規操作?，F在情況已有所變化, 遼寧民心網 (http://www.mxwz.com) 最近的運作表明, 企業投訴有所增長。這說明現在政府服務正逐步到位, 企業也開始敢于投訴、不怕投訴, 其心理秩序發生了變化。
最后, 企業和民眾的獲得感最終還是一個心理上的獲得感。政府的權威的獲得, 大而言之, 不是基于信息不對稱, 不是基于企業和民眾的恐懼, 而是基于提供公共服務、公共利益來維護公共秩序。小而言之, 需要讓企業和民眾對政府物理秩序產生適應感?，F在民眾對很多行政服務中心的物理秩序的適應感增強了, 但還需要在心理上給予更多的關照。群眾和企業在心理秩序上的期待, 更多地體現在細節的處理上, 而這又需要在物理秩序上、技術細節上給予更多關注, 比如機構咨詢電話暢通, 設置咨詢服務臺, 安排人工引導, 加強各個方面的流程設計, 讓一個很業余的人也能簡單適應, 像操作傻瓜相機一樣很容易進入狀態。
四、“放管服”秩序維度的治道變革
經過若干年的努力, “放管服”改革在國務院的強力推動下, 部分地方如浙江省等地已經進入了成果收獲的階段。但不能忽視的是, “放管服”獲得感在不同地域差異性很大, 且各地企業和民眾獲得感普遍不足。這不僅是技術和物理層面的問題, 更是治理秩序結構的問題。因此要從秩序的維度進行治道變革, 實現從權力治理到權利治理, 從單中心治理到多元治理, 從強制性、等級性、條塊分割、心理失衡的治理到自愿的、平等的、整體的、網格狀、心理協調的治理的轉變。
從權力治理到權利治理。在權力的治理模式中, 政府行為的主要目標是管制、征收, 以及提供被看作是具有政府專屬特性的產品和服務 (公共物品) 。政府并不僅僅是一種選擇。它還是一個機構, 被廣泛地認為擁有獨斷的權力, 可以合法地使用強力或以強力為威脅, 來使一些人可以合法地強制另一些人。在大多數人同政府打交道的經驗中, 最大的刺激是官僚政治的傲慢?；凇皺嗬钡闹卫硎墙柚诮灰椎闹卫? 強調構建其他行為主體能有效參與的體制框架, 并在相應的憲法規定和民主授權的基礎上, 對這個體制框架進行評估, 以確保其良好運行?？梢悦鞔_的是, 政府“放管服改革”的目的是為了讓市場起決定性的作用和更好地發揮政府作用, 為企業和群眾除煩苛之弊、施公平之策、開便利之門。這就意味著, 政府有權力但止于權利, 政府的治理基礎要從權力轉向權利, 還權于民, 不與民爭利?？鬃又鲝垺罢荻毁M”, “因民之所利而利之”, 這對于“放管服”改革來說, 則是要理清政府與社會, 政府與市場, 政府與公民之間的邊界和職能, 讓兩者之間的管和被管的權力關系轉變為各司其職的權利關系?！肮裆矸菁磦€人權利, 權利為個人提供了自主的空間, 使之免于他人或共同體的干預, 國家的功能僅在于保護個人權利, 個人權利優先于國家。公民身份是通往個人自由的一種手段, 而不是自由本身”。政府要把個人、市場和社會能夠做的事情, 把政府不適宜做的事情, 拆分出政府, 只做適合政府做的事情。凡是市場能夠自行解決的問題, 政府必須退出, 從而減少政府通過權力介入市場而獲利的條件。要把政府機關的管制職能轉變為服務職能。
管制權力本身就是尋租的條件, 而服務則是付出。服務要求公務員要有志愿者的精神, 向服務的對象奉獻愛心, 因而可以在很大程度上消除部門或單位尋租的沖動和空間。同時, 政府、市場與公民都要遵循自然之權利秩序。統治之道應該與正義和自然的基本原理和諧一致?？鬃釉?“天何言哉?四時行焉, 百物生焉, 天何言哉?”也就是說, 在社會中, 要尊重自然秩序、原始秩序和市場秩序, 以此來形成相互之間的權利秩序。為此, 政府盡量不要依靠權力去干預, 而要讓社會和市場自己運轉, 以服務來維持基本的經濟自由秩序。托馬斯杰弗遜曾說:“一個明智而節儉的政府是約束人們不要互相傷害, 讓他們自由地發揮勤勞的精神, 而不應搶奪他人的勞動果實?！眮啴敗に姑苷J為, 經濟秩序可以作為許多各自謀求自身利益的人的行動的非意圖結果而產生。
李克強總理強調放管服的改革要讓企業和群眾有更多的獲得感。但中國政府的傳統治理是基于權力的治理, 傾向于以政府為唯一權威的單中心治理, 這阻礙了政府對于公共精神和服務理念的落實, 造成政府對公民本身作為社會治理行為主體合法地位的忽視, 自然有損企業和群眾獲得感。阿克頓極具洞察力地告誡世人, “權力導致腐敗, 絕對的權力導致絕對的腐敗”, 因此應當以民主制約單中心的絕對權威, 發展多元制約的治理模式。市場經濟是中國經濟繁榮之道, 它需要有效政府、有限的政府, 需要廉潔的政府, 尤其需要多元參與的政府。因此, 就要從結構上去等級化, 實現多元參與的治理之道。
最好的政體信奉權力相互制約。在“放管服”的改革過程中, 我們要用新的制度把政府權力規范起來, 清理下放事項, 進一步簡政放權, 在公共事務領域中實行國家和社會、政府和市場、政府和公民共同參與, 結成合作、協商的伙伴關系。這意味著政府將自主權交還給其他的參與者并邀請它們參與, 以形成一個互動、多元的自主治理結構。多層面的自主治理必然導致更大范圍的多元治理體制的形成。自主治理是多元治理的構成要素, 只有建立在個人選擇和自主治理基礎之上, 多元體制才能夠充滿活力。
由此, 第一, 政府改革不僅要考慮政府秩序, 而且要尊重原始秩序、市場和社會秩序, 給其充分的發展空間, 這樣才能讓“放管服”的改革獲得長久可持續的發展。第二, 政府改革要把新制度、新規范逐步細節化, 優化辦事流程, 壓縮辦事時限, 關注管理和服務領域的細節安排, 使硬件設施、布局, 到內部機構設置、工作流程、工作制度等各個方面都得到完善。第三, 在官員的心態和行為上確立人民公仆的服務姿態, 在心理和行為兩個層面建設服務型政府。他們的行政行為應基于服務而不是強制和權威, 因為民主政府是為它們的公民服務而存在的。第四, 需廣泛推進與強化政務信息公開和公眾參與, 實行網格狀的合作治理 (1) 。在強調政府與其他主體之間合作、信任與共同行動, 讓企業家和人民群眾廣泛參與政府工作, 一起解決經濟社會生活中的公共問題, 從而在心態上和行為上實現人民群眾的主人翁地位。這樣, 就實現了從強制性、等級性、條塊分割、心理失衡的治理, 轉向自愿的、平等的、整體的、網格狀、心理協調的治理。
當然, 從權力秩序走向權利秩序, 實現治道變革, 并不意味著對政府主導作用的否定。在權利秩序里, 政府應當也必須有力量、有能力在多元治理中發揮其主導作用, 只是要使政府和社會、市場之間的關系進入一個新的境界, 從而更好地解決公共問題。這意味著除政府以外更大范圍的行動者可以參與, 以及以權力為基礎的、強制性和等級性的治理模式被擯棄, 意味著以減權限權和監管改革換來市場活力和社會創造力釋放?？傊? 關注“放管服”改革及其獲得感的秩序結構, 從而實現政府的治道變革。我們一定要有長期準備, 把這條改革之路走好。
參考文獻：略
來源：《江蘇行政學院學報》
作者：毛壽龍 劉茜
