“最多跑一次”改革是浙江省創造性地推進全面深化改革實踐的一個鮮亮標志。2018年5月中辦、國辦聯合印發《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》, 把“最多跑一次”改革作為典型經驗向全國進行全面推廣。根據省委、省政府的頂層設計, 全省各地各部門積極探索、改革創新、扎實推進, 運用“互聯網+”推進“最多跑一次”改革, 通過推進政務標準化, 促進不同部門、不同層級和不同區域政府數據共享, 形成整體性政府改革模式, 在提高行政效率、規范權力運行和降低體制成本等方面取得顯著成效。課題組通過蹲點調研、查閱資料、走訪座談等方式, 并結合工作實際, 對象山縣行政審批制度改革發展歷程進行分析, 總結“最多跑一次”改革總體成效和基本經驗, 全面剖析存在的問題與挑戰, 從縣級層面提出全面深化“最多跑一次”改革、推進服務爭效的對策建議。
一、象山縣行政審批制度的改革歷程
象山縣作為行政體制改革的先行者, 自改革開放以來, 結合本縣優勢與特色, 著眼于創新體制機制與激發市場活力, 加快政府職能轉變, 抓好行政審批制度改革, 為“最多跑一次”改革打好扎實基礎。
(一) 集中辦理:“一個窗口對外”
為促進機關作風轉變, 優化縣域經濟發展軟環境, 象山縣于2000年8月在寧波率先成立便民服務中心, 24個職能部門在便民服務中心設置窗口, 集中辦理審批服務事項, 實現各部門行政審批服務“一個窗口對外”。行政中心的建立使各部門行政審批服務由“分散”轉向“集中”、由“封閉”轉向“透明”, 對傳統施政理念產生強大的沖擊, 有效解決了政府機關“門難進、人難找、臉難看、事難辦”問題。集中、透明、公開的窗口服務規范了審批行為, 優化了審批流程, 提高了辦事效率, 增強了工作人員的責任意識和時效觀念, 有效地提高了政府效能。
(二) 職能歸并:“一個機構辦理”
2005年, 象山縣率先在省內提出并實施行政許可職能歸并, 把審批事項、人員授權集中到一個機構, 21個部門單獨設立行政許可科, 統一進駐行政服務中心。至2006年6月, 全縣34個具有行政許可職能的部門, 在“人員、機構、中層職數”三個不增加的原則要求下, 采用“撤一建一”、“并一建一”、“掛牌”等途徑完成行政許可職能歸并工作, 行政審批即辦率大幅上升, 承諾辦件時限大為縮短。這一改革根本性解決了“審批事項、審批人員、審批授權”三個不到位體制機制難題, 實現了部門行政審批權的集中和“批管分離”。
(三) 整體服務:“一個平臺功能”
2007年12月, 象山縣便民服務中心更名為象山縣行政服務中心, 作為縣政府派出機構, 承擔全縣行政審批及相關服務活動, 履行組織、協調、監督、管理職能。2008年開始建設網上行政服務系統, 整合專業審批系統與中心網上行政服務系統, 有效解決了信息交流“一次輸入、兩次共享”難題, 建成網上服務平合, 實現單個部門窗口辦事效率向中心平臺整體服務效能轉變。以審管辦為主體, 統一規范全縣行政許可、非行政許可事項的公開、管理, 發揮中心平臺統籌協調職能和資源優勢, 有效提高了政府管理社會、服務公眾的水平和能力。
(四) 明確邊界:“四張清單一張網”
根據省市工作部署, 2013年1月, 象山縣開始第四輪行政審批制度改革, 深入推進“四張清單一張網”改革, 全面取消非行政許可事項, 所有行政審批權力全部入庫, 所有行政審批事項100%實現在線申報, 行政權力更加透明, 以保證政府部門“法無授權不可為”。制定和完善負面清單、權力清單, 政府的責任與權力邊界更為清晰, 職能得到全面優化, 依法行政的實施更具操作性和規范性, 通過放寬配套市場門檻和準入范圍, 優化工商登記流程等, 實現行政效率自我提升。
(五) 改革再深化:“最多跑一次”
2017年2月, 象山縣政府成立推進“最多跑一次”領導小組, 縣編委辦、縣審管辦、縣電子政務辦等單位推進事項梳理、標準化和數據共享等工作, 全縣公布“八統一”事項清單1297個, 100%實現“最多跑一次”。2018年5月, 按照“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”模式, 推進“全科無差別受理”改革, 實現審批無縫銜接, 實現了從“政務服務+互聯網”向“互聯網+政務服務”轉變, 群眾和企業辦事由找部門變為找政府, 實現“只進一扇門、取一個號、跑一個窗、辦任何事”。
二、象山縣“最多跑一次”改革的總體成效
“最多跑一次”改革較好提升了政府便民服務、商事登記和企業投資審批項目等辦事效率, 降低群眾和企業辦事成本, 通過以事項為載體撬動跨部門流程再造, 減少各部門行政權力, 在推動簡政放權、規范行政權力行使等方面成效顯著。
(一) 整體政府改革模式基本形成
與以往以部門為主體、以權力事項為依托的行政審批制度改革相比, “最多跑一次”改革借力“互聯網+”的技術支撐優勢, 賦予老百姓評價政府改革成效的權力, 形成了整體政府改革模式。為老百姓提供了無縫隙整體化的政務服務, 同時增進各部門團結協作, 在很大程度上減少了互相推諉現象。
(二) 政府辦事效率明顯提高
今年上半年, 象山縣“最多跑一次”改革實現率為87.5%, 比去年下半年提高了3.5個百分點, 在全市排名第2位。率先實現“全科無差別受理”, 共設立前臺綜合受理窗口57個, 972項事項100%實現“全科無差別受理”;受理窗口壓縮41.2%, 辦事效率提速70%以上。擴大“一件事”審批范圍, 深入梳理涉及多部門辦理事項, 從多部門“一件事”拓展到多層級多部門“一件事”, 審批范圍擴大至90件, 提速90%以上。深入實施“互聯網+政務”服務, 在全市率先發布“移動辦、集成辦、就近辦”事項清單349項, 90%以上事項實現在線申報, 530項審批事項全程網上辦理。堅持“技術+制度”雙輪驅動, 優化企業投資項目審批流程, 加快“標準地+承諾制”改革, 實現企業投資項目開工前審批“最多跑一次”、“最多100天”。積極延伸服務網絡, 確定銀行代辦網點46個, 533個市縣事項實現異地受理或辦理, 137項事項實現“全縣通辦”。在象山縣行政服務中心設立代辦中心, 在鎮鄉便民服務中心和村便民服務站配備代辦員, 完成18個鎮鄉便民服務中心和400多個村 (社區) 便民服務點標準化建設, 下放審批服務事項285項, 實現群眾辦事“小事不出村、大事不出鎮”。
(三) 數字化政府轉型加快
以“最多跑一次”改革為牽引, 推進政府數字化轉型, 全面提升政府行政質量和辦事效率。推行“一網通辦、一證通辦、一次辦結”, 1297項辦事事項實現標準化, 90%以上的事項實現“一網通辦”, 50%的民生事項實現“一證通辦”, 279項審批事項全程網上辦理“零跑腿”。在全市范圍內率先完成統一受理平臺事項與省公共數據共享平臺數據接口配置, 所有申請事項全部開通網上辦事通道, 實現網上辦事事項1091項、移動辦事事項60項。提升政務服務應用水平, 在全市率先開發“身后事”全程網上智慧辦理模塊, 串聯居民死亡后所涉死亡調查、死亡證明、尸體火化、戶口注銷、待遇停發等為“一件事”, 綜合事務員通過“釘釘”平臺即可網上流轉所有手續, 實現“親人身后事, 家屬不跑腿”。
(四) 撬動全面深化改革初顯成效
“最多跑一次”改革不但要在現有體制機制框架內提高管理效率, 也要基于群眾和企業的需求導向, 倒逼政府減少不必要的行政權力、規范行政權力的行使方式, 進而重構政府與市場、社會的關系, 不斷完善公共服務體系。象山縣人民法院以微信程序為支撐, 借助人臉識別、遠程音視頻技術手段打造移動辦案訴訟平臺, 通過移動微法院立案7263件, 送達訴訟材料1719件, 調解成功156件。象山縣衛生計生局推出10大醫療服務項目, 40余種疾病“日間病房”可完成手術治療;推進“頤養小屋”建設, 整合醫療和養老服務資源, 將醫療、護理、康復等服務向養老機構延伸, 全縣建成“頤養小屋”8家, 開展醫療養老服務2.23萬人次。象山縣港航局創建全省首個“船檢聯合工作室”, 在石浦港提供一站式船檢服務, 每年可以為企業節約開支300余萬元以上。
三、象山縣“最多跑一次”改革的基本經驗
“最多跑一次”改革堅持以人民為中心的發展思想, 全面貫徹落實黨的群眾路線, 把人民群眾的獲得感、滿意感作為評判改革成效的標準, 經基層不斷探索完善形成制度規范與標準體系, 最大程度釋放改革紅利, 積累了豐富的實踐經驗。
(一) “部門協同”是推進“最多跑一次”改革的重要動力
象山縣高度重視“最多跑一次”改革, 主要領導親自謀劃推進, 46家成員單位根據職責分頭推進, 通過建立聯席會議制度, 每周協商解決各類難題, 形成工作推進合力。建立完善工作推進機制, 對改革涉及的每一項任務, 明確任務書、時間表、路線圖, 量化目標、到點驗收、對賬銷號;定期召開對賬會, 進一步理清和落實責任鏈條, 推進工作面上整體突破。
(二) “一件事情”是推進“最多跑一次”改革的重要入口
象山縣在一個事項“最多跑一次”的基礎上, 提出“一件事”“最多跑一次”的概念, 以群眾眼中的“一件事情”為標準, 整合歸并以往由一個或多個部門辦理的相關事項, 實現群眾辦“一件事情”全流程“最多跑一次”, 被評為2017年全省改革亮點?！耙患虑椤睂徟鉀Q了部門主義、碎片主義, 有效提升政府部門形象。
(三) “一窗受理”是推進“最多跑一次”改革的重要抓手
象山縣積極推進“一窗受理、集成服務”改革, 把各部門行政審批的受理環節分離出來, 打破原來按部門設置的窗口界限, 整合為商事登記、不動產登記、公安服務、基本建設項目和社會民生等5個辦理區, 前臺受理后按職責分工由業務部門后臺分別審批。申請人只需一次性向窗口提交審批涉及的所有部門所需的申報材料, 進行政服務中心“一個窗”就能把“一件事”辦成, 實現群眾辦事從“找部門”到“找政府”的轉變。
(四) “一套標準”是推進“最多跑一次”改革的重要基礎
象山縣將標準化貫穿于“最多跑一次”改革全過程, 推進部門權力重構與流程再造。以事項為載體, 明確政府權力邊界, 將受理、踏勘、驗收、發證等重復環節進行歸類整合, 建立聯合審批全流程規則, 實現多部門聯合與同步審批, 做到審批服務“一套標準”、行業發展“一個規范”, 并編制統一的事項清單和辦事指南, 供群眾查閱。依托互聯網建立更為規范、清晰的事項辦理程序和標準, 確保該放的事項堅決放下去, 該管的堅決管起來, 該創新的跟得上形勢變化, 不斷消除為民服務的“堵點”和“痛點”, 變“群眾來回跑”為“部門協同辦”, 變被動服務為主動服務, 讓“最多跑一次”改革實實在在落地。
(五) “容錯糾錯”是推進“最多跑一次”改革的重要保障
象山縣專門出臺《“最多跑一次”改革容錯糾錯細化清單》, 針對排摸得出的54個各類風險點, 將容錯情形細化為推進“一件事”審批改革、實施承諾制審批等9種情形, 以充分調動黨員干部改革積極性。同時, 對改革推進中處置草率、消極應對的干部進行嚴肅問責, 劃清失誤與失職、負責與懈怠、為公與徇私等界限, 以保證權力規范運行, 防止權力尋租。如監管單位未按要求履行監管職責, 導致審批后續監管不到位, 造成損失的要進行問責。在全縣形成鼓勵大膽探索、寬容改革失誤的氛圍, 營造了敢于擔當、干事創業的良好政治生態。
四、象山縣“最多跑一次”改革面臨的問題與挑戰
象山縣“最多跑一次”改革雖然取得階段性成效, 也存在一些需要引起重視的問題, 突出表現為群眾和企業的獲得感仍然有待提高, 這需要繼續深化改革解決體制機制方面問題。
(一) 法律法規風險急需化解
“最多跑一次”改革要求各層級政府和各部門以事項為載體, 減少一些部門不必要的行政權力, 推出簡易程度辦理和容缺受理等措施, 可能存在程序違法。容缺受理的事項也存在因審查不嚴、證據不足而被撤銷的可能, 對群眾不來補辦手續的失信行為, 缺乏法律層面的認定依據?！笆潞蟊O管”相關配套制度沒有明確, 業主踐行承諾的主動性和積極性參差不齊。
(二) 信息孤島問題依然存在
由于條塊割裂等原因, 各部門未能很好實現信息共享、交換, 可調用數據信息質量不高、信息過于簡單, 難以作為正式材料。省市平臺沒有很好融合, 寧波市“統一受理”平臺是所有非投資類項目的唯一受理入口, 浙江省“在線審批監管平臺”是所有投資項目的審批平臺, 手機APP、微信公眾號等線上受理渠道和窗口現場、自助終端機等線下受理渠道, 都須通過以上兩個平臺統一流轉, 再進入各部門業務系統辦理。目前還存在省市條線自建系統無法與統一受理平臺實現有效對接的問題, 導致審批工作出現重復錄入、工作效率較低的現象出現。
(三) 群眾知曉率仍然不高
寧波各類行政審批改革走在全省前列, 群眾對政府的期望值相對較高, 但對哪些事項可以“最多跑一次”、如何實現“最多跑一次”等情況還不是很清楚, 理解上存在偏差, 認為只要跑行政服務中心一次就可以辦好所有事。在辦事過程中往往因攜帶材料不齊全、辦事流程不清楚、辦事手續過于繁瑣等原因來回跑。
(四) 窗口人員素質不強
實行多部門“一件事”、“全科無差別受理”后, 對人員素質和業務能力提出更高要求, 象山行政服務中心57個前臺受理崗位只有3個正式編制, 今年已有多人辭職, 新的人員熟悉業務需要兩三個月時間。人員流動性大、業務不夠熟悉, 與“一口清”要求還有明顯差距。此外, 鎮級窗口服務人員、村級綜合事務員對下放事項未能有效承接, 加上代辦員年齡普遍偏大, 對相關政策缺乏理解, 導致“最多跑一次”向村 (社區) 推進困難較大。
(五) 改革力度有待加強
“最多跑一次”改革由編委辦、審管辦、電子政務辦牽頭推進, 各部門分頭落實, 存在統籌力度不夠、合力不強、權威性不足等問題。相關部門缺乏主動改革的意識, 沒有從群眾角度去簡化優化環節流程, 特別是職能交叉的塊上工作推進不快, 難以突破。
五、進一步深化“最多跑一次”改革、推進服務爭效的對策建議
根據寧波市委市政府“六爭攻堅、三年攀高”總體部署, 繼續加強頂層設計, 深化重點領域改革, 充分發揮“最多跑一次”改革的撬動效應, 全面深化改革推進服務爭效。
(一) 繼續強化頂層設計
認真貫徹以人民為中心的發展思想, 按照群眾和企業到政府辦事“最多跑一次”的目標和理念, 對相關法律法規進行修改完善, 及時總結基層改革成功經驗和創新做法, 加強各類改革試點推廣。全面深化政府自身改革, 堅持“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”的原則, 以黨政機構改革為契機, 推進機構整合, 優化機構設置, 突破“一件事情”辦理體制機制。強化改革組織領導, 集中精力抓好攻堅突破, 更好地發揮行政審批、大數據管理、電子政務等部門業務協同推進作用。堅持“用戶需求導向”, 服務“用戶辦事體驗”, 繼續深化“全科無差別受理”改革, 優化政務服務網, 實現線上線下融合, 切實提高群眾和企業滿意度, 高標準推進“最多跑一次”改革。
(二) 深化重點領域改革
積極推進“壓縮企業開辦時間”改革, 實行審批服務事項“無證通辦”, 推進民生事項“一證通辦”。推行“標準地+承諾制”改革, 加快實施竣工聯測聯驗, 實現企業投資項目開工前審批“最多跑一次”、“最多100天”和竣工驗收前“最多跑一次”。推進“最多跑一次”改革向公共服務領域延伸, 實現供水、供氣等公共服務事項100%全覆蓋。
(三) 推進數據共享應用
提升“互聯網+政務服務”水平, 升級和完善企業投資項目在線審批監管平臺, 建立數據共享績效評價制度。抓好事項梳理、數據串梳理、數源確認等基礎性工作, 以政務服務網為中心, 推進全省政務數據資源的共享交換體系建設, 強化系統對接和數據共享, 實現辦理過程和結果全流程監督。加強部門溝通交流, 深化政務數據共享, 打造具有地方特色的“零跑”業務。加快政務服務網電子證照、電子印章、統一公共支付、檔案管理等平臺配套應用。
(四) 建強隊伍延伸網絡
加強窗口人員業務培訓, 推行動態考級和“積分制”管理, 將業務能力等級與工資待遇掛鉤。通過政府雇員、政府購買服務等形式, 向社會招聘業務人員, 以提升窗口人員業務素質。普及浙江政務服務網和微信預審批平臺應用, 建立營業執照登記、身份證辦理等服務24小時自助辦理服務區, 打造“不打烊”的審批服務。加強鎮鄉 (街道) 便民服務中心和精品村服務點建設, 通過集中培訓、網上培訓、下村培訓等多種方式, 不斷提升代辦員業務水平。聯動推進“最多跑一次”改革和“基層治理四平臺”建設, 將“一網通辦”延伸到村 (社區) , 進一步擴大自助終端布點范圍, 完善便民服務體系, 提供上門服務, 打通服務群眾“最后一公里”。
(五) 強化監管規范執法
全面推行“雙隨機、一公開”抽查監管, 在市場監管、安全生產、環境保護和文化等領域, 開展部門聯合抽查監管。推進縣12345政務咨詢投訴舉報中心與縣社會治理綜合指揮中心深度融合, 進一步完善“一中心四平臺一網格”運行機制, 實現群眾咨詢投訴舉報“最多跑一次”。推進執法重心下移, 全面推進綜合行政執法規范化建設, 實現鎮鄉 (街道) 、功能區綜合行政執法派駐機構全覆蓋。
(六) 健全機制合力推進
建立“評價—整改—反饋”機制, 委托專業機構開展第三方評估, 將查找出來的問題向相關單位進行反饋, 作為改進工作、優化服務的著力點和突破口, 實現政務服務由“政府端菜”向“群眾點菜”轉型。完善宣傳機制, 引導社會各界共同為改革支招, 暢通群眾和企業參與改革的渠道。大力宣傳展示改革成果, 對政務服務網站、咨詢服務熱線、微信公眾號、難辦事項代辦點等進行多種形式宣傳, 讓群眾充分知曉事先咨詢、事中辦理、事后救濟措施。健全推廣機制, 深入挖掘典型案例, 及時推廣改革成功經驗。積極向上爭取改革試點, 爭取特色做法上升為地方標準, 把改革成果總結好、鞏固好、發展好, 努力使實踐成果上升為制度成果。
附：國脈，是領先的大數據治理和數字政府專業提供商。創新提出“軟件+咨詢+平臺+數據+創新業務”五位一體服務模型，擁有數據基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業提供專業咨詢規劃和數據服務，廣泛服務于信息中心、大數據局、行政服務中心等政府客戶、中央企業和金融機構。自2004年成立以來，已在全國七大區域設立20余家分支機構、5大技術研發基地，服務客戶2000余家，執行項目5000余個，連續多年開展中國政府網站、智慧城市、互聯網+政務、營商環境等公益評估評選活動。被業界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優選咨詢機構，國內首倡智慧政府理念，首創智慧城市、數據治理、互聯網+政務評價體系，首推數據資產普查、全口徑數據資源目錄、數據元標準化、數源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產品，信息資源編目、公共數據普查等業務全國占有率和影響力名居榜首。
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