——以江門市蓬江區法人一門式改革為例
潘墨濤 胡鞍鋼
[摘 要] 自2013年以來，我國本輪行政審批改革成績斐然，各地政府實踐特色不一，形成了不同模式和推進路徑，精益改善就是其中之一。以江門市蓬江區法人一門式改革為例，通過對各種調研所得數據資料進行質性分析，得到充實的證據以證明精益思維、精益管理工具完全可以用于政府的改革，并且取得顯著的成效。通過具體案例抽象出我國政府行政審批的精益改善之路，為我國行政審批改革提供了除“行政審批局”模式之外的又一條可行路徑，豐富了改革選擇。
2013年我國政府開啟本輪行政審批改革，五年多來，各地積極探索出各有特色的改革思路與實踐路徑。江門市蓬江區法人一門式改革是典型的以精益思維為核心理念的行政審批改革，在三年多的改革進程中，處處體現精益，以“積跬步”的持續改進不斷實現改革真實價值。
一、引論：何謂精益改善
所謂“精益（lean）”，即“精益求精”的簡稱，“少而精”之意，“精益”就是指通過學習，做得更好，消耗更少?！案纳频囊x簡單又直接：改善意味著改進。此外，改善意味著涉及所有人的持續不斷的改進，……改善哲學認為，我們的生活方式——包括工作生活、社會生活以及我們的家庭生活——理應得到不斷的改進?！?[1]在改善的語義下，管理工作主要包括兩項功能：維護和改進，維護是指維持現行管理、技術和操作標準，以及通過培訓、紀律以支持現行標準；改進則指提升現行標準的活動，具體分為改善和創新，改善是較小的持續改進，創新則是劇烈的改進。所以，所謂精益改善，即從一點一滴的改進做起，“積跬步”以持續追求“做得更好，花得更少”的目標。在政府行政審批領域，即是要以行政審批的真正價值為標準，分析目前行政審批全流程中存在的“社會成本”和資源浪費，持續改革政府行為，在正確的時間、正確的地點向正確的需求方提供最好的審批服務。
二、文獻綜述
行政審批改革的精益改善以精益政府理論為理論基礎，該理論核心是精益理念，源于以降低成本提供優質產品為核心的企業管理。精益理念提出的“理想方式是對弗雷德里克·泰勒提出的‘最佳方法’一詞的重新表述”， [2]所以精益理念是一種科學的思維方式，精益政府理論也因此“精于工具、長于實踐”?！案母锏暮诵牟恢皇钦芾淼姆秶c規模發生了根本性的變化，政府的基本形式（form）——公共行為的工具（tool），即解決公共問題所使用的手段（instruments）或方法也發生了根本性的變化?！薄霸谛抡卫碇?，我們需要的是掌握促進不同組織互動工具的專家，而不是目前培養的僅僅了解政府官僚機構的專家?！?[3]
精益引入政府治理早已開始，1993年美國軍方出臺“國防制造企業戰略”、“精益航空計劃（Lean Aerospace Initiative）”等政府指令性活動。在二十一世紀初，美國少數的聯邦、州和地方一級的政府部門發現了“精益”的適用性和功能，并開始將精益方法引入政府組織。此后，政府部門的精益行為大幅增加，截至2015年，美國大約30個州政府以及許多聯邦政府機構正在應用精益和六西格瑪管理,取得了顯著成果。
實踐探索激發了理論研究的跟進，“精益管理通過定位組織低效成因，構建管理系統和能力素質以支撐工作新方式，吸引管理者和職員將持續改進作為每個人日常工作的一部分，最終幫助公共部門簡化流程” [4]“精益政府是電子政府發展的‘第三波’”，與治理相關方的協作是精益政府的核心，且“基于平臺的治理”將有益于這種協作。 [5]“精益思想的本質是讓政府員工負責重新設計工作，同時牢記要為顧客提供最好的產品或服務”。[6]塞爾茲尼克指出，“人類追求的理想不是過于龐大的政府，……相反，理想狀態是老練的政府，側重實際條件和共同體需要的政府?！盵7]精益政府即是對如何建設“老練的”政府、體現公共價值的政府的新思考。
三、問題與研究方法
本研究的基本問題是：證實精益政府理論及工具與我國政府未來一段時期內行政審批改革有高度契合度。本研究以案例方法探討主題，在案例的發掘、整理、講述中，通過深度訪談、參與式觀察和質性文本分析來實現案例的客觀、詳實，達到科學研究的可信性。所涉及質性文本來源主要是：深度訪談文本（5份，約5000字）、當事人的“改革日記”（104篇，約30000字）、改革前后的比對數據（2份）等。在下文中，我們用GGRJ代表“改革日記”文本，FT代表“訪談文本”，分別標注了文本序號。
四、實證分析
以江門市蓬江區法人一門式改革為例，通過資料數據分析，證明案例確實是典型的以精益思想理念為指引、應用精益工具推進的行政審批改革。
?。ㄒ唬v程：改革路徑的精益化
2015年初至2016年底，法人一門式改革分為兩個階段（見圖1）：第一階段，2015年3月至9月“個體工商戶三證合一”改革，將國稅、地稅的個體工商戶稅務登記證業務與工商的個體工商戶營業執照登記注冊業務合并到工商窗口一窗受理、出證，即從流程改善出發整合審批事項（三證合一），并著力推進服務現場的改善（一窗受理）。第二階段，2015年9月至2016年底“涉企審批服務一門式”改革，即通過與有涉企審批職責的其他18個部門進行對接，整合審批服務事項，同時，在多部門溝通融合的基礎上，推進事項標準化梳理與平臺建設的整合，實現審批服務與平臺開發的迭代持續發展。兩階段改革呈現了“由局部到整體”的試錯過程，逐步擴大改革領域，積累經驗并規避風險。
?。ǘ├砟睿焊母锼季S的精益觀
從改革的理念來看，法人一門式改革在各個層面與精益政府理論均有契合點，符合精益政府理論的核心要素，即針對浪費問題來減少審批成本，不斷“小步伐低成本”地推進改革試錯，以實現標準化、可視化、流程化等具體目標，相關部門團隊呈現了全歷程、全方位改善的“精益觀”。
?。ㄈ┕ぞ撸壕婀芾砉ぞ叩膽?/p>
對實證資料分析過程中，雖然沒有發現法人一門式改革明確使用了“精益工具箱”①中任何工具的文本敘述，但事實上每一次決策和實驗都實實在在運用了精益管理工具，踐行了精益變革的理念。
1.精益創業循環（The Lean Startup Cycle）。精益創業循環從“觀念”開始，強調以“最小可行性產品”② 而非完整的“成熟產品”來測試客戶滿意度，在充分考慮對產品使用和滿意度信息的“持續獲取”和“反饋”基礎上，與客戶建立穩定聯系，形成充分的“用戶數據”，最終完善起始觀念，進行修正并再次推出更進一步的“最小可行性產品”。法人一門式改革即是一次精益創業，從2015年3月5日起初步商定開展“個體工商戶三證合一”試點改革（可視為改革的“最小可行性產品”），經過論證和系統測試修正，同年7月1日頒發“全國第一張個體工商戶三證合一執照”（GGRJ150701），經過“客戶”驗證反饋——“區委、區政府指示‘盡快總結經驗，進一步深化改革，將改革由個體工商戶延伸到企業’”（GGRJ150701），“‘個體工商戶三證合一’項目建設工作組升格為蓬江區‘工商登記注冊與稅登業務整合一窗受理’項目建設工作組”（GGRJ150713），如此便完成了精益創業的一次循環，在此后改革進入“涉企審批服務一門式”的第二階段，依然可以明顯看到精益創業的循環路徑?！熬鎰摌I方法同樣關注于管理技術方面的文化轉變，從‘線性’的管理文化轉為‘循環性’的管理文化?！盵8]從幾年來改革團隊運作來看，從小處介入、點滴改善的“循環”改革文化已基本成型。
2.“影響力—困難度”矩陣和“項目有利條件”矩陣。在選擇改革問題和路徑方面，“影響力—困難度”矩陣與“項目有利條件”矩陣（“所需努力—價值”矩陣）沿著“先易后難”、“先主后次”、“價值排序”的理念，選擇確定變革項目的“優先級”，在戰略上指導改革。改革初期，江門市蓬江區擬在兩個改革備選方案中進行矩陣排序，最終選擇更符合本地情況的方案，從中可見以改革“價值”、“困難度”、“影響力”等關鍵指標所進行的具體評估：“2016年1月8日，區委常委會討論蓬江區‘法人一門式’建設方案，認為市場監管局方案的優點：‘不改變職能部門行政審批權，不觸及法律，更具普及性和更長久；不需增加工作人員；檔案統一管理，節省行政成本；全程電子化并聯審批，縮減審批時限；有效沉淀數據，為后續跨部門聯合監管以及政府大數據應用建設打下堅實的數據基礎?！保℅GRJ160108）此外，在事項標準化階段對不同涉企審批部門的調研中，以“業務量大小”進行排序，先與業務量大的部門進行對接，“第一批調研單位（業務量大）：文廣新、住建、國土規劃環保局、城管、食藥監?！保℅GRJ1601）體現了關注“高價值”項目的“優先級”取向。
3.PDCA-SDCA改善循環?！癙DCA”即“戴明環”或“戴明轉輪” ，指沿著“計劃→執行→檢查→行動”循環的改善流程；而“SDCA”則被用來確定和維護標準的優質流程，即“標準化→執行→檢查→行動”，核心在于用標準固化改善成果。行政審批改革的核心在于審批流程的改善，因此涉及流程改善的計劃、執行、檢查、行動以及標準化。法人一門式改革第二階段中，事項標準化梳理的“主要任務：到18個部門調研，了解存在問題，砍資料、簡流程、規范審批權，同時與平臺開發組對接，同步推進?！保℅GRJ1601）實際上與每一個相關部門的博弈、對接、整合，都是一次PDCA流程改善?！笆崂砗靡粋€部門事項就先試運行一個，邊受理邊培訓（在市行政總匯窗口），試運行沒問題的，就撤銷該窗口、搬過工商區并窗受理?！保℅GRJ160104）
4.精益團隊與問題解決小組。精益團隊必須是問題導向的，是一種高效的問題解決小組。通過建立幾個真正具有從事單件公共服務所有工作所需的全部技能的專職團隊，以解決其中所有浪費問題，“團隊成員能在短時間內集中在一個房間里，使用已經證明有效的團隊決策方法，通常被稱為‘質量功能展開法’（quality function deployment，QFD）的方法進行工作。這種方法能使開發團隊的工作標準化，以便每個團隊每次都能按照同樣的方法去工作?！盵9]從所有相關部門抽調整合為精益團隊和問題解決小組，成就了法人一門式改革?！?015年12月2日，組織部、編辦召開事項梳理工作碰頭會，從區委編辦、督查室、市場監管局抽人建立事項梳理工作組”（GGRJ151202），“2016年1月11日，組建法人一門式建設信息技術小組，研究法人一門式平臺建設的系統設計功能、系統架構、數據庫、網格架構等信息技術問題，草擬排隊叫號系統、電子檔案管理系統和業務支撐平臺三部分軟件開發服務要求文書?！保℅GRJ160111）專業的人做專業的事，一切以“花的更少、做得更好”為標準，提高質量并降低成本?！安欢畼I務的人梳理不了，不懂法律的人把關不了，不研究各部門法規更精簡不了材料，外包根本無法達到要求，還耗時費錢?！保℅GRJ160104）事項梳理工作組通過對18個相關部門歷時8個月的20次調研、跨部門協調，對法人一門式經辦事項流程進行了梳理、改善和平臺融合，而信息技術組則通過與事項梳理組歷時近6個月14次的共同討論和調研，完成了事項梳理與信息平臺的對接融合。
5.敏捷開發（Agile Development）工程。敏捷開發工程最初源自IT軟件迭代開發技術，是對“瀑布式方法（the Waterfall Method）”[10]的反思，是對單線程開發方法的革新。瀑布式方法是“自上而下”單線程的開發流程，以一種“需求分析→設計→開發→用戶測試→操作和維護”的“瀑布”狀態單線程向最終目標前行，最后的操作維護環節與最初需求分析環節并沒有直接關聯，沒有形成循環開發，創新項目容易出現在最初階段“差之毫厘”而最終“失之千里”無法扭轉的局面，造成巨大的浪費。敏捷開發則是精益化的快速迭代式學習循環，在“需求→設計→開發→測試→需求”的循環中，不斷審視產品對持續變化的市場社會的適應力，追求持續改善。在法人一門式改革的信息平臺建設中，軟件設計、開發和應用都沿著敏捷開發工程的方法推進，在不同時期不斷融入管理者、用戶等所有相關方的正確可取建議需求，持續改善平臺系統。信息平臺建設經歷了三個階段，其中在3.0版本開發期間，經歷了典型的敏捷開發、迅速迭代改善的過程。在2.0版本投入使用、3.0版本決策開發后，面臨一系列技術細節問題，通過精益團隊、問題解決小組討論決策逐步改善，并最終在平臺測試通過上線后，在實踐中不斷發現問題和修正問題，呈現持續改善態勢。如：“問題5：個別部門的事項通過網上（網上辦事大廳或者部門專網）申請，再到窗口提交資料的，平臺是否可以做到數據同步對接？解決方法：如果是網上申請后還需線下提交資料的，平臺需要與網上辦事大廳或者部門專網對接，同步數據到一門式平臺?！保℅GRJ160321）“9月23日，發現平臺數據的新開業登記無基數，總量也是，進入大數據完善階段”（GGRJ160923）。
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首先，在標準化、可視化、流程化方面取得突破?！耙婚T式自助端機做到全面所需資料清單，一目了然，各部門辦理行政許可所需要的資料、辦理流程、辦理部門及辦理時間，非常詳細?！保‵TDQYS190412）“最大成效在于數據標準化，真正打通信息孤島，為政務大數據應用提供基礎，具備了‘數字政府’的原型?！保‵TLQL190404）其次，在“花得更少、做得更好”方面實現改善。從成本、時間等方面的節約統計可以實現精益改善的巨大成效?！肮澕s量”方面：改革后至今業務總量為68838件，節約審批材料用紙23.8萬張，約238萬元，節約業務辦理時長29.4萬個工作日，平均每一件審批服務節約用時4.3個工作日，節約排隊時長從平均40分鐘左右降低到15分鐘左右，減少前臺人員加班時間約1.5個小時；“提升量”方面，企業主體數據沉淀203661份，檔案數據沉淀218179份。一門式平臺系統最大優勢是可以實現資源共享，各種材料無需重復審核、重復提交，節約了大量時間成本，減輕了后臺掃描存檔的工作負擔?！皹I務的每個流程都可以通過平臺操作流轉，進度查詢方便，可以通過公眾號等方式進行查詢，避免了集中于大廳，減輕了咨詢受理人員的工作量，節約了有效時間?！保‵TFR190417）“自從一門式改革之后，工作人員基本都可以按時下班，也可以依靠公眾號的預約數，自由合理安排業余時間”（FTFR190417）。
第三，改革已開始追求卓越與持續改善。法人一門式改革始終未有懈怠，從部門領導到一線窗口雇員都在不斷發現問題，思考進一步改善的空間?！绊椖吭媱澋亩?、三期沒啟動，改革成果沒有繼續發展，非?？上?，有種‘恨鐵不成鋼’失落，平臺太小，無法舒展?！保‵TLQL190404）“現在應盡快增加無紙化簽名方式，如微信人臉識別簽名”（FTDQYS190412）。
第四，實現了政府工作人員的自身發展。一門式改革要求培養審批服務“通才”，打破部門間知識壁壘，推進整體政府發展，讓相關工作人員不再只負責流水線的“單一環節”，轉而如匠人般了解產品“全生產鏈”?！案母锴拔覀冎粚W習和辦理單一部門業務，改革后我們可以學到18個審批部門的業務知識。這讓我們更加了解開辦一個企業需要辦理不同部門的哪些證件，了解各個審批部門之間的聯系?！保‵TFR190417）“以前比較局限本部門工作，現在把各相關審批部門都走一遍，大長知識，對理解整體政府有很大助益”（FTMJL190404）。
五、理論假設
“質性研究常常是探索性的，它更多的是提出假設而不是驗證假設?！盵11]質性研究訪談是“一種觀點互動，在訪談員與受訪者間的互動中建構知識?！盵12]因此從分析訪談調研得來的實證資料出發，循著精益管理的特質與相關經驗，可以提出以下理論假設供未來進一步研究，以建構涉及我國政府未來行政審批改革的“新”知識。
?。ㄒ唬┦碌木婊盒姓徟I域中精益工具的適用性
“事”即政務本身，涉及行政審批事項流程、改革方式方法等方面。在此領域中，除上文提到法人一門式改革實際上所應用的工具之外，精益工具箱中有大量的工具可以引入，比如“現場行走示意圖（Spaghetti Map）”、布局和單元設計、價值流圖、Kano需求分析、現場5S等，而在制度方面也可以選擇全員提案改善、常態化精益培訓等工具。這些工具的選用以具體需要解決或改善的問題為標準，以價值流圖（Value Stream Map，VSM）為例，通過對相關審批事項進行梳理，從需求產生出發繪制價值流圖，而非僅僅局限于政府審批“內部”流程，以更加完整、科學的認識該項審批及所審批的生產生活“事業”，從真正的價值出發，拉動整個流程運轉，保證價值流動的暢通性。當然，對于精益工具的認識必須清晰，如敏捷開發工程完全適用于“互聯網+政務服務”，但在開發過程中團隊構成的科學性更為關鍵，公務員編內相關專業技術人員發揮著決定性作用，外包的方式并不一定更加有效和節約。因此，政務流程的精益化、工具的精益化依賴于人的精益化，這是制約人才稀缺地區行政審批改革走向精益的瓶頸。
?。ǘ┤说木婊盒姓徟母镏械摹敖橙司瘛?/p>
人的精益化，涉及改革主體的個人素質與精神氣質。精益政府理論中，精益文化、精益領導力相關工具、制度架構可以借鑒并試錯，這些對于“人”的精益化要求，最終都會體現出一種行政審批改革的“匠人精神”。政務工作不是政治性的活動，事無巨細且極度專業，這與其他行業專業的匠人極為相似?！敖乘嚮顒悠鋵嵤且环N持久的、基本的人性沖動，是為了把事情做好而把事情做好的欲望。匠藝活動涵蓋的范圍可遠遠不僅是熟練的手工勞動；它對程序員、醫生和藝術家來說同樣適用；哪怕是撫養子女，只要你把它當作一門手藝來做，你在這方面的水平也會得到提高，當一個公民也是如此。在所有這些領域，匠藝活動關注的是客觀的標準，是事物本身?！盵13] 現代政府亦然，把政府治理看作一種社會必要的“匠藝活動”是社會分工的發展和政府治理現代化的必然要求?！绊椖繎蒙婕?8個部門、700多項業務，業務整合到一個平臺、一個標準、一套檔案，執行難度非常大，遠遠超出原來預計，曾多次想放棄。經過艱辛努力最終成功，深感安慰。身在體制內，一輩子有機會參與如此有意義的改革，有強烈的成就感?！保‵TLQL190404）因此，人的精益化，回答的是“如何培養政府治理匠人隊伍”的問題，讓“匠人精神”在行政審批中體現，就要培養相關公務員隊伍具備“匠人氣質”。
?。ㄈ┚娴木窒蓿骸斑B續性創新”與“非連續創新”的互補
2018年《日本制造業白皮書》指出當前全球制造業發展處于“非連續創新”階段，日本企業經營者“恐怕并沒有意識到需要非連續性的變革”，日本式“持續改進”（Kaizen）的優勢逐步被削弱。也就是說，以精益管理、漸進改善為基礎的日本式創新，也越來越認識到模式的局限，漸進性改善空間越來越小、“革命性”創新的缺失，是引入和推進精益管理必須預期的問題。不涉及調整部門審批權、不觸及部門利益、不觸碰法律法規前提下，通過逐個問題堅實解決，蓬江區法人一門式改革確實取得顯著成效。但某些情況不觸碰已有的“不可逾越的限界”，就不可能從根本上改變已不符合時宜的制度規矩，一定程度上“不破不立”亦是真理。行政審批所涉及的法律法規是否“尚合時宜”需要考量琢磨，但扎實精益改善以實現“連續性創新”的同時，在體制架構、技術引入等方面有一定“烈度”的、劃時代的“非連續性創新”也應當予以重視，它將與精益改善良性互補。
六、結論
江門市蓬江區法人一門式改革并未改變政府各部門審批權，將多部門審批調整為一門式的“單面”以面對社會的需求，這種改革路徑既發揮了整合多部門審批權以成立行政審批局的作用，降低了包括政府行政成本，辦事方時間成本、行動成本、情緒成本、資金成本等在內的社會成本和改革本身成本。從精益思想、精益管理、精益政府理論層面理解法人一門式改革，與日本政府相關改革類似，并未明確提出某種變革模式，但確確實實依靠成熟的企業管理工具和思路，改善了政府行為。精益管理理念對問題的認識，解決問題“純粹”的思維方式，精益工具系統的開放性，化繁為簡、以終為始的理念，對我國政府包括行政審批改革在內的一切改革都有啟發和借鑒意義。在未來我國政府深化改革中，精益的引入與推廣，應當從純粹的“管理領域”向更寬廣的空間推進，“提高企業生產率的絕大多數改善機會都存在于生產車間外部的非生產領域”，[14]提高政府公共服務水平的改善機會也不僅僅存在于直接面對面提供價值的領域，所以，未來的研究應當在以下幾個方面完善：包括需求方和政府后臺的行政審批全流程改善；行政審批“真正”價值的“流動性”考察；政府精益領導力、精益決策；編制行政審批精益改善的指標體系，并推進相關統計數據沉淀等。
[ 參 考 文 獻 ]
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[基金項目]2018年度國家自然科學青年科學基金項目“精益政府理論與實踐研究：精益治理工具的開發與應用”（71804081）；2018年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“公共行政匠人精神的復興研究”（18YJC810006）。
[作者簡介] 潘墨濤，清華大學公共管理學院博士后；胡鞍鋼，清華大學公共管理學院教授、博士生導師，清華大學國情研究院院長。
?、佟熬婀ぞ呦洹敝傅氖蔷婀芾聿粩喟l展充實過程中，已驗證可用于具體管理實踐中的上百種精益工具集，主體部分為實用經典的精益工具，如看板、物料庫存管理、布局設計、價值流圖等，也包括精益評估、精益實施路線圖、變革管理、精益會計與衡量指標、精益領導力等其他工具。
?、凇白钚】尚行援a品”，即設計一些產品雛形并推向市場，最初的最小可行性產品很可能只是通過書面或個人溝通向顧客介紹產品概念，通過顧客反饋加以改進。
附：國脈，是領先的大數據治理和數字政府專業提供商。創新提出“軟件+咨詢+平臺+數據+創新業務”五位一體服務模型，擁有數據基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業提供專業咨詢規劃和數據服務，廣泛服務于信息中心、大數據局、行政服務中心等政府客戶、中央企業和金融機構。自2004年成立以來，已在全國七大區域設立20余家分支機構、5大技術研發基地，服務客戶2000余家，執行項目5000余個，連續多年開展中國政府網站、智慧城市、互聯網+政務、營商環境等公益評估評選活動。被業界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優選咨詢機構，國內首倡智慧政府理念，首創智慧城市、數據治理、互聯網+政務評價體系，首推數據資產普查、全口徑數據資源目錄、數據元標準化、數源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產品，信息資源編目、公共數據普查等業務全國占有率和影響力名居榜首。
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