黨的十九大報告提出建設“智慧社會”, 確立了新時代中國特色社會主義信息化建設的新目標, “為社會信息化指明了方向, 為我國經濟社會發展提供了新動力”?！爸腔凵鐣钡奶岢? 給理論界和實踐者都提出了全新的重大課題。什么是智慧社會?其基本內涵及特征、建設路徑及發展規律等一系列問題, 還有待理論創新作出回答, 以指導實踐。但智慧社會的建設不會也不可能等有了系統理論體系作指導再推進, 需要認真總結吸取電子政務、智慧城市建設的成果及經驗教訓, 大膽實踐創新, 探索智慧社會建設的有效途徑。
我國的信息化建設自20世紀90年代辦公自動化起步, 進入21世紀以來, 隨著現代信息技術的迅猛發展, 我國網信事業得到迅速發展, 在短短20年間已經在部分領域跨入世界領先行列。其推動力主要來自兩個方面:一方面, 以騰訊、阿里、華為等為龍頭的企業主體作用力, 推進技術創新和社會應用創新, 已經遙遙領先于世界;另一方面, 以國家部委和城市為主的政府主導作用力, 從電子政務到智慧城市建設, 推進政府治理與公共服務應用創新, 這一方面雖然取得了很大成效, 但相對市場主體作用力推動的社會化應用相差較遠, 與先進國家比較亦有差距。智慧社會的建設同樣需要這兩個作用力同步發力, 而更明顯更重要的是要兩力融合推進發展。從2002年中辦國辦轉發《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》 (中辦發[2002]17號) (以下簡稱《電子政務建設指導意見》) , 到2018年中央網信辦聯合五部委下發《關于開展電子政務綜合試點的通知》 (以下簡稱《電子政務綜合試點通知》) ;從“十二五”期間國家多部委開展數百個智慧城市試點, 到2016年4月19日習近平總書記《在全國網絡安全與信息化工作座談會上講話》 (以下簡稱“4·19講話”) 正式提出新型智慧城市的概念, 2016年12月國務院發布《國家“十三五”信息化發展規劃》 (國發[2016]73號) , 提出在全國開展100個新型智慧城市試點。這些無不是在探索推進電子政務、智慧城市建設的有效途徑和建設模式。
本文擬分析總結宜昌市大統一電子政務、一體化智慧城市建設所取得的成效與經驗, 探索政府主導作用力在推進電子政務、智慧城市到智慧社會建設中的有效途徑與模式, 以期為相關理論研究和實踐提供參考借鑒。
一、基石:大統一的電子政務
(一) 電子政務建設最大痛因:缺乏統一統籌推進機制
2002年的《電子政務建設指導意見》針對當時存在的“網絡建設各自為政, 重復建設, 結構不合理;業務系統水平低, 應用和服務領域窄;信息資源開發利用滯后, 互聯互通不暢, 共享程度低;標準不統一, 安全存在隱患, 法制建設薄弱”等四個方面的問題, 明確了“十五”期間電子政建設的八大任務。前三項的任務分別是建立統一的電子政務網絡、建設重點領域的應用系統 (12金工程) 、建設重要政務資源 (資源目錄體系和交換體系, 由四個部門牽頭分別建立基礎數據庫) ?！笆濉苯ㄔO最后結果:一是統一的電子政務網絡建起來了, 12金工程的信息系統建起來了卻沒有部署在統一的電子政務網絡上, 而是各自建立了專網, 人為設置壁壘不能互聯互通;二是四個部門分別牽頭建起了數據庫, 但資源目錄體系及交換體系卻沒有建立起來, 數據資源不能共享。形成了網絡不互聯互通、信息不交換共享兩大痛點。之后, 經過“十一五”和“十二五”的建設, 電子政務網絡及應用在政務領域基本全覆蓋, 取得了明顯成效, 但兩大痛點卻越來越痛。自“十二五”以來, “通過統籌國家政務信息化工程建設, 實施信息惠民工程等一系列舉措, 政務信息系統整合共享在局部取得了積極成效, 但未能從全局上和根本上解決長期以來困擾我國政務信息化建設的各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島問題?！闭畔①Y源整合共享和業務協同成為電子政務乃至智慧城市建設的最大痛點。
痛定思痛, 究其原因在于, 十多年來我國電子政務建設注重統一明確信息技術應用建設任務而忽略了明確強有力的統籌推進機制的建立。習近平總書記“4.19講話”中強調要“統籌發展電子政務, 構建一體化在線服務平臺”。對此, 2016年9月國務院印發了《政務信息資源共享管理暫行辦法》 (國發[2016]51號) , 2017年5月國務院辦公廳下發《政務信息系統整合共享實施方案》, 要求按照“五個統一” (統一工程規劃、統一標準規范、統一備案管理、統一審計監督、統一評價體系) 原則, “有效推進政務信息系統整合共享, 切實避免各自為政、自成體系、重復投資、重復建設?！?017年12月, 中央網信辦聯合五部門下發的《電子政務綜合試點通知》, 把“建立統籌推進機制、提高基礎設施集約化水平、促進政務信息資源共享”作為重點內容。
由此可見, 從國家決策層到基層實踐者都形成了一致共識:十多年來電子政務與智慧城市建設在取得明顯成效的同時, 存在的最大痛點是各自為政、信息資源共享難, 其根本原因就是沒有建立起統一統籌的推進機制, 這已是不爭的事實。
(二) 宜昌電子政務大統一實踐成效顯著
2007年, 湖北省根據時任中央政治局委員、湖北省委書記俞正聲同志的要求, 全面啟動電子政務建設。宜昌市按照全省統一部署開展了規劃設計和組建專班推進, 市委市政府下發了《關于加快推進電子政務建設的意見》 (宜發[2007]9號) 。宜昌在學習借鑒外地經驗的基礎上, 探索創新構建了“六統一” (財政信息化資金項目統一規劃、統一采購、統一建設、統一驗收、統一監理、統一資金撥付) 的管理機制和服務外包的建設模式, 成立了經過充分授權具有權威執行力的電子政務辦公室, “用秦始皇統一度量衡的決心和力度”打破部門信息壁壘, 推進信息資源整合共享。經過三年多的努力, 到2010年, 通過整合部門專網形成了市縣鄉村電子政務一張網, 建立了市直 (縣直) 統一的電子政務中心機房;市縣鄉村4萬多公務人員使用統一的網上辦公平臺, 市縣鄉村四級行政審批及政務服務同一個系統, 政府信息公開及公共資源交易系統等市縣鄉三級統一部署應用, 市縣政府網站實行集約化建設由一個專班服務管理;構建了全市統一的人口、法人、空間地理等基礎數據庫, 形成了全市一張網、一張圖、一個數據交換共享平臺, 初步形成了電子政務建設大統一格局。
按照大統一的思路, 經過十年努力, 宜昌的電子政務建設基本達到了智慧政務的初級水平, 取得了明顯成效。到2017年, 實現了如下建設目標:第一, 建立了電子政務云平臺, 部署在全市統一的云計算中心和大數據中心。第二, 統一規劃建設了各部門業務應用系統120多個, 政府部門業務信息化基本上做到了全覆蓋。第三, 建立了全市統一的政府網站群技術支撐平臺和服務團隊, 統一雙微管理服務平臺。第四, 有效打破了部門信息壁壘, 形成了32個部門政務數據實時交換, 27個部門通過數據共享開展業務協同。第五, 建立了統一的電子證照庫、統一身份認證、數字證書等, 開展“互聯網+政務服務”, 在全國率先實現工商營業執照全程網上辦理, 做到零紙張、零見面、零費用。從此全面實現政務服務“一號申請、一窗受理、一網通辦”;在推進放管服改革中實現了“多審合一、多證合一、多評合一、多驗合一”;通過一站式受理和代理代辦, 實現全市政務服務辦事不出村 (社區) 。
經過十年電子政務大統一建設, 取得了事半功倍的成效, 網上政府、數字政府、服務型政府的基本功能及工作機制在宜昌已經基本形成。
(三) 大統一推進機制的關鍵點:一把手+制度+專班
互聯互通, 信息共享, 技術不是問題, 問題出在落后的思想觀念和陳舊的體制機制上。要化解這個難題必須要更新觀念和創新體制機制。宜昌市從電子政務建設到智慧城市建設, 大膽探索創新, 建立了“一把手+制度+專班”的推進機制, 發揮了關鍵性作用。
1.黨政一把手重視的源動力
電子政務和智慧城市建設是革命性的又是打基礎的巨大變革, 沒有黨政一把手重視作為源動力, 一切無從談起。在2007年至2013年間, 宜昌市集中抓電子政務和社會治理時期都是市長任領導小組組長, 到2014年智慧宜昌綜合建設階段, 幾任省委常委兼市委書記都親任領導小組組長、親自研究部署、親自督辦落實。書記、市長堅持每年親自作一次專題調研, 主持專題辦公會研究電子政務、智慧城市建設;每個建設階段市委市政府下發文件和召開高規格的工作推進會進行統一部署, 提出建設的總體目標要求和建設任務。各縣市區、各部門都成立了相應的智慧城市建設領導小組和專門機構, 根據市里統一規劃, 結合實際組織制定和實施各自的智慧城市建設行動計劃, 全市上下聯動, 整體推進。
2.統一統籌制度的約束力
信息資源的融合共享, 民生服務的全天候保障, 沒有強力統籌的制度機制作硬約束, 很難持久支撐。宜昌市先后建立了領導小組年度例會制度、項目建設與資金管理制度、縣市區及各部門目標考核等一系列統籌推進的制度。從2007年電子政務“六統一”開始就有效避免了低水平重復建設政務信息化項目, 從而有效解決部門信息壁壘, 逐步形成了多部門、多方面信息資源共享應用的良好生態環境。2015年, 總結電子政務六統一的經驗, 根據智慧宜昌建設的實際, 市政府印發《宜昌市信息化建設項目管理辦法》 (宜府辦發[2015]54號) , 建立了“643”統籌協調機制, 即對使用財政性資金建設的項目實行規劃、建設、采購、監理、驗收、資金撥付“六個統一”, 對部分使用財政性資金 (包括其他國有資金) 建設的項目實行規劃管理、基礎支撐、安全規范、資源共享“四個統籌”, 對非財政性資金建設的全局性重大基礎設施、涉眾性重大應用項目事前開展規劃的一致性、方案的科學性、資源共享性“三個服務”。在信息化項目的審批備案、資金安排、招標等關鍵環節的主管部門均以此為依據嚴格把關, 不符合規定的一律亮“紅燈”。
3.務實創新專班的執行力
領導再好的思路, 制度訂得再嚴格, 沒有務實創新精神的強執行力的專班隊伍抓落實, 也只是空談。宜昌市在2007年建設電子政務之初, 由市政府秘書長親自抓, 從市政府辦一次性抽調5個干部加上從部門借用人員組成10多人的臨時工作專班, 集中工作了三年多。2010年, 正式成立電子政務辦公室, 副處級機構按正處級配備干部, 明確由政府副秘書長專職任主任, 人事歸屬市政府辦公室管理。2015年, 將原電子政務辦升格正處級, 更名為市智慧城市建設辦公室, 負責統籌協調推進智慧宜昌建設。市委市政府授予市智慧城市建設辦公室 (電子政務辦公室) 充分的統籌協調職能, 代表市委市政府統籌推進全市信息化工作。十余年來, 從電子政務建設到智慧城市試點, 從社會管理創新的信息化支撐到雪亮工程試點, 從信息惠民試點、社會信用體系試點到寬帶中國示范城市建設, 凡是與信息化相關的都由這個專班負責統籌協調和組織規劃建設。一支隊伍十余年如一日, 始終保持激情, 保持定力, 矢志不渝, 百折不撓, 克難創新, 務求實效, 成功化解了信息資源共享難、部門業務協同難等系列難題。
(四) 智慧政務是智慧社會建設的基石
電子政務建設的目標是建設數字政府、透明政府、法制政府、智慧政府。2002年發布的《電子政務建設指導意見》明確指出, “電子政務建設事關信息化發展的全局”“把電子政務建設作為今后一個時期我國信息化的工作重點, 政府先行, 帶動國民經濟和社會發展信息化?！睍r至今日, 在市場主體作用力推動下的社會信息化快速發展給相對“不充分不平衡”的政務信息化提出了新的要求:政府數據的開放共享、基于互聯網的政務服務、大數據支撐下的社會治理等。從某種意義上說, 政務信息化已經從21世紀之初發揮示范帶動作用落后成了影響社會信息化發展的制約因素。
習總書記在2016年10月9日召開的中共中央政治局就實施網絡強國戰略進行第三十六次集體學習時的講話指出:“以推行電子政務、建設新型智慧城市等為抓手, 以數據集中和共享為途徑, 建設全國一體化的國家大數據中心, 推進技術融合、業務融合、數據融合, 實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務?！?/p>
李克強總理多次要求治理政府信息孤島這一弊端。他指出, 目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里, “深藏閨中”是極大浪費;一些地方和部門的信息化建設各自為政, 形成信息孤島和數據煙囪, 給企業群眾辦事創業造成很大不便。國家信息化首先便是打破信息壁壘和“孤島”。自2016年以來, 國務院及有關部委下發了一系列文件, 對電子政務建設作出了系統安排部署, 要求創新機制打破壁壘, 充分利用信息化技術, 大力推進簡政放權、放管結合、優化服務的“放管服”改革, 提高智慧政務水平, 為新時代中國特色社會主義高質量轉型發展提供新動能。
以滿足人民對美好生活向往需求為中國政府工作目標取向, 決定了智慧政府在智慧社會建設中的奠基石地位。在我國, 基礎性、關鍵性的社會數據都集中在政府部門或政府掌控的國有大公司, 因此, 政府自然就成了社會運行的“大腦中樞”, 智慧政府就成了智慧社會建設的基礎。
二、引擎:一體化新型智慧城市
(一) “十二五”智慧城市建設多頭管理, 痛點更痛
“十二五”期間, 在政府主導作用力的推動下, 掀起了智慧城市建設新的浪潮?？陀^上, “十二五”智慧城市建設既承接了“十五”“十一五”電子政務建設的成果, 同時又沿襲了電子政務“各自為陣”的管理體制和推進方式。由于智慧城市建設從單純政務信息化拓展到社會治理、民生服務等城市各個領域, 由于云計算、大數據、移動互聯網、物聯網等現代信息技術單項業務應用效果和巨大經濟效益對供需雙方的巨大誘惑, 在沒有頂層設計和統籌機制的約束下智慧城市建設迅猛發展, 導致“信息煙囪”越建越多、越建越牢。許多部門內部“縱向到底”的業務應用系統多達數十個, 部門內部就是信息煙囪林立, 既不互聯, 也不給基層數據應用。巨額投資與基層辛勞, 只是滿足了業務主管者們的“數字化”體驗, 貌似建成了“智慧部門”“智慧業務”, 卻給智慧城市建設帶來了“數據采集難、資源共享難、業務協同難”等嚴重問題。這股浪潮來勢迅猛而頂層設計與管理機制明顯滯后, 形成了“三多一大”現象:國家多個部委開展了500多個智慧城市試點, 城市多個部門管智慧城市建設, 信息煙囪和數據孤島越建越多, 資源共享和業務協同難度越來越大。如此, 無疑將電子政務建設的痛點進一步放大。
針對智慧城市建設中存在的問題, 2014年8月, 由國家發改委等八部委聯合印發的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》 (發改高技[2014]1770號) 提出了“三個堅持”的指導思想, 即:堅持因地制宜, 科學推進智慧城市建設;堅持試點先行, 有序推進智慧城市建設;堅持機制創新, 協同推進智慧城市建設。但在實踐中針對智慧城市建設中存在的兩個核心問題, 即建立統一的統籌協調組織領導體系和打破信息壁壘建立資源共享機制, 沒有得到有效解決, 導致好的思路、好的目標、好的方式在基層難以落實。
(二) “十三五”以五大理念為指導, 建設新型智慧城市
習近平總書記在“4·19講話”中正式提出了建設新型智慧城市的概念, 同時指出:“黨的十八屆五中全會提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念……我國網信事業發展要適應這個大趨勢?？傮w上說, 網信事業代表著新的生產力、新的發展方向, 應該也能夠在踐行新發展理念上先行一步?！边@就明確了新型智慧城市與以往智慧城市建設根本區別就在于要用五大發展新理念作指導。
1.以“創新”體制機制為推進新型智慧城市建設的著力點
智慧城市是以現代信息技術創新成果充分應用為基礎的城市發展的高級形態, 而體制機制創新決定了信息技術創新成果充分應用的程度。新型智慧城市建設的關鍵就是以創新體制機制為著力點, 做到“分級分類推進新型智慧城市”, 以適應技術創新成果應用, 使之達到最佳效果。用過去傳統的思路抓智慧城市建設, 同樣強調創新, 但著力點首先強調的是技術創新, 研究的是如何應用新技術, 項目創新如何利用PPP模式, 這無疑是正確的。但事實上技術創新是由國家主導、由科研機構或專業公司實施的, 智慧城市建設是由城市政府主導, 因而主要應以創新適應這些科技創新成果應用的體制機制環境, 使其發揮最大效應, 這個定位和創新點偏離了, 必然是事倍功半。
2.以“綠色協調”發展為新型智慧城市的核心目標
新型智慧城市聚焦公共服務與社會治理兩大主要目標, 從時序上講是明確近期建設重點, 從內涵上講是解決人與人、人與社會組織之間的協調和諧發展。若僅僅如此, 城市仍然難以良性發展和智慧起來, 只有在此基礎上實現人類與自然的協調和諧, 把人類在“愚昧”狀態下破壞了的相互和諧的自然關系“回歸到自然”, 才能實現低碳環?？沙掷m發展, 實現“人與自然和諧共生”的最佳發展境界。
3.以“開放共享”為基本原則破解信息孤島難題
習近平總書記在中共中央政治局就實施網絡強國戰略進行第三十六次集體學習的講話中提出, 新型智慧城市建設要以數據集中和共享為途徑, 實現“三融五跨一體化”大協同, 這是“開放共享”的基本要求。習總書記還強調推動實施國家大數據戰略, 加快完善數字基礎設施, 推進數據資源整合和開放共享, 保障數據安全, 加快建設數字中國, 更好地服務我國經濟社會發展和人民生活改善。這將是新型智慧城市建設的基本原則。
傳統智慧城市建設中遇到的最大難題就是信息壁壘, 新型智慧城市之所以新, 就是要打破壁壘, 實現最大限度的資源開放共享。新型智慧城市建設要真正貫徹落實“開放共享”的基本原則, 真正實現“三融五跨一體化”的要求, 必須做到自始至終、自上而下堅持這個原則。每個部門、每個行業, 上自國家部委下至基層單位, 都要明確社會資源開放共享的目錄、方法和進度表, 公之于眾, 每個行業、每個部門都要遵循統一的開放共享原則。
(三) 智慧宜昌:探索一體化新型智慧城市建設新模式
2014年1月, 宜昌市委、市政府下發《關于建設“智慧宜昌”的決定》 (宜發[2014]7號) , 提出智慧宜昌建設要“一年打基礎, 三年上臺階, 五年成體系”, 把宜昌建設成為“全國智慧城市建設試點示范城市和長江中上游區域化智慧之都”的目標。2015年, 宜昌市政府下發了《加快智慧宜昌建設三年行動計劃 (2016-2018) 》。各縣市區、各部門也相應作出決定和行動計劃。智慧宜昌建設以大統一電子政務建設為基礎, 著力探索創新社會治理現代化新體系與智慧民生服務新體系, 始終堅持統一統籌推進, 取得了事半功倍的成效。
1.創新“網格化+大數據”的社會治理現代化新體系
2011年, 宜昌被列入全國社會治理創新試點城市, 市委市政府下發了《宜昌市社會服務管理創新綜合試點工作實施意見》 (宜發[2010]15號) , 以大統一電子政務建設為基礎支撐, 探索出了以人為本、網格化管理、信息化支撐、全程化服務的“一本三化”宜昌社會治理模式, 在全國引起很大反響, 該經驗寫進了十八屆三中、五中全會文件, 列入了2017年全國“砥勵奮進5年”大型成就展。其核心是以網格化、信息化為支撐, 著力推進各部門和城鄉基層社區 (村) 體制機制創新, 以數據為主軸開展部門業務協同, 實現社會治理的精準化和智能化。2014年, 全國平安城市建設現場會在湖北召開, 指定宜昌以“大平臺、大數據、大應用”為題介紹經驗。其最大亮點是建立了社會網格化管理體系, 解決了基礎數據動態采集難、關聯比對難和數據為民服務最后一公里問題, 構建了“網格化+大數據”的社會治理現代化新體系。
第一, 創新網格化管理機制。將城管網格化創新拓展為社會網格化, 城區按照300戶左右劃分為1421個網格, 農村以村民小組為基礎劃分為9579個網格, 全市共劃分為11000個網格, 網格成為群眾生活的基礎空間和社會管理的基本單元。每個網格設立一個網格員, 配備一個移動終端“社區e通”, 全權負責網格內的信息采集及各類政府事務。實現對人、地、物、事、組織等社會管理基本要素全覆蓋。以全市建立的統一空間地理信息平臺 (一張GIS圖) , 對網格內的人、房、物實行空間關聯定位, 實行全市一張圖。宜昌市統一改革街道 (社區) 服務管理組織構架, 整合為便民服務中心 (站) 、綜治信訪維穩中心 (站) 、網格管理中心 (站) , 規范建立社區干部隊伍、網格員隊伍和志愿者隊伍?！叭齻€三”成為城市治理新的基層組織架構。
第二, 建設大數據應用平臺。對于人口、法人、房屋等基礎數據, 過去是各個部門多頭到基層采集, 而且采集標準不一, 無法共享。宜昌實行基礎數據由網格員統一動態采集, 在此基礎上開展與核心部門數據關聯比對, 形成一數一源動態采集;對于部門業務數據建立統一的數據交換共享平臺, 實行實時交換更新。由此形成標準可用、動態更新的數據庫。目前, 全市已有32個部門實行數據實時交換共享, 每天更新數據100多萬條, 大數據中心可用總量已達到39億多條, 較好地解決了數據采集難、更新難、準確難的問題, 解決了社會治理底數不清、情況不明的問題。
第三, 構建“網格化+大數據”社會治理新體系。情況清楚明了, 數據完整可用, 為大數據智能化治理奠定了基礎。市直政府各部門建立“一對接兩跟進”工作機制, 將本部門社會治理和公共服務業務工作對接大數據和網格化管理平臺, 跟進管理, 跟進服務, 提高社會治理智能化水平。比如, 公安部門對接基礎數據庫, 采取社區民警與網格員、自愿者相結合, 對流動人口、困難人群、精神病患者和吸毒人員、社區矯正人員等特殊人群開展全天候零距離的跟蹤管理服務。自2011年以來, 發現流入違法犯罪前科人員1870人, 抓獲在逃人員985人, 獲取各類違法犯罪線索2108條, 查破各類刑事案件1425起。消防部門通過與城市五大基礎數據庫和網格化管理體系對接, 建立了智慧消防管理新體系, 可以做到主動精準防控, 利用GIS平臺和數據庫對發生的事故可以做到及時精準救援。2016年6月28日, 公安部消防局在宜昌召開全國創新社會消防管理暨2016年防火監督工作會議, 推廣宜昌智慧消防的經驗。市智慧城市建設辦公室被評為全國“119消防獎先進集體”。
自2012年以來, 因網格化與大數據應用各部門做到精準管理和精準服務, 社會治理能力現代化水平顯著提高, 先后在宜昌召開全國全省現場會或受獎的有綜治、公安、禁毒、消防、人社、工會、殘聯、食藥、民宗、工商、農業、衛計、教育、民政、司法、住建、城管、房管、公共資源交易、醫院等20多個部門或單位。
2.創新全生命周期、全天候、全人群覆蓋的智慧民生服務體系
2014年, 宜昌被確定為全國信息惠民示范城市, 以此為契機, 將信息惠民作為智慧宜昌建設第三階段的重點內容, 在全面完善提升各部門智能化水平的基礎上, 創新構建了全生命周期、全天候、全人群覆蓋的智慧民生體系。
按照全生命周期數據感知服務的需求, 以全市“一張圖、一個數據庫、一個云平臺”為支撐, 集成各部門業務服務系統構建了宜昌市公共服務平臺, 通過“城市大腦”自動計算進行數據推送, 實現智能化數據感知服務。如社區網格員每天在手持移動終端“社區e通”上收到大數據中心自動計算推送的本網格內孕檢、新生兒或年滿60歲或85歲居民服務需求等信息, 網格員據此開展主動上門做相關優生優育知識宣傳普及, 或代上戶口、代上醫保、代辦老年優待證等服務, 同步開展相關管理工作。市直各相關職能部門通過數據交換共享直接開展網上服務, 讓數據多跑路、市民少跑或不跑路。
再如, 宜昌建立了區域一體化智慧健康醫療體系, 既可以通過互聯網方便老百姓預約掛號、移動查詢, 又可以通過醫療健康專網實現雙向轉診、遠程會診;既可以實現醫療機構信息共享, 又可以實現醫療醫保數據聯動, 做到一人一卡服務一生, 得到了國務院的表彰。宜昌健康大數據管理中心實現了從127家公立醫院到基層社區公共衛生服務站, 從醫保數據到所有藥店數據的互聯互通、共建共享, 國家疾控中心將宜昌作為全國第一個健康大數據研究基地, 共同開展健康服務項目研究。
建立全天候全人群覆蓋的信息惠民服務方式。以統一的公共服務平臺為基礎后臺支撐, 采用“互聯網+服務”, 將市民服務前端整合打造成“宜昌市民E家”, 注冊用戶已達到60多萬。通過“六個一通” (網站一頁通、手機一點通、電視一屏通、電話一號通、社區一站通、市民一卡通) 為市民提供全天候全人群的信息惠民服務。宜昌市民卡已整合9項應用107項功能, 制發卡130多萬張, 城區覆蓋率已經達到80%以上。根據農村實際建設了農村網格“四務通” (電子村務、電子服務、電子學務、電子商務) , 讓不同人群都能夠選擇適合自己的方式享受智能化服務, 實現了智慧民生感知服務全天候、全人群覆蓋。
3.構建新型智慧城市建設一體化宜昌模式
習近平總書記“4·19講話”指出:“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化, 統籌發展電子政務, 構建一體化在線服務平臺, 分級分類推進新型智慧城市建設?！倍潭?4個字, 不僅正式提出了新型智慧城市概念, 同時還明確了三大重點建設內容、分級分類推進機制和一體化建設模式。學習領會習總書記講話, 總結智慧宜昌建設堅持統一統籌推進, 從2007年以來先后經歷過智慧政務、智慧治理、智慧民生三個階段的迭代創新, 逐步形成了一體化建設模式, 從內容到形式都基本符合習近平總書記關于“新型智慧城市”的要求。因此, 以總書記講話為指導, 通過進一步完善提升, 形成了“宜昌新型智慧城市一體化建設模式” (參見圖1) , 主要內容包括六個部分:一是包括組織領導、體制機制、建設模式等在內的一體化組織領導體系;二是包括城鄉統籌規劃建設的移動和固定寬帶網絡、云計算中心、大數據中心、安全管理中心等在內的一體化基礎支撐體系;三是由電子政務提升完善形成的一體化智慧政務體系;四是以“網格化+大數據”為特點的一體化智慧社會治理體系;五是全生命周期、全天侯、全人群覆蓋的一體化智慧民生服務體系;六是以雙創為特色的智慧產業體系。
圖1 宜昌新型智慧城市一體化建設模式演進
(四) 新型智慧城市一體化建設的兩個關鍵問題
1.創新分級分類推進機制破解信息孤島難題
習總書記在“4·19講話”中提出建立“分級分類推進新型智慧城市建設”新機制, 其中的“分級分類”推進就是針對傳統智慧城市“各自為陣、無序展開”推進方法的一個根本性改變。
“分級”推進方法, 可以著重解決國家部委、省、市、縣各自在智慧城市建設中所扮演的角色和應該履行的職責, 將會有效避免職責不清、越俎代庖的混亂局面。在傳統智慧城市建設中存在的只見“智慧”不見“城市”的根本原因, 就是上下職責不清造成的。國家部委、省直部門在抓智慧城市建設中以部門履職為中心, 力求橫向到邊、縱向到底, 恨不得把市縣鄉村的工作“一網打盡”就“智慧”了, 因而建設了大量的全國性、全省性落地應用系統, 這些系統落到了基層只有一個功能:填報數據。落地“智慧”系統苦了基層無休止地反復為各個部門系統填數據, 而這些數據又被系統設計者認為是“保密”的而設權限, 基層連利用其為民服務都不行。這樣的“智慧”系統越多, 落到基層城市政府組織就越“愚笨”, 其原因在于沒有明確分級職責, 部省設計者們關注的是宏觀決策管理, 根本沒有經驗和精力顧及城市管理“吃喝拉撒睡”這些細微小事以及這些“小服務”各具不同的工作流程, “一竿子到底”的系統部署實施, 部門宏觀管理分析因為數據上來了, 看似“智慧”了, 事實上卻造成了大量無效數據與虛假信息產生, 造成了基層的無奈和混亂。竊以為, 國家 (部委) 級的應注重“理論指導、標準制訂、技術創新”, 省級應注重“數據共享、培訓指導、督辦檢查”, 地市級應注重“平臺支撐、應用開發、機制創新”, 縣 (市) 級應注重“網絡支撐、推廣應用、線下服務”。
“分類”推進方法, 更多是針對一些特殊情況而言。一是針對城市規模的大小采取不同類型的推進策略, 特大城市需要采取“統分結合”的方式, 中等城市應采取“集中統一”的方式并帶動小城鎮和農村的同步發展。二是針對不同的地域特點采取不同重點推進策略。三是針對少數特殊行業, 采取“縱橫結合”的推進策略。
“分級分類”推進機制的建立, 首先應是在國家層面確立, 各部委不認同不改革, 僅僅是要求城市政府建立統籌協調機制不能解決根本問題。
2.創新理念破解智慧城市建設頂層設計難題
頂層設計是電子政務和智慧城市建設首要難題。在頂層設計上, 智慧宜昌建設的每個階段市委市政府都有一個主體文件明確建設目標、總體任務和要求。同時, 在實施過程中創新建設理念, 沒有做那種“巨著式”的頂層設計總體規劃, 而是在建設過程中以應用為導向, 在理念上做到四個堅持:一是始終堅持以服務市民為出發點和落腳點, 把每個部門的應用系統設計從以管理為起點改為以服務市民為起點。在電子政務建設中首先抓行政審批系統終端到社區 (村) , 讓老百姓辦事不出社區 (村) ;在社會管理創新試點中, 宜昌的文件改為“服務管理創新”, 貫徹管理型政府轉向服務型政府的理念;在智慧宜昌綜合建設階段更是把信息惠民作為重點。二是始終堅持統一統籌和共建共享, 整體推進, 在設計策劃任何一個建設項目時始終嚴格把握規劃整體性、資源共享性、技術先進性、方案可行性, 達不到這幾點不立項建設。三是始終堅持城鄉一體化同步推進, 凡是可共享的應用系統市里統一建設, 縣鄉村免費使用, 針對農村農民特殊需求專門打造應用平臺;花巨資推進農村光纖戶戶通等, 防止城鄉間形成新的網絡世界“二元結構”和“數字鴻溝”。四是始終堅持以大數據為主軸線的技術建設線路, 圍繞數據生產動態采集、數據清理關聯比對、部門數據適時交換、數據共享與挖掘拓展延伸服務等關鍵環節, 下功夫做策劃設計。從宜昌的經驗看, 只要做到這四個堅持, 電子政務及智慧城市建設就不會出現低水平重復, 就不會出現新的信息孤島, 頂層設計也就不會出現大的偏差, 智慧城市一體化建設模式就會得以推進并逐漸成熟。
三、愿景:大融合的智慧社會
(一) 智慧社會是人們對美好生活的向往
人類社會從農業社會、工業社會到信息社會, 每一步發展都是以人們對“美好生活的向往”為推動力, 經過不懈努力, 以技術創新的重大突破為標志實現的。當人們基于信息社會發展日趨成熟, 特別是大數據、人工智能等新技術的推廣應用, 開始了對新的更加美好生活--智慧社會的向往。
習總書記指出, 實現中國夢“兩個一百年”奮斗目標, 必須要建設創新型國家, “要瞄準世界科技前沿, 強化基礎研究, 實現前瞻性基礎研究、引領性原創成果重大突破……為建設科技強國、質量強國、航天強國、網絡強國、交通強國、數字中國、智慧社會提供有力支撐”。當中國在科技、質量、航天、網絡、交通等諸多單個方面成為強國時, 最終將實現數字中國、智慧社會的美好愿景。從這個意義上講, 智慧社會是實現“兩個一百年”中國夢的重要組成部分。
關于智慧社會的內涵, 可能只有在智慧社會到來或者基本成熟后才會有準確完整的定義。從人們基于對當前信息社會面臨的數據過度分散的問題、“技術能力”遠未用足的遺憾、對未來美好生活的向往分析, 對智慧社會最大的愿景就是社會運行肌理是一個大融合體, 這個大融合社會可以全天候智慧化回應人們的一切需求, 可以全天候智慧化應對人類與自然的一切突發事件, 從而保持其和諧可持續發展。
智慧社會既是人們對未來美好生活的愿景又是解決現實生活客觀存在問題的需要, 既需要理論上的深入研究系統化又需要實踐中的創新探索具體化。智慧城市建設既要解決當前的“城市病”又要保障城市未來可持續發展, 智慧社會建設同樣既要解決當前“社會病”又要解決社會可持續發展實現美好生活向往的愿景。從這兩個角度來研究探討如何謀劃推進智慧社會建設, 就應該可以做到既把握大方向又接地氣有抓手。
(二) 智慧社會是一個不斷“充值”的漸進過程
智慧社會是基于現代信息技術快速發展給人們開啟的更加美好生活的向往, 在發展過程中必然會有一些標志性節點顯示其不同的階段性特征, 當這些特征“充值”量達到一定臨界點時智慧社會就基本成型了。這樣理解就比較容易為實踐者們確定每個時期的工作側重點, 具有實踐意義。根據智慧宜昌建設十年實踐成效與體會, 至少要經歷基礎階段的政府智慧化、引擎帶動階段的城市智慧化、提升充實階段的產業智慧化、全面融合階段的社會智慧化四個大的發展過程。
一是政府智慧化。主要體現在網上政府與實體政府一體化運行機制的形成, 實現政府自身運行的網絡化、數字化、智能化。比如, 建立以“互聯網+政務服務”為主體的智慧化公共服務體系, 形成“百姓隨需點單, 政府自動出菜”的服務格局;再如, 通過政務云大數據技術, 實現共性需求的推送式服務等, 由此構建智慧社會的大腦中樞, 發揮核心引領作用。
二是城市智慧化。主要體現在基于政府智慧化作支撐的城市運行、城市環境、城市產業的數字化、可視化、智能化、低碳化和具有“人體特征”的智慧城市。比如, 建立基于網格化、可視化、大數據支撐的社會治理現代化體系, 形成社會各方共建共享共治的平安和諧的社會秩序等。由此構建智慧社會建設的引擎動能, 帶動智慧鄉村建設。
三是產業智慧化。主要體現在現代科學技術跨界融合作支撐的智能化新興業態和人工智能應用的各領域覆蓋與滲透?！笆澜缢坪跻灰怪g演變成了一個人類和技術共存的聯合體”6, 徹底打破傳統的一二三產業格局, 建立基于物聯網、大數據、人工智能應用的“人與機器分工協作”的新型產業體系, 由此為智慧社會建設奠定經濟支撐。
四是社會智慧化。主要體現在社會各元素各主體在大數據及其支配下的行為全方位的融合貫通, 社會運行在數據感知計算下變得靈敏精準, 人們生活變得輕松簡單, 城鄉差別變成功能互補, 自然生態變得友好美麗, 由此構建融合型、簡約型、智慧型社會。
各個階段既有較明顯特征又沒有絕對界限劃分, 建設內容交叉滲透關聯, 建設重點大致有序, 迭代創新互為支撐, 螺旋提升漸入佳境。
(三) 智慧社會愿景是融合型社會
向往美好生活的愿景是豐富多樣的, 實踐路徑和切入點也是各有不同。根據智慧宜昌建設十年實踐體會, 宜昌對未來智慧社會建設的愿景也將會是全方位的, 主要方面至少有以下幾點:
一是城鄉大融合。針對多年“城鄉二元結構”造成的城鄉差別的老問題, 改革開放后大量農村人群進入城市后帶來城市“臃腫癥”和農村“軟骨病”等新的社會問題。在貫徹實施中央精準扶貧行動和鄉村振興計劃中, 充分應用現代信息技術, 加快實施農村光纖“戶戶通”工程, 針對農村社會治理與公共服務需求、農村居民的物質與文化需求、農業生產全流程需求等提供智能化應用服務, 帶動全社會的資金、人才、技術流向鄉村, 徹底解決城鄉發展不平衡不充分的問題, 形成城鄉融合一體、無差別社會服務和無區別品質生活的智慧社會。
二是人與自然大融合。針對過去對自然資源的過度開發造成嚴重環境污染問題, 人們向往在藍天白云下生活的愿景, 宜昌市認真貫徹習總書記關于長江經濟帶“共抓大保護, 不搞大開發”的戰略部署, 采取壯士斷腕的措施, 對沿長江一公里內143家化工企業采取“關遷轉”, 大力實施綠色發展、轉型發展。隨著物聯網、大數據、人工智能等信息技術的深度應用與全面覆蓋, 將實現萬物互聯、全面感知。比如對水資源、空氣、土壤、森林、濕地及野生保護動物, 建立立體監控、大數據精準保護措施;對房、橋、路、壩、管網等重大基礎設施及路燈、井蓋等城市部件全面物聯感知, 實施大數據精準管理。形成自動化感知、大數據分析、智能化管理、智慧化決策的“人與自然和諧共生”社會環境。
三是數字經濟與實體經濟大融合。針對當前快速發展的數字經濟和傳統經濟轉型發展的需要, 大力推進“互聯網+”產業發展, 形成融合型、創新型、低碳型支柱產業。從長遠看, 針對當前越來越嚴重的“用工荒、成本高”問題, 隨著人工智能技術的快速發展, 要推進人工與人工智能相融合, 滿足人們對“機器替人干活”的美好生活向往。大力創新發展和推廣人工智能在各個生產、服務領域的應用, 主動研究適應人工智能時代到來的相關管理規范及法律制度, 避免再度出現類似共享單車迸發無序的現象, 確立優先發展人工智能應用的領域空間, 避免集中式失業造成大量“無用的階級”等新的社會問題, 實現社會生產有序的再次大分工, 迎接人工智能時代的到來。
四是虛擬社會與現實社會大融合。以互聯網“超鏈接”為載體的虛擬社會給每個人提供了無限自由想象空間和交流空間, 形成了阿萊克斯·彭特蘭先生所說的“想法流”, “新想法的傳播與結合是行為轉變和創新的推動力”, 以推動現實社會發生顛覆性變化, 快速與虛擬社會融合形成新的智慧化社會秩序。比如人們對美好生活線上線下聯動服務的雙向需求, 推進政府主導作用力和市場主體作用力的兩力融合, 構建網上網下有機協調的新的社會運行秩序。例如:針對辦事難、入學難、看病難、養老難、健康難等社會問題, 一方面, 政府主導搭建統一的大數據應用服務平臺, 將能搬上網的服務事項全部全流程上網服務;另一方面, 市場主體適應新時代的新形勢, 改革創新實體服務與網上服務配套協調, 構建虛擬社會與實體社會融合協調的智慧社會新秩序。
