數字空間政府：政務服務改革的福田模式

　　摘要：黨的十八屆三中全會以來，隨著“推進國家治理體系與治理能力現代化”的不斷深化，我國地方政府在公共服務的供給上做了大量的改革創新嘗試，特別是在運用大數據、人工智能技術來變革政府服務方式上面，突破了傳統的“物理空間”的政府供給方式，在政府創新上引起的社會反響尤為強烈。本文基于對深圳市福田區“互聯網+政務服務”改革的深入調研，系統梳理和分析了福田區政務服務從建設初期信息化探索到如今“秒批、秒報”+“信用審批”改革四個階段的創新實踐，揭示其實踐的理論基礎、具體措施、改革亮點和現實意義等。通過總結經驗，為其他地方政府全面推進“互聯網+政務服務”提供借鑒和參考。

　　引言

　　自2015年《政府工作報告》中提出“互聯網+”的行動框架以來，“互聯網+政務服務”作為以新技術驅動政務服務管理創新的方式，成為公共管理學術界新的學術增長點，也是政府管理實踐改革創新的活躍地帶。黨的十九大報告明確行政體制機制改革要轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府?！盎ヂ摼W+政務服務”作為簡政放權、放管結合、優化服務改革推向縱深的關鍵改革舉措，使更多事項在網上辦理，必須到現場辦的也要力爭做到“只進一扇門”、“最多跑一次”，這是加快轉變政府職能、提升政府電子治理能力、便利群眾辦事創業的重要手段。

　　2016年印發的《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》(國發〔2016〕55號)拉開了“互聯網+政務服務”全面改革的序幕。隨后，《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》(國辦發〔2016〕23號)、《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》(國辦函〔2016〕108號)、《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》(國辦發〔2018〕45號)和《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》(國發〔2018〕27號)等系列政策文件相繼出臺，從優化再造政務服務流程、融合升級服務平臺渠道、夯實提升基礎技術支撐等途徑系統地推進“互聯網+政務服務”改革。2016年，作為中國行政改革的前沿陣地的廣東下發了《關于在全省推廣一門式一網式政府服務模式改革的實施方案》(粵府辦〔2016〕19號)，深圳市印發了《深圳市人民政府辦公廳關于印發深圳市推進互聯網+政務服務暨一門式一網式政府服務模式改革實施方案的通知》(深府辦〔2016〕24號)，積極推進政務服務改革走向深化，摸索和踐行“一門式一網式”政府服務新模式。

　　近年來，深圳市福田區積極貫徹落實中央、省委、市委關于放管服改革及優化營商環境的決策部署，堅持以智慧化手段作為改革利器，把企業和群眾辦事的難點堵點作為改革的重點，投身刀刃向內的自我革命，不斷推進“數字政府”建設工作。通過智慧政務四個“微創新”撬動營商環境“大變革”，順利完成以“4辦服務”、“4零清單”和“4一體系”為代表的“3×4”智慧政務服務改革，不斷探索“個人信息秒報+無人工干預自動審批+信用審批”的政務服務智能模式，讓政務服務實現了窗口綜合化、區街一體化、服務精細化、審批智慧化，極大地提升了市民生活的獲得感和幸福感，主要表現在以下幾個方面：

　　01小信封傳遞大溫暖，企業和群眾辦事更省力

　　福田區創新政務便民信封，辦事材料可容缺，探索建立誠信申報、容缺受理機制，專門設計了“免跑腿信封”。當企業和群眾辦事出現材料欠缺的情況時，可填寫信封上的誠信承諾書后，實行容缺受理，審批工作照常進行。事后申請人可將所缺材料裝至該信封，并通過郵遞的方式送達至辦事窗口。同時快遞主動上門取件，辦事過程少跑腿?！懊馀芡刃欧狻庇舌]政快遞主動上門攬件，全程幫辦。每一件政務類郵件都有詳細的記錄及規范的操作模式，保證辦事材料及時安全送達。通過專業化的寄遞服務，讓企業和群眾辦事“最多跑一次”。通過便捷掃碼自助辦理，辦事環節零收費?！懊馀芡刃欧狻狈饷嬖O有郵政專線二維碼，掃描二維碼通過線上呼叫的方式即可辦理。截至2020年底，已有346項政務服務事項可實現容缺辦理，已受理“容缺辦理”業務逾2500件次。

　　02小手機裝載大數據，企業和群眾辦事更省時

　　福田區研發手機智慧應用，一掌暢享指尖辦，推出“智慧福田”APP，讓轄區企業和群眾能夠把福田的服務裝進口袋。目前可以為企業和群眾提供文化設施查詢、社會組織等級評估等共計815項“零跑腿”服務。通過集成政務智能程序，一鍵體驗輕松辦?！爸腔鄹Ｌ铩盇PP主動對接“i深圳”，率先在“i深圳”福田專區建設H5審批頁面。通過向導式、勾選式的操作形式，讓申請人簡便完成線上申辦。再造秒批智簡流程，一屏感知馬上辦。福田區應用“智慧福田”APP，共推出248項秒批事項，是全市完成秒批事項最多的行政區，在全市率先實施新開辦企業“刻章免費”。申請、審核和支付環節可移動辦理，全程“零收費、零距離、零跑腿”。

　　03小窗口展現大服務，企業和群眾辦事更省心

　　結合政務服務事項標準化建設，梳理區權責清單，把政務服務事項集中至行政服務大廳綜合窗口。目前，區大廳綜合窗口可受理764項政務服務事項，其中454項實現全區通辦。在全市率先實現19項醫保業務在區街道大廳綜合窗口無差別受理。首創“金融+政務”模式，在工商銀行等六大國有銀行共18家銀行的網點開設便民窗口，可辦理100項政務服務事項。通過制定一套規范標準，綜合受理更順暢。在全區各級行政服務大廳推行“前臺綜合受理、后臺分類審批、窗口統一發證”的模式，引入香港管理學會OSM現場管理系統，推進實體大廳標準化建設，實現全區政務服務窗口辦理服務、辦理標準統一。目前，區街行政服務大廳綜合窗口事項覆蓋率均達100%，企業和群眾排隊等候時間縮短近半。福田區在區行政服務大廳建設了政務服務可視化運行平臺，審批數據和電子證照均匯入智慧福田大腦，實現全程留痕，進一步促進政務服務水平的優化和提升。

　　04小設備產生大價值，企業和群眾辦事更省事

　　福田區打造自助服務終端，提供全方位功能。以“互聯網+”為手段，以“不見面辦事”為突破口，高標準建設政務自助服務平臺?！叭趶健迸渲镁C合窗口硬件功能，安裝高拍儀、指紋機等硬件，引入人臉識別，實現辦事視頻實時交互功能。通過打通全區政務脈絡，構建全覆蓋站點。福田區以“身邊的大廳”為布局理念，開展政務自助服務平臺建設。110臺自助服務平臺已進駐區街道、社區等政務服務場所。在全省率先推出社區級的綜合服務平臺，并通過集中政務服務自助終端，如在蓮花街道彩虹社區打造智慧服務站，提供24小時在線電子審批、公告信息發布等服務，打造智慧社區“福田樣板”。通過打破辦事時間限制，踐行全天候服務理念。福田區承諾政務服務“24小時不打烊”，全區按照 “三統一”的原則共建設了11個24小時政務服務自助專區。企業和群眾辦事可隨時就近選擇自助專區辦理、查詢政務服務。目前已實現41個全省通辦自助服務事項，包括社?？ㄏ嚓P業務、戶口本打印、出生醫學證明、生育登記證明、不動產權證明、殘疾人服務等在內的高頻服務事項實現了跨城通辦；已實現123個全市通辦自助服務事項，包括社保醫保相關業務、政策性住房業務、公安業務等。已經共受理申辦848件，查詢打印63114件，訪問442042次。

　　可以說，福田區政務服務這場變革已經從物理空間向數字空間發生了遷移，極大地改善了營商環境和公眾生活的舒適度。梳理福田政務服務的改革實踐，可否把這個現象稱為福田模式？如果作為一種新的治理模式其理論意義是什么？這場變革是否會重塑政府與社會、企業和公眾的互動關系？是否會引致新的政府形態的出現呢？因此，本文通過深入研究福田區政務服務中心的改革歷程、改革舉措和改革要點，在理論上總結其理論意義和現實意義。

　　歷史梳理

　　福田區政務服務中心改革歷程

　　關于數字政府政務服務的演進規律，美國政治學家達雷爾·韋斯特認為，“數字政府的發展經歷了四個階段：公告板階段、部分服務供給階段、系統服務的門戶網站階段和互動式階段”。[11]但不得不指出的是，韋斯特所說的數字政府，并不是真正意義的數字政府，而是基于PC端的信息化政府。因為從福田的實踐來看，其政務服務的改革早已脫離了PC端，走出了一條具有地方特色的內生演進路線。福田區政務服務中心前身是“福田區行政服務中心”，成立于2006年9月1日，正式啟用于2007年4月26日，是福田區委區政府辦公室（上級主管單位）下屬全額撥款的事業單位，無內設機構。2014年，更名為“深圳市福田區政務服務中心”。從2007年至今，先后歷經了建設初期及信息化探索、“一門式、一網式、一窗式”建成、“3×4”智慧政務服務改革和“秒報、秒批”+“信用審批”推行四個階段。

　　1、第一階段：建設初期及信息化探索（2007-2011）

　　福田區行政服務大廳成立初期，以健全機制和夯實基礎建設來提高審批效率，推進制度化、規范化、便民化建設，提出“公開、公正、便民、高效、廉潔、規范”的服務原則，著力加強隊伍建設，樹立窗口良好形象，并逐步探索和建立網上辦事大廳。

　　2、第二階段：“一門式、一網式、一窗式”（2012-2017）

　　2012年，區行政服務大廳試點一窗綜合受理模式。即一窗前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口統一發證的運行模式，第一批6個部門共42項政務服務事項進駐綜合窗口。同時，在全國區縣一級率先建成網上辦事大廳，實現辦事指南、在線查詢、表格下載、網上申報、網上預約、結果反饋等六個服務子項目，統一向社會公眾提供更為集中、便捷的網上辦事全流程服務。2013年，全市率先全面推行綜合窗口，實行一窗綜合受理。自2013年12月4日起，區行政服務大廳在保留原有受理項目不變的基礎上，擴大服務內容，將尚未納入大廳的政務服務事項納入大廳集中受理，實行“一窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”的運行模式。區教育局、安監局、信訪局、檔案局、住建局、人力資源局、文體局、發改局等12個部門92項事項實行福田區行政服務大廳綜合窗口統一受理。

　　2014年，推行無紙化審批。轄區居民在辦理民政、計生等39個事項時可免收紙質復印件。窗口人員通過電子掃描將群眾辦事材料電子化錄入后，直接進行電子全流程網上審批。2015年，新“三廳融合”審批系統上線。全區各級通過“三廳融合”審批系統統一平臺開展業務網上辦理、進度查詢、檔案管理、通知公告和信息比對等工作，實現流程規范透明、資源整合共享、業務電子審批等目標，全面提升了審批效率和服務質量。

　　2016年，全面推進“通辦通取”政務服務。繼全流程再造、“互聯網+”等改革創新之后，福田區政務服務再度升級。自8月1日起福田區全面推進“通辦通取”政務服務創新改革。包括敬老優待證在內的30項政務服務，都可以在全區10個街道“通辦通取”。2017年，“福田政務”微信服務號上線：“福田政務”微信服務號上線，集預約、在線取號、業務申辦等功能，讓群眾開啟快速、便捷的“互聯網+政務服務“的全新體驗，從此福田區政務服務進入掌上辦時代。同時，為進一步加強福田區行政服務大廳現場管理工作，引入OSM現場管理系統，實行精細化管理，讓大廳運作更加規范、流暢，如圖1所示。

　　3、第三階段：“3×4“智慧政務服務改革（2018-2019）

　　福田區堅決貫徹落實黨中央、省、市關于深化推進簡政放權和“放管服”改革的決策部署，以智慧福田建設和“互聯網+政務服務”為抓手，通過流程重置、標準重構、機制重組等一系列舉措，推動“3×4”智慧政務服務改革，高標準打造政務服務示范區。

　　這一階段的舉措主要是：“4辦服務”。通過智慧服務“掌上辦”、網點服務“就近辦”、自助服務“全天辦”和容缺服務“馬上辦”，努力打通轄區信息壁壘，實現數據共享，精心編制全方位的便民服務網絡，打破時空限制，讓群眾隨身、隨時、隨地體驗貼心服務?！?一體系”。深入探索的“一扇門”、“一窗口”、“一張網”、“一層級“政務服務”四一體系“，推動服務機制重組，變群眾來回跑為部門協同辦，爭取最大限度地提升效率、方便群眾?！?零清單”。全區區級事權實現”零收費“、網上辦事大廳實現“零距離”、壓縮流程實現“零時限”和數據管理實現“零材料”，打出服務群眾組合拳，減少不必要的程序和手續，切實增強群眾體驗感、獲得感。

　　4、第四階段：“秒報、秒批”+“信用審批”推行（2020至今）

　　近期，為加快推進智慧政務改革，“無人工干預自動審批”（“秒批”）和“無感申辦”（“秒報”）開啟政務服務新模式。福田區推出政務服務“秒批”改革，通過信息共享、自動核驗、智能比對，實現了全程無人工干預自動審批，推動政務服務由“基于材料”的審批向“基于數據”的審批轉變。同時，推出“無感申辦”（“秒報”）改革，即申請人在填報表單和上傳材料過程中，基于刷臉方式授權讀取個人或企業電子證照，由系統調取數據自動填充表單信息、自動推送電子材料，從而實現辦事信息免填、申請材料免交。從“秒報”到“秒批”構筑了智慧政務的鏈條架構，搭建了智慧政務的新模式。

　　以房屋租賃登記備案業務為例，該業務占街道業務量的40%以上，往年每到學位申請季、就業季，房屋租賃備案登記業務突增，窗口人員工作壓力增大、群眾辦事體驗不佳。因此，房屋登記租賃備案上線秒批服務，利用數據共享、人臉識別等信息化技術手段實現跨部門電子證照調用、房屋信息多源校核、移動端在線電子簽名、多環節辦事流程移動化等集成信息授權和自動填寫功能，然后審批系統通過數據比對等方式實現線下收件、初審、復審、發證等環節高度整合，進一步優化業務流程，精簡辦事材料，將原本申請時至少需要的6份紙質材料壓減為零。這是福田區首創“多人在線、協同辦理”的“秒批”模式，該事項為“一事多人”事項，需要出租人、承租人等多人共同完成辦理，在電子簽名多方會簽、移動端多端聯動等方面實現了零的突破。出租人登錄i深圳或智慧福田APP，在線發起網簽備案流程，其余出租人及承租人收到短信提示后核對信息、簽名確認即可完成申請，材料齊全且符合法定形式的系統自動辦結。

　　全程無需提交任何紙質材料，無需跑任何線下服務窗口，真正實現了“零材料”“零跑動”辦理。而對于不符合“秒批”的情況，系統即時受理，并將租賃當事人申請事項轉辦至房屋所在的街道行政服務大廳，依照現有規定，在三個工作日內辦結。此外，系統還將通過自動檢查、人工抽查、交叉檢查等多種模式，對審批結果進行實時或定時檢查，對違規辦理情況將取消“秒批”資格，并納入個人征信。進一步削減審批風險，助力實現服務效率與質量的“雙提升”。

　　從福田區政務服務中心的改革歷程我們可以看出，政府為企業和公眾提供政務服務的界面正由辦公大樓開始，經由服務大廳1.0（部門專窗）、服務大廳2.0（綜合窗口）和一體機向智能手機等移動端轉變，這也使得條塊分割的政府部門提供的政務服務實現了指尖可達。在這個過程中，物理空間的科層制、部門性政府也正在向數字空間的服務型政府轉型，如圖2所示。[13]那么福田區政務服務中心究竟采用了那些關鍵舉措從而成功打造了福田模式呢？

　　福田模式為什么能夠實現？

　　在第四次工業革命的大背景下，福田區政務服務中心依托日趨完善的政策環境、條件優良的基礎設施、自上而下的組織保障和多元交互的服務生態，在六個關鍵部位下足功夫，[14]從而使得福田模式得以實現，如圖3所示。

　?。?）數據共享共用。福田區依托深圳市政府大力推行的數據整合匯聚形成的數據湖，將諸多部門間數據打通，將數據孤島連成了數據陸地，條數據變成了塊數據，從而讓數據和信息在政府中臺內部進行交換和傳遞，極大地方便了企業和群眾辦事。

　?。?）審批流程化繁為簡。福田區大力推行“四免”優化專項工作，逐個事項推動電子證照、數據共享、電子印章、電子簽名、網絡實名核驗、雙向物流寄遞、網上繳費、容缺受理、告知承諾等“應用盡用”，逐步實現政府部門核發的材料原則上免提交，政府部門形成的業務表單數據原則上免填寫，可用電子印章的免用實物印章，可用電子簽名的免用手寫簽名，從而實現減材料、減時限、減環節。

　　（3）政務服務網上辦理。不斷推進服務上網，將更多物理空間的線下服務轉變為數字空間的線上服務，既支持PC端，但更多地轉到移動端，實現指尖辦理，隨時隨地都能享受政府提供的服務。

　　（4）綜合窗口機制改革。打破原有部門專窗的架構，改為前臺綜合受理、后臺分類審批和窗口統一發證的“一窗式”服務模式。并開設企業一窗通，提升了企業和公民的獲得感。

　　（5）秒批秒辦事項推行。將人工智能引入政務服務領域，實現無人工干預自動審批，原本復雜耗時的審批流程如今通過算法比對，可以瞬間完成，逐步上線的秒報，更是對秒批的進化和升級。

　　（6）信用審批不斷探索。福田區是全市政務服務信用改革的試點區，運用“一個庫、三種方式、一個辦法”，構建標準公開、誠信高效、審管結合、各負其責的信用審批新模式，實現政務服務領域征信、管信、用信從無到有的轉變，積極倡導誠信守法的社會風尚，推動觀念重塑、機制重組、流程重構，加速審批制度改革的步伐。

　　改革改什么？

　　福田模式的主要特征

　　福田的政務服務改革堅持以加快政府職能轉變為契機，以“互聯網+政務服務”為抓手，踐行“優質、高效、便民、規范”服務宗旨，不斷提高行政效能，優化服務質量，進一步提升綜合政務服務品質,旨在打造和建立窗口綜合化、區街一體化、服務精細化、服務智慧化的政務服務模式。

　　（1）窗口綜合化的政務服務模式。福田區在政務服務改革過程中，平臺集成讓群眾辦事更省心，積極探索新的政務服務流程和手段，利用信息技術賦能政務對現有不合理的政務服務流程進行整合，探索出了“一扇門”、“一窗口”、“一張網”、“一層級”政務服務“四一體系”，實現部門協同辦理業務的機制，在很大程度上提升了政務服務效率，方便群眾辦事?！耙簧乳T”進出。破多頭管理立集成服務集中管理方式，對全區各職能部門的業務進行了有效的整合。

　　根據上級部門和相關政策的改革思路，按照“應進必進、進必授權”的原則，對全區業務進行分類進駐。全區設置1個區級政務大廳，婚姻登記專廳、動物檢疫專廳、殘疾人專廳、司法專廳、人力資源中心專廳、檔案專廳、稅務分廳、社保分廳、福田監管分廳等9個專業分廳，進駐政務服務中心的業務有525項，區級事項進駐率達93.3%。區直各單位均設立政務服務科，并進駐區行政服務大廳，10個街道均成立了政務服務辦公室，100%完成職能調整，確保群眾進一扇門辦成事。

　　“一窗口”受理的服務是為了減輕群眾辦事效率差、減輕窗口工作人員的壓力，福田區開展了綜合業務窗口改革。不同于以往各部門擺攤式的政務服務窗口，政務大廳打造了“前臺綜合受理、后臺分類審批、窗口統一發證”服務機制。目前，福田區街道和區中心開辟了164個綜合辦理窗口，事項辦理全覆蓋，顯著提高了群眾的辦事效率和辦事體驗感?！耙粡埦W”上線。推行全網化一體化服務，既維護了各部門的利益，又壓縮了行政審批的時間?！耙粚蛹墶鞭k結使全區完成了區級政務大廳、10個街道政務服務分廳和92個社區政務服務工作站。以區政務服務大廳為政務審批的流轉中心，街道分廳和社區工作站為支撐對行政區域內業務辦理進行全覆蓋。通過辦理期限的承諾對行政相對人業務辦理進行電子流轉或物流流轉，辦事結果采取自取或郵寄的方式進行辦理。

　　（2）區街一體化的政務服務模式。政府部門向社會提供公共服務，在社會服務體系中，街道作為基層的政府派出機構，直接面向民眾提供服務，是處于民眾直接利益述求下的政府機關。但是由于街道在組織體系中處于最低的層級，只是一個執行者的角色，其主動性非常有限。為了克服這種行政服務效率低下的現象，街道進行大部制改革運用網絡技術實現區街一體化，從而提高政務服務效率。福田區通過區街一體化整合街道機構相關或相近職能，發揮規模優勢，減少委托代理的層級和數量,有效的提高政務服務效率。

　　具體做法是采取了搭建以區政務服務為中心、街道服務為樞紐、社區服務辦事站為落腳點的政務服務生態圈策略，在“互聯網+政務服務”的推動下以政務服務平臺為手段對政務服務要素進行整合優化，達到群眾辦事“小事不出社區、大事不出街道”的目標，形成“區、街、社區”三級輻射型政務服務網，在全區范圍內開展綜合受理。在街道大部制改革之前，由于上級職能部門領導機關的條化分割造成基層街道部門林立，這就造成了基層部門不利于承接新的政務服務業務，降低了政務服務效率。

　　街道大部制改革后形成了黨建、城市管理、社會管理和公共服務4大類工作職責，街道機構顯著減少。街道機構的大部制改革通過錯位配置街區職責形成明確的分工，將涉及經濟發展教育醫療等事項交由區級政務中心辦理，與群眾生活相關的則集中在街道辦理。福田區在街道推廣街道辦事平臺系統，在橫向上打通了機構和社區之間服務系統，有效的減少了服務過程中的二次錄入和二次申報現象，實現了跨層級的政務服務，提升了街道的政務服務能力，形成了區街政務服務一體化的格局。

　　（3）服務精細化的政務服務模式。為實現政務的精細化，處理好群眾辦事最后一公里的問題，通過利用互聯網技術賦能政務的行動策略，打破了轄區內的信息、數據、流程等壁壘，構建了統一的政務服務標準，從而降低了群眾的辦事成本，提高辦了辦事效率。通過智慧服務掌上辦，構建“掌上政務”，明確全區的政務服務事項，并對各職能部門的權責清單進行梳理，以福田區打造的政務APP和政務微信以及網上辦事大廳為平臺，形成具有區位特色的申報系統。

　　群眾辦事直接可在線上上傳需要辦理事項的材料進行預審，之后后臺流轉至相應的職能部門進行審批，實現群眾辦事零跑動。目前網上辦理事項有92項，但是隨著技術賦能的深化及改革的深入，網上辦將成為趨勢。通過網點服務就近辦，推行全區通辦通取服務，建設政務服務“一公里服務圈”，逐步建立“1+10+92+18”政務服務實體大廳網點辦理模式，將10個街道大廳升級為區政務服務大廳分廳，區街社區均可以辦理相同的政務服務事項，實現無差別辦理。

　　將區、街道兩級政務服務綜合窗口和銀行便民服務窗口整合為一個整體對外的綜合窗口，建立辦理事項一致、服務標準一致的整體性服務架構。在全區92個社區工作站設立代收件業務，社區工作人員收件后及時移交街道服務辦事大廳，實現政務服務的通辦通取。自助服務全天辦?！白灾k”、“全天辦”參照銀行的網點以及快遞蜂巢模式，通過政務服務的網點化建立隨時隨地辦理的基本業務。

　　福田區作為自助服務試點區，引入自助政務服務終端對業務流程進行再造，實現服務自助、查詢、咨詢、取件等服務，形成了一套事項覆蓋廣、服務全、環境閉合的自助系統方便群眾辦事。實現了群眾辦事24小時自助查詢、智能咨詢、自主業務申辦、自主取件全鏈條一體化的自助模式，在全區10個政務服務分廳和92個社區工作站以及人流量較大的地點安裝自助服務終端。通過容缺服務馬上辦，采用類似于建設政務信用體系的方法，在梳理可容缺受理服務事項清單和容缺材料基礎上，窗口工作人員按照清單標準開展業務受理。群眾在辦理相關業務是對非關鍵性材料可申請暫不提交，待業務流程完成后取證時再遞交所缺的材料即可，對于有些群眾缺乏非關鍵的材料可采用信用擔保的方式進行先出件，后補件的方法實現“即來即收”，對于出現失信逾期不補材料的群眾可以將其列入政務失信黑名單中，可以大幅度提高審批效率，很好的解決了辦事材料不全來回跑腿的現象。

　?。?）審批智慧化的政務服務模式。福田區智慧化的政務服務是基于“互聯網+政務服務”，在知識社會創新推動下產生的政務服務新形態，主要體現在跨界融合、創新驅動。利用實時、交互、共享的特點推動政務服務公開化、便利化、信息化。在“互聯網+”的背景下推動傳統政務服務向移動政務轉變，打造智慧電子政務服務。

　　福田區通過打造“掌上福田”，以權責清單事項為依據，梳理全區政務服務事項，運用微信及智慧福田APP，制定個性化表單及申報系統。群眾可以直接通過移動終端掃描身份證、進行人臉識別，將材料電子化上傳預審，待得到預審結果后，自動轉入后臺處理，真正做到辦事“零跑動”。隨著行政審批改革的不斷深化，當前福田區政務服務中心正在積極推動全領域審批事項APP辦理。其次，福田區作為自主服務試點區，率先開展政務服務“24小時不打烊”服務，將區政務大廳升級改造，通過引入人工智能機器人、自助查詢機等方式，再造群眾辦事流程和服務流程，打造全市首個覆蓋事項多，服務功能最全、窗口完整的閉環政務服務自助化專區，可實現群眾辦事24小時自助查詢、智能咨詢、自助業務申辦、自助取件的全鏈條一體化自助模式。該模式以“銀行網點”、“ATM機”為政務改革模型將政務服務推廣至全區街道、社區工作站、以及大型住宅區、人流量較大區域，實現政務服務全天候運作模式。

　　當前，福田區打造智慧政務服務正在朝著“感知群眾需求，優化群眾體驗，建立個人數據庫”方向發展?；谟脩舻脑L問行為數據引入智能化的分析手段，通過對電子政務用戶使用行為的分析，對“智慧平臺”的功能和布局進行實時的調整優化。例如，福田區政務服務中心開發的“智慧福田APP”將朝著更為人性化的服務方向發展。通過分析不同欄目的訪問人數、訪問時間，可以有針對性地對服務欄目進行動態調整，同樣也可以根據某幾類欄目訪問用戶群體特征的相似性，以及業務之間的邏輯性，進行個性化的推送或引導。

　　通過對平臺搜索關鍵熱詞的變化情況，動態地探測用戶的服務需求，動態調整熱點專欄，回應用戶關切。此外，福田區政務服務中心幫助群眾建立“個人數據庫”，建立起個人賬戶。群眾登陸后可以根據實際的需求快速獲取個性化、精準化的信息和服務。通過大數據支撐政務平臺幫助用戶快速查詢相關政策、解讀相關信息內容和辦事流程?；诓煌罕姷挠脩粼V求，采取問答式、自主式、提醒式等多種形式推送信息，形成“無時不在，無處不在”的政務服務模式。

　　數字空間政府

　　福田模式的動力分析

　　“福田模式”的成功是“數字空間”政府理論在中國的最典型實踐。福田區的政務服務改革，事實上于理念方面將“大政府、小社會，重審批、輕監管”轉化為“小政府、大服務，智審批、強監管”，如圖4所示。與傳統的物理空間架構臃腫的政府不同，數字空間政府簡潔高效。米加寧等認為，第四次工業革命帶來的“數字空間”自其產生以來，與傳統的“物理空間”即不斷地交融與耦合，這種“化學反應”正在發生，并將顛覆性地改變工業文明的政府形態。

　　深圳市福田區的改革做法是中國作為第四次工業革命“大社會試驗場”的先行試驗，其成果既是中國政府內驅創新，自我革命的一個縮影，又是世界范圍內政府形態變革一個苗頭，是第四次工業革命在政府治理和社會管理領域的深度顯現?！案Ｌ锬Ｊ健敝猿晒?，得益于深圳市福田區的外部環境的支持和內生的驅動力。

　　（1）外部環境的支持

　　深圳是改革開放先行試驗區，具備立法權，國家鼓勵先行先試。中國經濟發展的獨一無二的改革路徑被稱為“中國模式”，而深圳特區便是中國飛速發展的縮影。[24]得益于習近平總書記對深圳的厚愛和期望、政治環境的寬松以及政策制度的創新，“敢闖”的深圳有最強硬的后盾和最根本的遵循再次站上歷史的潮頭，讓“深圳模式”再次成為中國發展的潮流。在這其中，政府改革勢在必行，而深圳市福田區政府的“福田模式”更是契合了“數字空間”政府理論，引領了政府形態從“物理空間”到“數字空間”的革命性轉換，是創新發展的新經驗和新范式。因此，“福田模式”是充分發揮了制度優勢，深入理解了政策環境，為“數字空間”政府的全面改革提供了新的路徑。

　　中國具備樂于接受“技術紅利”的文化氛圍?！霸谶^去的幾十年中，我國人民已經習慣了科學技術日新月異的進步與發展，在文化層面上喜歡接納新技術，也具備進行技術創新的愿望和動力，對數字技術懷有包容性和親和性?！薄拔锢砜臻g”政府由于科層制，在治理上涉及的主體尤為復雜，因此亟需更加簡潔和科學的政務服務改革，而數字技術的飛速發展正滿足了這一愿望。

　　良好的營商環境為福田區先行改革提供了財政支持。所謂營商環境，是指影響商業活動但不受其控制的所有個人行為、機構管理、政府政策和其他外部環境的總和。深圳市為其營商環境提供了良好的政治環境和監管力量，對商業決策和活動產生了積極影響[27]；反過來，企業維持了高水平的稅收，為政府提供了財政支持。[28]政府從“物理空間”向“數字空間”轉移需要投入大量的人力和物力，諸如平臺的搭建、應用的開發和資源的整合等等，無一例外，均需要財政的支持。深圳市營造的濃厚的創新創業條件，積極的人才引進政策和提高自主創新能力的有效引導都為深圳的企業提供了大量的動力和新鮮血液，而這種高質量的營商環境又反哺了“數字空間”政府的改革，制度的改革往往意味著觀念的進步，政府進一步調整自己的功能定位，成為公眾和企業的服務者，即“放管服”，如此一來，形成了良性循環。

　?。?）內生驅動力

　　我國地方政府具備創新變革的內生驅動力。十九屆四中全會再次強調了“推進國家治理體系與治理能力的現代化”，這種“第五個現代化”的頂層設計以及地方政府的“錦標賽效應”，形成了各級地方政府改革的內生驅動力。推進中國現代化進程中勢必要打破和消除中國傳統政治文化的官本主義的影響，取而代之的是民本主義,即以人為本，加強對公民平等意識的培養。[29]“數字空間”政府是推動國家治理體系現代化的重要一步，調動了公民參加社會管理的積極性，打破了以往“物理空間”政府政務服務的碎片化，實現了政府的領導、公眾參與公共事務管理的統一?！案Ｌ锬Ｊ健钡牡胤秸母镆矠閲艺w改革的提供了有效而寶貴的經驗。

　　身處第四次工業革命的時代，與其被裹挾前行，不如主動出擊，政府數字化轉型是最為核心的改革內容之一，“數字空間”政府正是技術革新時代的典型代表。在政府內部人們對于數字技術的應用有著強烈的意志與決心，以此推動了能夠提供更快的公眾服務，更好的營商環境和更高的政務效率，即應用需求和應用服務為導向的“數字空間”政府轉型。。

　　政府與企業的親清關系為政企合作提供了可能性。習近平總書記強調“構建親清新型政商關系”，而“數字空間”政府借助數字技術，利用數字化信息，是重塑政商關系的有力保障。在“數字空間”中政府和企業的溝通更為有效，基本上能夠達到實時申請與反饋。政府與企業的對話和交流更為平等，不再是控制依附關系；營商環境更為優良，政策能看見，能落地。治理的核心是契約精神，因此“數字空間”政府的透明性能夠增加企業對政府的信任，同時政府也能夠更有效的規范企業行為。政企互信是政企合作的基石，“數字空間”政府為此提供了可行性。

　　如上所述，“福田模式”是在外部環境支持和內在驅動力的雙重加持下完成的公共服務提供的一場革命，這場革命由公共服務的變革所引致，正在促發政府形態的轉型，其在治理上的理論意義則更范圍深遠。傳統的“物理空間”政府的運行是在科層制的驅動下在大樓里完成的，而福田區所創造的“數字空間”的政務服務模式，則是在基于算法和算力驅動的數據上完成的，其政務流程如圖所示。

　　從更廣闊的人類進步的視野來看，第一次工業革命所引發的人類社會的改變，人類進入了工業化的社會。英國是這場革命的大社會試驗場，其驅動力是機械力。第四次工業革命將引發新的人類社會變革，人類將進入智能化社會。中國將是這場變革的大社會試驗場，其驅動力是算力，正是在算法和算力的驅動下，“數字空間”政府將率先迎來智能社會的到來。

　　結論

　　福田模式是第四次工業革命在中國實驗場的典型代表

　　從目前改革的趨勢看，第四次工業革命帶來的新技術、新趨勢、新動能正在倒逼我國行政管理的體制機制改革，“互聯網+政務服務”的建設過程中，技術賦能往往表現縱向結構的扁平化和橫向結構的一體化。在政府部門的縱向結構方面，利用互聯網技術可以壓縮縱向層級間的信息，加快信息的傳播路徑，提升信息資源的利用效率，使得政府部門在縱向事權層級上呈現扁平化特征。信息技術在政務服務領域的應用有助于打破部門間的信息孤島，使得部門有機的整合在一起，提升跨部門的協同能力。在這個過程中，由于行政務服務改革觸及了相關部門的核心利益，所以官僚體系的僵化以及官僚組織內部思想認識上的阻力，成為了改革實際推進過程中的難題。因此，要依托“互聯網+政務服務”的建設，就必須打破官僚體制機制內信息壟斷、服務割裂、流程分割的問題，構建縱向層級和橫向部門間的大部制改革，形成統一協調的行政組織體制，提高政務服務的效能。

　　通過對深圳福田區的數字化政務服務的改革研究，我們初步得出了如下研究發現：

　　1.福田在數字政府改革實踐的成功案例，使我們看到了一個新的政府形態—“數字空間”政府的出現，與傳統的“物理空間”政府形態不同，“數字空間”政府并不會完全取代，甚至消滅“物理空間”政府，但它會大大地壓縮，以致改變傳統政府的生存狀態。新的政府形態正在出現與傳統政府的運行完全不同的新樣式，如公共服務提供的“泛在化”，政府存在的“彌散化”等。

　　2.政府的運行或服務功能正在由物理層面的權力推動向基于數據驗證的算法驅動轉變。依托大數據的打通共享，推薦算法、關聯規則等技術的使用可以使政府的服務方式由被動等待的“進門服務”，向主動精準的推送服務轉變。此外，政府面向各自然人和法人提供的政務服務也將由無差別的同質化服務向基于個體分異性的個性化服務轉變，更好地回應建設服務型政府的要求。

　　3.由于數據比對的算法服務方式的出現，本項研究發現了一個長久以來存在與我們政府中的“行政邏輯悖論”，就是我們政府發放的所有證照，居然需要老百姓拿著這些證照讓政府一遍遍地驗證。在“數字空間”政府中，所有的政府發放的證照都存在各種數據庫中（而且是不可更改的），只要我們刷一下臉，或輸入一個人的身份證號，這個人的所有證照都一目了然，“物理空間”政府的人工驗證顯現了它的“荒謬感”，已沒有存在的必要。

　　4.行政事項“秒批”的進一步推進，將對“物理空間”的政府產生怎樣的“裂解效應”，這一點可能是在不遠將來的“未來之問”。我們擴大一點，以深圳市的“秒批”事項來說，目前已經達到了近400項，測算的結果是深圳大約有2000項行政事務可以采用“秒批”的事項辦理，如果“秒批”突破1000項，“物理空間”的政府將產生怎樣的“裂變”？因為一項“秒批”在傳統的“物理空間”政府中，常常會“秒”掉一個處室、一個科室，至少是一個崗位。

　　可以說，“互聯網+政務服務”為基層政務服務改革提供了新的視角與思路，但當前在公共管理領域，與政務服務相關的理論研究依然不夠完善。故本文有助于對現有的政務服務研究進行有益的補充和更新，在一定程度上能夠對政務實踐的探索奠定良好的案例基礎，可以豐富“互聯網+政務服務”的理論體系，有利于“互聯網+政務服務”更好地走向未來。

　　從技術治理角度考察“互聯網+政務”不管是在制度設計方面還是在試點推廣方面都有著重要的現實意義。一方面，“互聯網+政務”為政務服務改革提供了經驗性的理論支撐，使得“互聯網+”能夠應用于政府服務領域，從而為政務服務改革提供實踐指導；另一方面，“互聯網+政務服務”為解決了群眾辦事過程中涉及的“辦證多、辦事難”等現象，解決政府部門“信息不共享，信息難共享”等問題提供了有效的解決方案。目前我國正朝著服務型政府轉變，從當前政務改革的熱點出發，在“互聯網+政務服務”背景下技術治理可將政務業務流程進行一般性的整合，通過打通區域信息壁壘，實現數據共享，優化服務流程，統一服務標準等方案，打造全方位的便民服務網絡，打破時空限制讓公眾隨身、隨時、隨地體驗貼心服務，大幅提升政務服務的效率和群眾的獲得感。

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