摘要:在經濟全球化競爭日趨激烈的大背景下，營商環境越來越受到各經濟體的高度重視，對中國而言，在經濟實現轉型升級、邁向高質量發展的新時代，亟須打造良好的法治化營商環境以提升國家競爭力。法治化建設是當前中國優化營商環境的重點和難點。根據近年世界銀行發布的《全球營商環境報告》，中國的營商環境排名不僅落后于發達經濟體，而且還落后于很多發展中國家和地區，尤其是在法治化建設方面還存在很多需要彌補的短板。營商環境建設中的法律制度體系不健全、行政執法過程中的趨利現象、產權保護制度欠缺、法律法規對政府權力的約束不夠、不同所有制經濟主體市場待遇不平等等問題已明顯影響我國的經濟發展。完善營商環境，政府除了要構建相關的法律制度規范外，還應在法律制度落實、依法行政和各種所有制經濟產權保護、完善法律維權服務、強化營商法律文化等方面做出更多的努力。
黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了“推進國內貿易流通體制改革，建設法治化營商環境”的重要要求。2018年中央經濟工作會議指出，當前，中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟發展也進入了新時代。經歷改革開放四十年高速增長后，我國經濟正在發生階段性變化和系統性調整，新時代我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。在我國經濟實現轉型升級、邁向高質量發展的關鍵時期，營造優良的營商環境顯得尤為重要，良好的營商環境是建設現代化經濟體系的內在要求和重要基礎，也是推動我國經濟高質量發展，實現質量、效率、動力三大變革的重要保障。
營商環境是伴隨市場主體從事生產經營活動整個過程的各種條件的總和，包括政務、社會、市場和法治等多個方面，營商環境的優劣已成為當前區域經濟發展的一個重要影響因素。法治，是營商環境的核心和關鍵。國家經濟發展戰略的有效實施離不開法律制度的保障，打造法治化營商環境已成為我國經濟發展的重點和難點問題。激發、釋放市場活力與創造力，實現新時代經濟高質量發展，需要法治營造公平正義的經濟發展環境。在新一輪競爭全球化的大背景下，營商環境正受到越來越多經濟體的重視，各國均在通過不斷提升法治化程度以改善市場環境，吸引人才、資金、技術等各種發展要素的聚集，我國也應積極融入世界經濟發展趨勢中，運用法治思維和法治方式打造公平公正、透明高效、互利共贏的法治化營商環境，從而提升國家的經濟實力與競爭力。
一、營商環境法治化建設的理論依據
法治，代表一種人們行為的高度規范性指引方式，而不是一種個別性指引方式。法治是以國家名義推進和實施的，因而這種指引方式又具有極大的權威性。這種具有極大權威性的指導方式是建立社會秩序必不可少的條件。法治的價值之一就在于能夠實現社會的高效。由此，營商環境法治化建設的理論依據主要在于以下三個方面。
1.市場經濟法治化的必然性
實行依法治國，建立社會主義法治國家，是社會主義的本質和要求，也是人類文明進步的重要標志。社會主義市場經濟本質上是法治經濟，是依法治國戰略的重要組成部分。鄧小平同志曾指出法律制度是發展社會主義市場經濟的根本，是治國安邦的根本，他在市場與法律制度的關系上明確強調法律制度是根本性的?！笆袌鼋洕泻脡闹?，好的市場經濟必然是有序的、法治的市場經濟?！苯靼步淌谝蔡岢?，依據經濟基礎與上層建筑的關系原理，我國社會主義市場經濟決定著法律的內容及與其相關的各種制度的性質，同時，也必然要求社會主義法治為它的建立、鞏固和發展服務。社會主義市場經濟主體的獨立性、自主性、平等性以及競爭性等特性要求法律制度在經濟運行過程中必須發揮引導、規范、調整、制約、保障等作用，這就決定了我國社會主義市場經濟只能是法治經濟。
2.法治與經濟發展的成效
諾貝爾經濟學獎得主道格拉斯·諾斯非常強調制度對于提高國家競爭力的重要性。他認為對于一個國家而言，除非現存的經濟組織是有效率的，否則經濟增長不會簡單地發生，即“有效率的經濟組織”是經濟增長的關鍵。要保持經濟組織有效率，需要在制度上做出合理的安排，從而形成一種刺激，將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動(正當的經濟活動)。由此，社會發展和變革一定表明該社會的產權制度越來越能有效調動個人的積極性，從而把有限的資源和精力用到對社會最有益的活動中去，而不是相反。關于經濟增長與制度變遷，諾斯則指出，制度是一種博弈的規則，制度變遷就是游戲規則的變遷，組織是博弈的參與者，經濟增長是制度的函數。制度對經濟增長的影響主要來自交易成本的節約，制度隨技術、人口增長等因素的變化而變化，制度必須有效地變化，并且經濟績效依賴于有效的制度變化。在高科技迅速發展和市場專業化程度更高的今天，制度對經濟效率的影響愈發突顯，新技術革命對制度環境提出了很多挑戰，制約限制企業經營發展的制度必須改變。經濟發展取決于制度的安排，尤其是法律制度的完備。當許多發達國家的經濟一直徘徊不前時，一些發展中國家在經濟增長方面卻取得了驚人的成就。這種大相徑庭的經濟結果絕非是因為不同的國家擁有各異的資本或其他資源，經濟上取得成功的國家往往擁有各種各樣好的制度———不同的法律和組織安排以及經濟政策。一個國家的制度的質量在根本上決定了其經濟成效，即一國的競爭力歸根結底與一國的制度安排有關。因此，維護法律和秩序是經濟增長的首要條件。
3.產權制度與經濟增長
產權制度能夠幫助降低交易成本、促進共同合作，使得個人或組織可以從貿易中獲利。產權得到保障，個人就有更強烈的動機尋求利潤、簽訂合同和解決爭議。另外，擁有產權的人會更可能在物質資本和人力資本上進行投資。有效的產權保護制度是一個國家經濟社會可持續向好發展的保障。相關調查顯示，國家經濟發展水平與產權保障力度之間有著明顯的正相關性，比起貧窮落后的國家，經濟發達的國家能為產權所有者提供更多的安全保障。經濟學家安德森主張企業家精神是國家經濟改革發展的重要動力，企業家精神和產權之間的關系在經濟發展過程中必須處理好。而成熟穩定的產權制度環境是企業家投資的信心來源，也是企業經營發展的基礎。所以，產權制度可以保證獲勝的企業家和大型成熟企業有持續不斷創新和發展的動力，產權保護不到位，必將影響經濟的增長。
二、我國營商環境法治化建設現狀評估
從西方發達國家的法治歷程可以看出，市場經濟為法治發展奠定了必要的經濟基礎，是全社會法治化的推動力之一，而營商環境法治化程度的提高又能進一步促進經濟發展，兩者相輔相成，關系密切。改革開放四十年來，我國經濟能夠取得富有成效的發展，很重要的一個原因就在于經濟發展與市場主體所處的法律與制度環境的不斷完善和發展。近年來，我國非常重視營商環境的改善，尤其是在完善相關營商環境法律法規方面做出了不少努力。但從客觀實際來看，我國目前營商環境的法治化建設仍有很多突出問題，世界銀行(WorldBank)發布的歷年《全球營商環境報告》顯示，我國作為全球主要經濟體，營商環境排名不僅落后于發達經濟體，也落后于一些發展中國家，特別是與營商環境相關的制度與規范，在完善度、科學性以及執行落實等方面比發達經濟體還落后很多。
1.營商法律體系不健全
市場經濟本質上是法治經濟，政府通過法律制度規范市場秩序、保障市場主體權益是現代市場經濟運行的基礎條件和顯著特點。自1804年《法國民法典》頒布實施之后，世界上的主要國家都相繼制定了民法典和商法典，建立了較為完備的市場經濟法律體系。作為調整社會經濟活動和經濟關系的基本法，民法典和商法典保障了經濟的有效運行和不斷發展。改革開放后，我們也逐步建立起社會主義市場經濟，而社會主義市場經濟法律體系就是關乎我國經濟社會發展效率和質量的重要制度規范體系。經過多年的建章立制，我國已經初步建立起社會主義市場經濟法律體系，但到目前，需要不斷完善之處還有很多。一是法律體系的整體規劃還不夠科學，法律體系層次較多，立法體系不完善，缺乏科學合理的長期立法規劃。二是一些領域的立法滯后于經濟社會發展和改革創新實踐需要，又或是與實際發展需要存在脫節，無法達到優化營商環境的目的。三是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度具有不同層面的法律需要，要求國家相關法律制度也要有不同的表達，這在一定程度上為我國立法體系的快速完備帶來了難題。四是由于立法過程考量不全面，不同法律之間互相沖突，從而導致一些問題沒能盡快協調解決。
2.法律法規對政府權力的約束力不夠
現代法治要求把國家權力納入法律的軌道之中，權力能夠受到法律規則的有效制約。不確定性是市場經濟的特征，而我國市場環境的不確定性還有一部分來自政府的經濟政策。由于某些政策具有模糊和不穩定性，一方面降低了市場博弈重復的可能性，促使企業追求短期利益，影響了企業信譽的建立;另一方面也使企業家和投資者對未來缺乏穩定預期，投資信心不足。市場的有效運行需要健全的法治體系，具有穩定性、連續性和長期性的市場法律制度能夠確保營商環境在相當長一段時期內具有穩定性和可預期性。在市場機制下，競爭是促進資源優化配置的有效方式，可達到優勝劣汰的目的，進而促進經濟結構的轉變和調整。但在某些領域我國還存在以行政手段干預經濟發展的現象，市場主體除了要面對經濟發展自然形成的壟斷外，還要面對行政壟斷，地方政府和部門為保護地方和部門利益而抑制、限制相關企業競爭，這不僅不利于市場經濟的健康發展，影響經濟發展效益，同時也容易滋生腐敗等社會問題。
3.行政執法不公、趨利現象仍大量存在
相關調研數據顯示，政府依法行政水平與區域經濟發展水平密切相關。政府依法行政水平高，法治環境好，則企業投資信心足，區域經濟發展較快;反之，則經濟發展水平較低。多數市場主體認為政府依法行政水平與市場主體發展之間有著直接而緊密的關系，將其列為影響市場主體生存發展的重要影響因素。在當前我國營商環境法治化建設進程中，依法行政方面存在的問題主要包括:一是行政執法不公正、程序不規范。企業在經營發展過程中要接受不同行政部門的監督與管理，執法部門理應公正執法，維護市場秩序。但現實中一些行政執法機關在為非公有制企業提供服務過程中，不同程度存在承諾多、兌現少，重檢查、輕服務，重處罰、輕規范的問題，甚至少數行政機關工作人員故意拖延審批時間、不及時廢除明令取消的審批環節，不認真履行職責，以權謀私，濫收費、濫罰款、濫檢查現象還大量存在。二是選擇性執法侵害企業合法權益。因相關法律體系不夠成熟健全，不同部門不同位階的法律法規之間存在相互沖突的情況，執法主體在實際操作中有較大的選擇空間，有的執法主體把法律當成自己手中的牟利工具，對不同的管轄客體刻意區別對待，存在有違執法公正的選擇性執法或選擇性適法的情況。
4.不同所有制經濟主體市場待遇存在不平等的情況
雖然我國早在2005年就出臺了《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》［國發〔2005〕3號］，并反復強調非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，與公有制經濟具有相同的國民經濟地位，可以公平地參與市場競爭和要素分配，但實際上非公有制經濟在市場中遭遇不公平待遇的情況仍然存在。例如，近兩年來我國出臺了各種打破市場準入的政策文件，但在政策落地的過程中，非公有制企業在市場準入方面仍然受到較多限制，一些行業和領域在準入政策上雖無明文限制，但實際上設置了進入門檻或附帶進入條件。非公有制企業在關鍵資源獲取、貸款融資獲取、各種政策的享受、財產安全保障等方面都或多或少會受到不平等待遇。此外，我國政府對企業競爭的不合理限制還很多，如競爭性行業內實施價格管制，針對企業開辦、經營的過多的行政審批，不恰當地給予國有企業補貼等。對競爭秩序最致命的損害正是源于政府自身法律制度安排的失當，因而我國市場環境實現法治化亟待解決的問題之一就是清除不合理阻礙競爭的制度壁壘，形成公平競爭的環境。
5.產權保護制度不完善
有效而穩定的產權制度環境是非公有制企業發展的基礎。近年來我國在產權制度保護方面取得很大進步，但與現代市場經濟發展要求相比，還存在一定差距。主要體現在:現有立法對不同所有制企業產權保護情況各有不同，公有制經濟產權以國家信用為后盾能夠得到比較充分的保障，而非公有制經濟產權保護仍有不確定性。在實體經濟發展乏力、多地民間資本投資活力不足甚至下滑的趨勢下，如何提振投資信心，民營企業家非常關注的便是私有財產權的保護問題。另外，我國知識產權保護工作起步較晚，還存在很多不足，如相關政府部門與企業知識產權保護意識不強，對知識產權保護工作缺乏系統、長遠規劃，知識產權保護制度不健全，知識產權管理機構有待完善，政府和企業應對知識產權糾紛的能力還不強等等，也導致了對產權保護的不足。
6.契約精神仍然缺乏
在市場經濟中，契約可以提高交易效率、降低交易成本。在我國市場經濟關系契約化過程中，雖然交易雙方會簽訂合同，但對合同的遵守與執行仍然存在很多問題，違反合同的行為還大量存在，經常給人以“缺乏契約精神”的印象。我國是注重人情關系的國家，關系合約普遍存在。合約的形式受市場范圍的限制:市場范圍越小，關系型合約越重要，正式合約越不重要;反之則不同。在成熟的市場經濟體中，交易以契約為基礎，形成的是契約經濟、合同經濟;而在我國，市場交易很多以關系為基礎，形成的是關系經濟，契約的作用被弱化，人情、關系、利益、權力對交易都會產生影響。這是市場環境法治化程度較低的體現，既不利于高效公平的市場體系的形成，也會影響現代經濟體系的建立。
三、我國營商環境法治化建設的優化路徑
21世紀，經濟全球化正在向縱深發展。在進一步擴大對外開放的大背景下，我國正在各領域參與全球化競爭，市場法治化程度是競爭中的極其重要的方面，也是取勝的關鍵。我國應積極主動適應全球化競爭的形勢和要求，尊重國際社會通行的貿易規則，改善自身法治狀況，提高法治化程度。在我國經濟發展進入新時代的歷史條件下，營商環境法治化程度較低將增加社會經濟活動中的交易成本，不利于經濟的轉型升級和高質量發展。契約的遵守、產權的保護等目前我國市場經濟發展中的一些難題和深層次問題都需要通過法治化水平的提升、走營商環境的法治化之路來加以解決。
1.健全社會主義市場經濟法律體系
要實現自主、平等、誠信、競爭的社會主義市場經濟環境，除了依靠經濟規律起作用，健全完備的法律制度規范體系亦是必不可少的，它能夠充分發揮引導、規范、制約、保障和服務的作用。首先，在經濟全球化的趨勢下，我國應不斷擴大對外開放，遵行市場經濟運行規律，與世界貿易規則接軌，對現有的市場經濟法律體系進行必要的修訂，加快健全完善的步伐，以法律制度來有效規范市場主體行為、市場秩序以及政府的宏觀調控等，積極適應新發展環境和新市場經濟條件下的新要求。其次，在完善市場經濟法律體系過程中，應堅持從我國實際出發，根據經濟社會發展的客觀要求，突出問題導向，嚴格依照程序，逐步制定具體、完善的法律法規，避免重數量、輕質量和形式主義的立法。同時，我國的立法必須與國際市場經濟有關的一般通行規則相銜接，吸收、借鑒和移植好的適用于我國國情的制度和規范，以完善我國市場濟法治體系。最后，在立法過程中，應加大民主立法工作進程，擴大立法論證范圍，讓市場主體及利益相關方廣泛參與立法，聽取各方立法意見及訴求表達。
2.強化政府依法行政
政府依法行政是打造法治化營商環境的重要環節，對保障市場主體的權利具有關鍵作用。營商環境涉及內容較多、范圍較寬，是政府與市場主體打交道最多的領域，行政權具有主動、靈活等特點，因而比較容易導致行政機關侵犯市場主體權利。因此，政府行政行為必須受到法律的約束和限制。
一是要尊重法律規范的權威性。在經濟執法過程中，執法部門應以法治維護市場經濟秩序，以法治調整市場主體的行為方式，保障其權益;運用法律確認市場主體的資格，賦予市場主體相應的權利和義務，以法治作為保護其合法權益的手段;依據法律來判斷市場主體行為的合法性，保護市場主體的正當競爭，打擊市場上各種違法犯罪行為，使市場規范化、有序化，為社會主義市場經濟健康、高質量發展提供制度保障。
二是厘清政府與市場的關系，轉變政府職能。在新時代的營商環境下，在政府與市場兩者的關系中，市場是主要的、優先的，對資源配置起決定性作用的，政府行政行為是輔助的、補充的，對資源配置起非決定性作用。政府這只“看得見的手”對市場的干預是要解決一些市場本身解決不了的問題，以彌補市場缺陷，創造良好的發展環境，提供優質的公共服務，促進市場經濟健康發展。政府應充分尊重市場經濟運行規律，營造寬松環境，充分釋放市場主體活力，應進一步放開石油、電力、金融等行政壟斷和其他行業的準入限制。全面推進市場準入負面清單制度，各類市場主體皆可依法平等自由進入市場準入負面清單以外的行業、領域、業務，以此拓寬非公有制經濟的發展空間，打造市場主體公平競爭的營商環境，通過市場機制將資源進行優化配置。
三是加強對行政權力的制約和監督。構建科學有效的行政權力運行制約和監督體系，嚴厲懲治以言代法、以權壓法、徇私枉法等執法違法行為，強化政府、社會等各方力量的法治化監督，使行政權、司法權在陽光下運行。
3.健全法律制度落實機制
法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。黨的十八屆四中全會對加強法律實施提出了明確要求并做出了具體部署，對我國建立健全高效的法治實施體系、全面推進依法治國，具有重要的現實意義。
具體到營商環境法治化建設方面，要做到以下四點:一是要在充分調研、科學論證的基礎上進行營商法律制度設計，充分考慮其可行性、可操作性及實施成本。二是要堅持有法必依、執法必嚴。根據相關數據顯示，我國法律中有70%是通過行政主體的執法來實現的，這就要求執法者必須首先樹立依法執法的法治觀念，否則將直接影響法治營商環境的建立。三是要不斷優化法律制度實施體制機制，盡可能減少法律制度靈活操作的空間，對干擾、抵制法律貫徹執行的情況嚴肅懲處，切實做到法律制度面前人人平等，任何人都沒有凌駕于法律之上、超乎法律之外的特權，都必須受制于法，確保規則的權威性和嚴肅性。四是要進一步完善監督問責制度，營造良好的法律制度執行環境，使其真正發揮作用。
4.完善法律救濟途徑
在法治化營商環境建設中，法律法規不僅應當保障市場主體及相關方的權利，而且還要創造透明、公平、高效的市場營商條件，使市場主體能在這樣條件下實現正常合法的經營發展。市場運行中矛盾和糾紛的產生不可避免，法律制度應通過設定調解、仲裁、訴訟等途徑，幫助當事人解決糾紛、化解矛盾，維護當事人合法權益和市場秩序。因此，需要健全我國社會主義市場經濟體系的矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制，以暢通市場主體及相關各方利益協調及權益保障的法律渠道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的解決。
5.營造營商法律文化
任何一種法律制度要在實際的社會經濟生活中行之有效，實施后達到預期效果，就必須同公眾的文化觀念形成相互配合彼此協調的關系。營商環境法治化，必須重視營商法律文化建設，將營商環境的法治化建設同中國優秀傳統文化相結合，讓社會公眾形成符合市場經濟法治要求的價值觀念、思維方式和法律行為模式。要更大力度、更廣泛地開展法制宣傳，弘揚社會主義法治精神，不斷提升公民法律意識，使公眾樹立尊法守法、權利義務、公平競爭等觀念，形成良好的社會心理環境，從而為建設法治化營商環境提供廣泛的群眾思想基礎和較好的法律文化環境。要開展社會主義市場經濟法治研究和教育，引導人們對法治化營商環境形成正確的認識，為法治實踐打下良好的認知基礎。要加快企業信用體系建設，強化企業自律誠信精神，促使其在市場交易活動中遵守契約、信守承諾，在市場經濟中建立良好的企業信用，實現長久發展。
6.加強對各種所有制經濟產權的保護
各市場經濟主體具有自主性和平等性，擁有各自物質利益和財產所有權，這是市場經濟的基礎。保護產權是國際貿易關系的基礎，這些貿易關系將促進更高質量的經濟發展。因此，產權明晰化是法治化營商環境建設的重要內容。完善產權保護，能夠給投資者提供穩定的預期和激勵，使企業家能夠準確預期未來，從而激發其資本的長期投資熱情，避免急功近利的短期行為，促進經濟增長和可持續發展。因此，應盡快清理、修改和廢止與上位法相抵觸、不利于產權保護的各種法律法規文件，明確產權邊界，依法平等保護各種所有制經濟產權，加大企業自主經營權和合法財產所有權保護力度。充分發揮司法保護知識產權的主導作用，加大對知識產權侵權行為的懲治力度。消除地方保護主義，著力解決知識產權侵權成本低、維權成本高的問題，妥善處理由于歷史原因形成的產權案件。通過依法有效保護各種所有制經濟組織和公民財產權，切實增強各類經濟主體創業創新動力，提升公眾和企業家的安全感。
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