浙江高水平建設整體智治體系和現代政府述評丨構建一體化治理格局

　　編者按：推動省域治理適應生產力變革、社會關系調整，加快從“事”向“制”“治”“智”轉變，努力打造整體智治技術策源地、實踐示范區，是省域治理現代化先行的題中之義。省委十四屆八次全會提出，全面推進黨政機關整體智治，構建省市縣一體、部門間協作、政銀企社聯動的協同高效運轉機制。浙江新聞客戶端12月17日起推出貫徹全會精神·高水平建設整體智治體系和現代政府系列述評，敬請垂注。

　　在加快從“事”向“制”“治”“智”轉變，實現省域治理現代化的進程中，形成跨層級、跨區域、跨部門的整體智治體系，構建上下貫通、執行有力、運轉順暢的一體化治理格局，顯得尤為緊要。

　　當前，圍繞這一治理導向，我省正以整體思維整合黨政機關各項職能，以智治手段優化治理方式、提升治理能力，高效構建治理新平臺、新機制、新模式，探索省市縣一體、部門間協作、政銀企社聯動的協同高效運轉機制，推動各部門各層級形成治理合力。

　　在不少基層干部和專家看來，構建一體化治理格局的探索中，運用系統集成方法、優化職責界定和強化整體智治理念，是3個關鍵著力點。

　　關鍵之一：系統集成

　　在省域治理中，形成省市縣鄉一體的整體治理格局，是打破碎片化，發揮系統整體優勢、彰顯治理效能的關鍵舉措。

　　系統集成的理念和方法，在我省的探索進程中日益受到重視。省委黨校公共管理教研部主任陶建鐘說，在省域治理中運用系統集成方法，就是要堅持系統思考，科學統籌各項資源，實現跨層級、跨領域、跨部門的業務和資源共享。

　　小小“浙政釘”，盡顯系統集成的治理效能。

　　針對不同層級間溝通不暢、行政成本高、極易各自為政等問題，我省從2017年開始，開發建設這個全省統一的政務協同平臺，打通省、市、縣、鄉、村、小組（網格）6個層級，來自不同地域和層級的140余萬公職人員，通過手機實現即時通訊、業務協同、移動辦公等功能。這個平臺的最大改變，是打破了原有層級，使組織架構扁平化，解決了溝通難問題，上級可以隨時找基層了解情況，基層也可以隨時向上級匯報工作。

　　集成各級力量、對組織架構進行線上整合，這是“浙政釘”帶來的啟示，也是浙江利用數字化轉型先發優勢、提高行政效率的有效探索。當前，我省正以系統化思維，通過協調和整合資源，運用信息技術手段，探索建立“整體政府”，解決信息共享難、業務協同難等問題。

　　“系統集成強調治理方式和智慧手段的有機融合，運用數字化平臺實現治理現代化?！笔〈髷祿l展管理局有關負責人說，眼下，浙江正在打造決策、服務、執行、監督和基層治理五大數字化體系，以數字化手段，推動整個系統結構日趨精密。這五大數字化體系，既為公職人員的決策提供支持，也在便民利企、打造“掌上辦事之省”“掌上辦公之省”方面提供平臺化支撐。

　　系統集成，不僅要緊盯上下貫通，更要瞄準左右協同——致力于打通部門間的壁壘。

　　不同執法主體的分散執法現象一直被詬病，如何發揮系統的整體優勢，解決多頭執法問題？在綜合行政執法改革中，近年來我省整合執法主體、推進綜合執法，減少執法隊伍種類和執法層級等，在基層初步實現“一支隊伍管執法”。

　　在此基礎上，省委十四屆八次全會提出，要率先構建“大綜合、一體化”行政執法體系。這意味著，我省將深化綜合行政執法改革，把更多專業性較強的執法內容納入這一體系，真正實現“綜合查一次”，爭創營商環境整體優勢。

　　從2010年起，義烏市佛堂鎮試點綜合行政執法改革，由一支隊伍行使16個政府部門的2000余項行政處罰事項。如今，佛堂鎮正在探索更加綜合的行政執法體系建設，把市場監管、交通、環保等專業執法隊伍納入其中。鎮黨委書記吳貴倫說：“打通部門和基層之間的壁壘后，未來的行政執法將更加集成?！?/p>

　　關鍵之二：職責界定

　　基層“看得見、管不著”，職能部門“管得著、看不見”——條塊分割，這個困擾基層治理的難題，直指部門和基層之間職責界定不清這一根源。

　　構建一體化治理格局，首先要優化條塊間的職責界定和業務協同。著眼于理順上下之間的機構職責關系，從源頭上解決這一難題。從今年5月開始，我省啟動“縣鄉一體、條抓塊統”改革，意在破解制約縣鄉高效能治理的痛點和堵點，尤其是權責匹配難、鄉鎮統籌難、縣鄉協調難等“三不管”問題。

　　試點這項改革的衢州市衢江區、湖州市長興縣和紹興市柯橋區，不約而同地建立了事項責任清單。如在柯橋，71個涉及市場監管、綜合執法等基層工作領域的事項被納入清單，每個事項分別列明部門和鎮街責任，以及對應的法律法規依據?！扒鍐文軌蛎魑鞣綑嘭?，從而理順上下之間‘一對多’和‘多對一’的機構職責關系?！笨聵騾^委編辦副主任李連剛說。

　　如果說以清單明確職責是對治理形態的優化，那么通過重塑體制機制實現治理模式的完善則顯得更為關鍵。

　　“管理機制不理順，條塊之間邊界不清的問題還是難以從根本上解決?！闭憬髮W公共管理學院研究員黃飚說，要徹底解決鄉鎮街道權責不匹配等問題，頂層設計是關鍵，必須運用矩陣式管理方式，厘清縣鄉界面，統籌縣鄉資源，強化縣鄉協同。

　　2019年，衢州以鄉鎮機構改革為契機，通過借鑒計算機編程的模塊化方法，重構了鄉鎮（街道）的組織架構。

　　衢州市委編辦副主任鄭應龍介紹，當地按照具體業務職責設置黨建、經濟、執法、治理、服務等若干運行模塊，對部門派駐人員和鄉鎮工作人員統一管理?！皩㈩愃频臄底只季S引入治理領域，能夠在制度層面明確界定各自的職責，真正實現縱向聯動無斷層、橫向協同無縫隙?！彼f。

　　機制創新帶來流程再造，讓大量涉及部門多、協調難度大的事項能夠作為“一件事”來推進。

　　河道非法采砂制砂整治，涉及公安、林業、自然資源規劃、水利等多個部門，以往基層發現非法采砂制砂情況，需要由鄉鎮協調這些部門分頭進行處置，牽扯大量基層工作精力。今年以來，衢江區明確水利局為牽頭部門，鄉鎮只需找到水利局，再由牽頭部門協調有關部門統一處理，行政效率大幅提高。在此機制下，當地實現非法采砂和違規制砂動態清零。

　　“對運行流程的全方位創造性系統性重構，從根本上強化了資源的科學統籌和調配，從而實現了治理成本最小化、效能最大化?！编崙堈f。

　　關鍵之三：心中有“數”

　　萬物皆數的時代，只有做到心中有“數”，才能真正讓數字“活”起來，把數字“用”起來。

　　在省大數據發展管理局有關負責人眼中，省委十四屆八次全會提出的“厚植整體智治、高效協同的理念”要求，正是我省各級領導班子和干部面臨的新課題：在開放和共享的理念下，黨員干部通過學會收集數據、分析數據、運用數據，加強前瞻性思考、戰略性謀劃，從而提高貫徹新發展理念、構建新發展格局的能力。

　　但從實際看，政府部門多年來產生的數據資料，有相當一部分“躺在檔案室”里，被束之高閣。

　　“整體智治不僅僅是一次技術變革，更是一場認知與思維革命?！闭憬ど檀髮W公共管理學院副教授張丙宣說，只有不斷提高現代科學素養，下大力氣提升專業知識、專業能力、專業素養、專業精神，一體化治理格局的打造才有持久動力，數字賦能省域現代化先行也才有實現的可能。

　　比如，政府部門怎樣利用開放數據，讓治理更加精準高效？

　　杭州通過開放全市3000余個公共停車場、90余萬個車位數據，由第三方導航軟件平臺提供智能停車指引服務，幫助司機準確找到車位，方便群眾停車，提升停車位資源使用率，這是一項有益嘗試。

　　再比如，怎樣進一步為基層減負，提升機關運行效能？

　　針對考核事項過多，影響機關日常工作的問題，今年以來，象山縣自主開發數字化考核平臺，將所有縣級考核事項和被考核的部門、鄉鎮統一整合納入，經過平臺數據分析，取消考核項目14個，調整合并22個，做到全縣考核無紙質臺賬和匯報材料，這是一種有力創新。

　　又比如，黨員干部如何利用數據督促自身提升現代執政能力？

　　浙江將黨內監督與人大、政協、審計、群眾、輿論等監督力量和資源整合進入數字化體系，謀劃建設一體化智慧監督平臺，試圖通過對日常留痕信息的自動采集和匯總分析，形成立體客觀的監督畫像，這也是一種創新探索。

　　“這些跨層級、跨區域、跨部門的數字化實踐，技術難度并不大。歸根到底還是在于能否打開思想空間、認知空間、發展空間?！睆埍f，只有理解一體化治理格局的構建會隨著數字技術的迭代升級呈現螺旋式上升，具有突破性、實質性的數字化成果才能不斷涌現。

　　值得期待的是，隨著數字化改革不斷深化，一張協同、高效、精準的省域治理網絡終將成型，進一步推動制度優勢轉變為治理效能。