優化營商環境與行政審批制度改革研究

　?。壅輧灮癄I商環境的重要進展，與放管服改革的逐步深入推進緊密關聯。簡政放權、放管結合、優化服務，都包含著優化營商環境的重要舉措和內容，世界銀行對營商環境的評估指標中多數也與行政審批有關。我國優化營商環境在多維度取得了轉折性進展，從行政審批制度改革著手優化營商環境積累了重要實踐經驗。按照中央“十四五”規劃建議中提出的“有為政府”要求和高質量發展目標，行政審批和后續監管領域仍然存在的問題需要解決。為持續優化營商環境，今后行政審批制度改革要從注重數量變化向結構優化改革轉變，同時在放管結合上著力并有所突破。

　　一、引言

　　在國家全面推進改革開放大局中，優化營商環境居于重要位置。特別是應對國際、國內經濟形勢的不確定性風險，要深刻認識經濟體制改革的重要性和緊迫性，切實增強經濟體制改革的驅動力，圍繞轉變政府在經濟社會領域的職能，加快優化營商環境，構建新發展格局，促進經濟高質量發展。國家“十四五”規劃第六篇專門提出“堅持和完善社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”。加快轉變政府職能聚焦到一個核心關鍵詞是“有為政府”，其中一個側重點是優化營商環境，實現經濟向高質量發展轉型。只有更加優化的營商環境，才有利于在變局中開新局，在危機中育先機，為“十四五”發展目標乃至更長遠目標打下堅實基礎。

　　營商環境的優化實踐與研究有不同維度與層面。本文選擇從行政審批制度改革角度分析，有如下考慮。營商環境的本質涉及政府與市場、政府與企業的關系，具體體現之一是政府對企業的設立、生產經營建設、貿易行為等條件的行政審批的實施。在世界銀行對營商環境的評估指標體系中，多數指標包括開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、繳納稅費等都是關于行政審批的，而且這些會對國內有關機構或第三方營商環境評估指標體系構建產生影響。要實質性推進放管服改革，行政審批制度改革領域仍存在一些問題不利于營商環境優化，需要在權力機構和權責銜接機制上進一步采取統籌性和針對性措施來解決。

　　優化營商環境就是解放生產力、提高競爭力，是解決一切發展問題的基礎，也是增強國際競爭力的重要基礎?！斑@是面向全球打造競爭新優勢的需要。當前全球經濟貿易格局正在發生深刻變化，國際競爭日趨激烈，這很大程度上是營商環境的競爭”。觀察和分析實踐狀況發現，近幾年中國政府在優化營商環境領域取得了重要進展，但同時也存在一些突出問題不容忽視。打造市場化、國際化、法治化營商環境取得的實際進展，與各級政府推動的行政審批制度改革有著密切關聯。同時，根據一些地方反映和一些大型調查結果，營商環境優化過程中存在的一些較為突出的問題，也與行政審批制度改革的某些不到位、不徹底以及與之接續的后續監管失靈問題有著很大程度的關系。比如，一項大型調查發現，企業反映的營商環境問題，包括企業提交材料和政府審批過程一些問題，“企業辦事成本較高，政府行為有待進一步規范，便利問題和手續仍有簡化空間，行政審批過程的透明問題，公平問題和對各類企業不能一視同仁等”。這些基本上屬于行政審批領域的問題。最近一項對民營企業的全國性調查顯示，樣本企業對所在城市營商環境的總體評分從2019年的68.71上升到74.46，“但期待政府在用電成本、融資成本和用工成本下降方面提供更多支持，......在教育、醫療和養老三大民生領域市場準入持續擴大”。這也對更為深入地推進行政審批制度改革提出了更高的要求。所以，從行政審批制度改革的維度來研究分析營商環境問題有現實重要性，這仍然是持續優化營商環境的重要抓手之一。

　　從學術界已有研究分析，主要集中在如下幾個領域。對營商環境的結果或效果研究，有些學者從經濟學角度和尋租理論對營商環境進行研究，認為持續優化營商環境有利于鏟除尋租導致的負面效應和促進企業的市場創新。對營商環境評價的研究，涉及評價指標體系、評價標準和維度，比如有的研究提出了對營商環境的法治化視角的評價和指標體系，有的是從實證角度對具體地方營商環境實踐的評價。對優化營商環境路徑的研究，多數集中在法治化路徑、互聯網+政務服務的推進、稅收環境的優化或者是針對自貿區的環境優化提出對策等?？梢哉f，聚焦于行政審批改革維度上深入分析營商環境的成果比較少，存在拓展和深化研究的空間，尤其是從審批制度改革的質量結構優化以及涉及的權力關系包括審批與后續監管職責的關系，值得進一步深入探討。

　　二、以行政審批改革優化營商環境的跨越式發展與重要經驗

　　各級政府多管齊下不斷深入推進營商環境優化，行政審批制度改革是重要舉措之一。在這個維度上國家層面取得了跨越式發展，許多地方也積累了一些重要經驗。

　　(一)國家層面實施優化營商環境政策實現了三個維度的轉變發展

　　在全面深化推進放管服改革進程中，中央政府逐步提出和實施政策解決營商環境問題。從行政審批的層面，優化營商環境有如下維度的轉折性進展。

　　1.優化營商環境從打造“內外資企業公平競爭”的宏觀環境要求，到逐步落實“投資貿易和國內國際貿易便利化”具體措施。2014年，國務院《政府工作報告》任務分解中提出，為開創對外開放新局面，打造內外資企業一視同仁、公平競爭的營商環境，使中國繼續成為外商投資首選地，加快培育國際競爭新優勢。2015年開始對自貿區的營商環境優化有多種舉措，探索建設法治化營商環境。從“推進國內貿易流通現代化”，到“促進跨境貿易便利化”，從國內轉向同時注重國內國際貿易領域，從內部地區到口岸，推進營商環境的優化。2015年，國務院出臺《關于推進國內貿易流通現代化建設法治化營商環境的意見》措施，為促進國內貿易流通的國民經濟大產業現代化發展和流通發展向內涵式、可持續發展轉變，要求政府堅持市場化改革方向，進一步簡政放權，打破地區封鎖和行業壟斷，促進商流、物流、資金流、信息流自由高效流動，降低流通成本。后續逐漸從國內貿易到關注創造跨境和國際貿易的更好發展環境，2018年，國務院印發了《優化口岸營商環境促進跨境貿易便利化工作方案》，要求通過簡政放權和減少進出口審批事項和創新監管，提高口岸物流服務效能，以完善各項管理制度來不斷促進口岸營商環境更加公開透明。改革目的就是促進跨境貿易便利化以及外貿的穩定健康發展。

　　2.優化營商環境從“聚焦企業關切”到“全面促進企業發展”，納入全面深化放管服改革整體框架中。優化營商環境措施和范圍，政府從開始關注企業關切的問題，類似于一種比較被動的狀態，企業沒有需求的領域，可能不在政府關注范圍。國務院在2018年出臺《關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》，有針對性地結合企業關切，提出了推進社會資本市場準入的改革，壓減許可事項和簡化行政審批，減輕企業稅費負擔，深化商事制度改革，創造更加公平競爭的市場環境。營商環境優化從流通產業，到企業關切的回應，再到全面納入放管服改革整體框架中，是更高層次的發展。這種范圍擴大不僅體現出政府優化營商環境的一種主動性，主動為激發企業活力和創造力、增強發展動力提供服務，而且還提高了層次，對標國際先進水平采取更多措施，全面提升政府的涉企服務水平與效能，更大激發市場活力和發展內生動力。

　　3.優化營商環境在國家有力的行政管理機制推動下，從一些地方試點與典型經驗上升到法律層次和高度，實現從“經驗”到“法治”的轉變。中央層面成立了國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組，下設專題組和保障組，在5個專題組中包括精簡行政審批組和優化營商環境組。這是領導推進全國優化營商環境改革的重要管理體制與組織保障，不斷推動改革從典型試點向全國擴展并上升到法律層次。2018年國務院辦公廳發布了《關于部分地方優化營商環境典型做法的通報》，分六類總結一些地方優化營商環境的重要舉措，通過典型做法加強優化營商環境經驗的復制和推廣。從典型經驗到上升到法律，具有標志性意義的是《優化營商環境條例》，目的是完善優化營商環境的長效機制，健全和穩定各種制度，更加全面推進營商環境法治化。該條例既為更加全面、更加規范地實現營商環境法治化奠定了法律基礎，提供了行動依據，同時也為不遵守規則、阻礙優化營商環境的行為，規定了追責措施，全面打造市場化、法治化、國際化營商環境。

　　(二)地方層面通過行政審批制度改革優化營商環境的主要經驗

　　中國營商環境發展的重要體現之一是在世界銀行評估排名中不斷提升，2019年中國營商環境在全球190個經濟體中排名第31位，較2018年第46位大幅提升。主要原因是進一步放寬市場準入，便利企業登記和注冊;進一步推進放管服改革;推進互聯網+政務服務，包括最多跑一次、不見面審批等方式。地方不同層級政府通過行政審批制度改革優化營商環境積累了重要經驗。

　　簡政放權實施權力清單制度縮減和規范行政審批權力事項。取消、下放或調整行政審批事項，用權力清單來限權、確權和管權。對市場競爭機制能夠有效調節、行業組織或中介機構能夠有效實現行業自律管理的事項，取消行政審批，實行行業自律管理，允許企業直接開展相關經營活動。省級政府都實行了權力清單制度，梳理行政審批在內的各類權力事項，建立了清單的動態調整機制，增強清單事項的科學性規范性，依據權力規范促進政府職能轉變。商事制度改革和證照分離改革是又一重大行政審批制度改革措施。特別是商事制度改革包括改革注冊登記制度、減少前置審批事項，在全國逐步推進多證合一改革，縮短企業進入市場時間;通過證照分離改革解決“準入不準營”問題;在企業注銷登記上推出了簡易程序。這些審批層面的改革不同程度降低了企業的制度性交易成本，激發了市場活力和創造力。在此基礎上，2015年國務院通過了實施市場準入負面清單的舉措，這是優化營商環境的重要體現。實行市場準入負面清單制度是發揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎，明確政府發揮作用的職責邊界，在試點范圍和領域內大幅收縮政府審批范圍。市場準入負面清單制度賦予市場主體更多的主動權和自主權，促使形成各類市場主體依法平等使用生產要素、公開公平公正參與競爭的市場環境，完善統一開放、競爭有序的現代市場體系，為發揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間。

　　以項目審批制度改革帶動提供營商環境體系化保障。投資項目審批既是行政審批改革領域的重要內容，也是涉及面廣、影響較大的審批事項。在這一審批領域，很多地方做法之一是針對審批過程中的難點與交叉制約點，推進并聯審批、相關部門聯合審批以及多規合一、多評合一、多圖聯審的創新探索，把投資項目從立項到竣工備案涉及發改、環保、土地、規劃、住建等多個部門的環節并聯起來，聯合審批。優化外商投資項目審批的程序與環節，為更有效利用外資，通過修訂完善外商投資相關法律，打造穩定公平透明可預期的營商環境。建設項目審批制度的改革從試點到全面推進，2018年，國務院下發了關于開展工程建設項目審批制度改革試點的要求，努力構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批和管理體系?！爸醒雽用婧藴薯椖繑盗坷塾嫓p少90%以上，項目核準前置要件由30余項精簡為2項，全國實行告知性備案的項目占企業投資項目的比重已超過90%”。到2019年進入建設項目審批制度改革的全面推進階段，更強調了其在優化營商環境中的重要位置。項目審批制到承諾制審批改革也取得了進展，以承諾為審批前置形式，以信用為審批前置的核心條件，實現高效、快速審批，大幅節約了投資人的生產成本與時間成本。

　　為促進經濟高質量發展和打造改革開放新局面，行政審批制度改革在不斷拓展與深化，從試點到全面推開，更好地營造法治化、國際化、便利化的營商環境。推進營商環境優化的制度與政策體系化建設。不少省市在中央政府法規制度與政策指導下，通過試點或創新探索，由點到面，推動營商環境的體系建設。比如西寧就培育中小企業、簡化企業投資、各種施工許可證等方面，針對最亟須解決的問題，出臺了《西寧市進一步優化營商環境的若干措施》《西寧市方便企業獲得水電氣暖行動方案》《西寧市簡化施工許可證辦理程序行動方案》等八個優化營商環境專項行動方案，初步形成了優化營商環境的1+8配套政策體系。

　　全面流程再造和程序精簡提升行政審批效能。各地都在探索審批流程不斷整合、不斷梳理、不斷優化，審批環節減少，審批時間縮短，企業與公眾辦事的成本降低。浙江“最多跑一次”改革經驗在全國更大范圍內推廣實施。投資審批和建設項目的審批流程得到最大限度重塑，從辦理階段、辦理條件、申請材料、辦理時限和結果等都重新明確與簡化。例如深圳市2018年就結合項目生成機制來重塑優化審批流程，“就審批時間較長的政府投資建設項目而言，改革前267天，改革后90天，審批時間壓縮了177天，壓縮率66.29%”。同時，備案類工程建設項目、核準類工程建設項目壓縮時限，開展聯合審批，優化審批的環節與流程。

　　各地采取不同方式和措施打通企業設立的相關環節，簡化企業的生產經營審批，優化了營商環境，加速了市場主體的發展。很多地方開辦企業的環節大幅精簡，辦理時間壓縮至1天甚至幾個小時以再造和優化流程，提供更好的審批服務。很多地方都在通過流程重組和借助網絡數據技術實現審批服務事項的日益便利化。例如，在2019年武漢市區兩級2500余項審批服務事項中，57%的事項實現“馬上辦”，85．7%的事項實現“網上辦”，83%的事項實現“一次辦”，“三辦”改革經驗也在其他地方推廣。

　　互聯網+審批的多種形式減少企業成本?；ヂ摼W及其技術迅猛發展，為政府治理改革提供了技術基礎?！蛾P于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》更是推動了地方政府運用互聯網推進放管服改革的實踐進展。在行政審批領域，政府從利用互聯網公開審批事項與辦事流程即行政審批信息公開，到一些政府部門審批業務在線辦理即從線下到線上，再到全國統一的政務服務平臺即政府及部門間的共享協同辦理審批，互聯網與數據技術在行政審批改革中的角色日益凸顯，企業和社會公眾獲得感也不斷增加。尤其是在新冠肺炎疫情期間，有更多地方政府陸續推出了多種“網上辦”“掌上辦”“視頻辦”“預約辦”“集成辦”等線上辦理的途徑和方式，開設更多的網絡便民服務專區，運用“一站式”解決群眾個性化的辦事需求。同時還有很多的審批事項辦理從線下搬到了線上，包括容缺受理等做法，這其實也是流程簡化與便捷化。這些辦理方式和途徑凸顯了運用大數據技術推動審批制度改革的跨越式發展的技術優勢，以其便利化和高效化不斷優化營商環境及其實質性推進。

　　三、行政審批改革過程中存在影響營商環境的主要問題

　　中共中央、國務院高度重視深化“放管服”改革、優化營商環境工作，近年來部署出臺了一系列有針對性的政策措施，優化營商環境工作取得積極成效，但依然存在一些影響營商環境的問題和需要彌補的短板，行政審批制度改革有一些需要重視的問題。從本質上講，“營商環境是發展的體制性、制度性安排，其優劣直接影響市場主體的興衰、生產要素的聚散、發展動力的強弱。通過深化放管服改革來優化營商環境，從根本上說就是解放和發展生產力”。進一步重塑政府與市場、企業的關系，要解決的是政府對市場、對社會過多的微觀干預，行政權力過多參與資源配置、市場準入門檻高以及市場環境的不公平競爭問題。這些問題是優化營商環境要解決的實質問題。

　　(一)地方政府不同部門之間權力劃分交叉重疊阻礙“簡政”

　　有些政府部門之間權力劃分不清或者權力清單界定不清，是影響行政審批和營商環境的因素之一。例如，有些地方的發展改革部門和經信委之間的權力劃分與行使有著界定不清問題，在一些投資項目的核準、審批權力上，有待進一步明確界定，否則影響到營商環境優化。而且，從上下級政府權力關系看，有些地方是把一些投資項目審批權力規定為市、區兩級行使，而在最后的實際權力操作上，區級政府沒有發展投資項目的主動權，影響到當地經濟發展活力。一些部門在下放審批權限過程中“分拆下放、打包保留”，受理權和初審權下放，關鍵環節、終審權保留，導致申請人“兩頭跑”。這在一定領域造成了“上級審批、下級監管”的局面。比如關于小額貸款和融擔的審批權在市級政府，而監管的職責卻在區縣級政府，對于發現的問題，沒有直接的處理權。人力資源社會保障部門、民政部門之間也有一些行政權力沒有明確劃分，權力清單的不一致會增加當事人的成本。

　　(二)不同類型的權力事項在放權改革中存在不平衡問題

　　簡政放權更多強調的是行政審批權即行政許可權力，但對行政處罰這一類事關簡政放權的重要權力事項，屬于監管類型的權力，卻沒有得到同步的、協同的改革。就行政處罰權力主體而言，有些行政主體不具備處罰權，影響到行政審批制度改革中的審批與監管有機銜接與融合的改革推進。比如，在某區縣環保局的權力清單中，行政處罰權有300多項，大部分標示的是與市級環保局共同行使權力，區縣環保局能直接行使的行政處罰權只有不到20項，低于6%，在“屬地管理”原則下縣一級政府對監管出來的問題卻沒有直接的處罰權。因此，權力下放的不平衡性導致了縣級政府的權力與責任不一致問題。

　　與行政審批制度改革密切相關的監管權力行使不到位也會影響到營商環境優化。行政審批權力下放或職責轉變，對政府監管職能與權力行使提出了更高要求。一些部門對后續監管的認識不足，輕監管弊病仍在;監管體制不順、事中事后監管力度還需進一步加強。傳統行使監管權力的方式與監管治理手段，有些已經不適應新的經濟業態，包括其業務流程、盈利模式與風險點，這樣就會影響到市場公平競爭環境的創造與發展。

　　(三)行政審批改革程序與環節存在沖突與銜接問題

　　由于各地發展不平衡，不少地方政府在行政審批過程中仍存在程序與環節方面的問題。在縣級政府層次，一些地方受相關條件限制，部門之間審批銜接不暢、數據共享不到位。省級政府基本接入了國家統一的政務服務平臺，不少省級以下的地方政府包括縣級和基層政府，在審批的程序與環節上的統一性存在障礙。比如，“各部門在業務梳理中逐漸開發形成相對獨立的網絡平臺，互不連通，各不兼容。導致政務服務平臺在整合行政審批服務流程的過程中，無法將部門原先自建系統的優點完全融合進去，形成一套統一的網上審批服務系統”。

　　疫情防控進入常態化階段以及企業復工復產的初期階段，是行政審批制度改革是一個重要檢驗。有的地方在對復工復產企業及其疫情防控方案等方面的審批上，要求企業提交文件在多個部門之間“流轉”，一些不必要的形式化流程沒有簡化，一些流程的現實合理性令人質疑，結果沒有真正為企業的復工復產提供便捷化服務。一些地方政府部門之間的公共數據資源整合不夠、行政審批業務還沒有完全做到協同辦理，政務服務的流程方面與統一的政務服務平臺和全網通辦的目標還有不少距離。

　　(四)審批權力下放或取消后監管不同步或“放管不銜接”問題

　　簡政放權和下放或取消審批權力事項，是把政府職能從事前的審批轉向事中事后監管，更加強調了政府的市場監管職能。簡政放權與加強監管、寬進與嚴管是一體兩翼或兩輪驅動，缺一不可。放松了審批并不等于放松了監管。市場經濟的自發性始終存在，市場失靈也不可避免，這也是政府履行市場監管職能與轉向“輕審批、重監管”的現實基礎，但在審批權力取消或下放的改革中，事中、事后監管沒有完全同步，放管之間缺乏有效銜接，由此導致了一些領域的監管盲區或監管重復。而且在相對集中行政審批權之后，那些被剝離審批權力的部門與集中行使審批權力的部門之間，在審批權力與監管職責之間的權責關系存在不一致和不清晰，使得原來的“誰審批、誰監管”出現了審批與監管的分離，被剝離審批權的部門在監管意愿、監管能力等方面上都出現了不同程度的問題。這些問題影響到市場的公平競爭環境、市場秩序的規范，都是優化營商環境的不利因素。審批權力不僅要放得下，這種下放是審批事權和程序的調整、效率的提高，同時還要接得住和管得好。正如有關部門負責人所說:“下放用地審批權，不意味著放松監管。對于省級人民政府及其自然資源主管部門來講，責任無疑加大了?！边@就是放管銜接在權力與責任關系本質上的體現。下放和取消的行政審批事項數量不斷增多，新成立的市場主體數量和各種新業態新經營模式不斷增多，監管力量和資源不配套或銜接不上，就會影響到市場公平競爭秩序，阻礙營商環境優化。

　　四、推進行政審批制度結構性改革和“放管并重”優化營商環境

　　2020年，中共中央、國務院印發了《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，提出繼續深化行政審批制度改革，落實《優化營商環境條例》，加快打造市場化、法治化、國際化營商環境。深化放管服改革，促進公平競爭被放在政府工作的重要位置。行政審批制度改革是優化營商環境的重要抓手，下一步改革方向是從偏重數量的改革向結構質量優化改革轉變。

　　(一)審批相關的權力關系結構調整與改革

　　政府權力清單中除了重要的行政許可權力，其他類型行政權力事項有行政確認、行政檢查、行政處罰等與行政審批關系密切的權力事項。優化營商環境需要一個協調配套運轉的權力體系，也要求這些權力事項之間的結構調整同步推進，尤其是審批權力與監管權力之間的關系結構問題，要解決好目前已經相對集中的審批與多個部門監管之間的權力關系。比如，危險化學品生產企業安全生產許可由安監部門審批，但在監管時安監部門只能監管一部分，運輸歸交通部門管，廢棄物歸環保局管，審批部門與監管部門之間是“1對N”的關系，需要進一步明確非審批部門在監管中的責任。

　　深化推進行政審批制度改革，總結前一階段地方行政審批改革的經驗教訓，在改革動力上要加大依法驅動的力量。以前地方行政審批制度改革的邏輯是以行政主導的力量為主，“這導致地方政府缺乏縮減審批事項的自發改革動力，這也使得行政審批改革基本必須依靠自上而下的運動式方式進行”。推進行政制度改革全部進入法治化軌道，進一步加強簡政放權的分類推進。為優化營商環境的權力下放還要進一步分清不同的權力類型，分類施策。權力事項所涉及內容的復雜性，經濟、社會的不同領域里涉及企業、公民的不同需求。行政處罰權力和行政檢查權力之間的關系應該進一步界定清楚。行政檢查在本質上也是一種監管范疇的權力與職責，屬于“放管結合”中的“管”的權力，如果對檢查出來的問題不進行追責或者懲處，這種權力的合法性合理性就存在疑問。為此，依法適當調整行政檢查權力，一部分可以取消，一部分轉入行政處罰權力中。比如對于一些事項，是行政許可還是行政確認，要進一步明確，這既涉及政府審批行為、也涉及企業準入等行為。多種審批的精簡合并，涉外事項的行政審批標準、程序、規則也有進一步依法規范的空間。在配套制度層面，完善和實施降低企業用地用電和能源、用工和物流方面成本的制度和政策。

　　(二)實現有為政府，依法優化營商環境

　　法治是最好的營商環境。市場經濟的本質是法治經濟，由于市場經濟的自發性和市場失靈始終存在，因此必須協同政府作用的發揮。黨的十九屆五中全會和“十四五”規劃建議強調了“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”。推動市場經濟發展就是創造優化營商環境的重要內涵。國際營商環境評估發展既經歷了一個“從全要素評估，到制度要素評估，再到法治要素評估”的過程，也是一個“從宏觀‘硬’環境到宏觀‘軟’環境再到企業所處的微觀‘軟’環境的變化歷程”。這整個流程都與法治有著緊密關聯，要求政府與市場關系的法治化調整，行政審批與放管服改革的進一步法治化，全面依法加強監管。

　　發揮市場在資源配置中的決定性作用，增強企業創新自主權。放在放管服改革首位的簡政放權改革，不僅是政府系統內部的上級向下級下放一些領域的行政審批權力事項和增強地方的自主權，而且更重要的是政府向市場和企業主體、向社會主體下放一定權力事項。政府要更好地為企業服務，也是服務型政府的延伸。依法調整與改革為企業服務的政策。優化服務不僅體現在網上服務和辦事便捷化的“流程式服務”，而且更加體現在線下的為企業生存和創新發展以及經濟社會發展的“實體性服務”。為提升企業的創新能力與競爭力的服務，也是“有為政府”優化營商環境的舉措之一。

　　依據優化營商環境條例驅動行政審批改革進一步法治化?！秲灮癄I商環境條例》是進一步推動放管服改革法治化的重要依據。它也是對各級政府及部門、各類市場主體、各類中介服務機構等相關主體在特定領域的權力、法律責任和行為制度規范，包括市場主體保護和市場環境優化、政務服務、監管執法等關系“放管服”改革的重要領域與關鍵環節的制度設計與基本要求。比如嚴格控制新設行政許可、實行權力清單管理制度都是對行政審批權力的依法限制和規范化的重要維度。在深化商事制度改革、推進證照分離改革、備案與承諾制、減少環節以及對企業的鼓勵和支持政策等方面的規定，都是更深層次更廣范圍內推進簡政放權改革的制度保障。進一步實現政務服務的法治化和標準化，也有一系列的規定。營商環境法治化已成為重點，“營商環境的內涵已經發生了質的變化，過去講，‘要致富，先修路’，而現在，‘法治核心競爭力’已為許多地方改革者所共識”。由此，行政審批改革不只是大數據運用的技術層面，還有更重要的制度層面的改革。

　　(三)以全面依法監管為下放審批權提供保障，創造更加公平競爭的市場環境

　　營商環境的持續優化除了包括良好的市場準入環境，還包括市場競爭環境與優勝劣汰的市場退出環境。對不正當競爭和市場秩序的監管就更加重要，需要政府加強反壟斷和反不正當競爭的執法司法，從而不斷打造開放有序的營商環境。要堅持放管結合、并重推進，政府部門特別是基層政府要把主要精力用在事中事后監管上，對取消下放的審批事項要及時跟進監管措施，推動從“嚴進寬管”向“寬進嚴管”轉變?！秲灮癄I商環境條例》對加強和規范監管執法的部分，強調了政府有關部門必須依法對市場主體進行監管，對監管方式、監管過程和監管結果都作出了規定，為創新監管提供了依據?！笆袌霾⒎怯肋h正確，實際上其充滿欺騙和操縱。由于追逐利潤，自由市場也會提供一些錯誤的選擇。在這一過程中，若市場缺乏限制，那么每個超額獲利的機會都會被充分利用”?？梢?，實現公平公正的監管，避免“劣幣驅逐良幣”的市場逆淘汰亂象，也是營商環境持續優化的重要保障。

　　市場監管在疫情危機應對中的表現經驗，包括在嚴格監管與監管結果、監管方式、與權力下放的加強事中事后監管銜接方面，都值得總結提升。為提升市場監管效能，要注重防范風險、筑牢市場安全底線，加大監管執法力度等。嚴格依法加大監管執法力度，提高市場主體的違法成本。在疫情危機期間，各級政府加大監管執法力度、維護市場秩序，尤其是針對日常食品亂漲價的行為以及對口罩等醫療防護物資亂漲價與售賣假冒偽劣產品的行為，進行了大幅懲罰，這些經驗值得進一步提升和制度完善。提升常態化的創新監管治理能力，不要陷入被詬病的“運動式治理”的窠臼，尤其是加強監管存在法律不統一的問題，比如食品安全法與野生動物保護法、與農產品質量法沒有統一，而導致了一些立法和執法資源的浪費。所以，要解決源頭上的法律之間的銜接與互補、統一的問題。

　　市場監管要形成多元主體和多元方式監管合力。在監管主體上，一方面是政府內部的跨部門、跨層級的協同監管，加快監管平臺建設和強化監管的技術支撐;另一方面，明確市場主體的自我監管、行業協會商會參與監管、暢通社會監督和群眾監督舉報與投訴渠道，形成多元主體監管格局與合力。在監管方式上，要更加注重多元方式的綜合利用，形成立體化、動態化監管模式，不僅有利于減少監管成本，更重要的是提升綜合監管能力和監管績效。社會主體的協同監管，不是簡單讓社會不同主體參與監管，而是要對其參與監管的行為提供依據。一些法律法規中對這些社會主體包括媒體、志愿者、行業協會、社會組織有一些原則性的規定，但可操作性不強，需要統一界定不同主體的權責、功能和角色等。多元主體的協同一定要尋求目標上的共同價值，達成共識和最大公約數，這是形成綜合監管合力的重要前提。

　　五、結語

　　營商環境的本質決定了其所具有的公共屬性，要求政府在其中承擔應有的責任?！皬膹V義視角界定，營商環境是一個地區整體的政治要素、經濟要素、社會要素和文化要素等各種要素交匯而成的制度環境，具有強烈的公共屬性”。行政審批制度改革要注重績效和目標，在繼續精簡行政許可和審批流程的同時，清理多層級的重復審批和推廣承諾制等制度完善，真正得到優化服務的效益和創造更好的營商環境。

　　著力放管結合上的突破與平衡適度的關系。加強監管又不能使得放開和精簡審批的營商環境的優化受到損失，同時，放開審批或者放松規制，又需要以事中、事后的監管提供有力的保障。通過行政審批優化營商環境，目標是減少事前許可，用以代替的是事中事后監管的機制，所以審批與監管二者之間需要有效銜接與適度平衡?！皯獙π姓徟椖康姆艡喔母锟赡芤l的負面效應保持一定的警惕，假如審批權限一味地取消或下放，而未能做到放管結合，那么有可能會造成社會治理在某些領域的失序，并有可能成為相關機構和部門推卸責任的理由，從而偏離改革的初衷”。所以要把監管追求的安全有序與放松審批追求的自由便利有機統一起來。如果放與管不能有效銜接，會因為監管權責不明確和相互推諉而導致一定領域的監管盲區或交叉。為此，更進一步優化營商環境著力解決監管執法不規范、不透明和不到位等問題，做到依法科學的綜合監管。

　　下放審批權或放松規制的價值目標不只是追求經濟效率或速度，還有準確度以及與后續監管的匹配。特別是權力下放的風險要一定考慮到，不能一味地下放所有審批權力。放松規制不僅要經濟效率，還要有社會效益即“非經濟效率”的價值追求。而且，對于放松行政審批的評估也被虛置了。中國行政審批制度的改革，“應當破除對于市場效率與經濟價值的單一信奉，需要通過事中事后監管體系與事前許可之間的妥當銜接，來實現市場效率與社會安全、環境安全等‘非經濟目標’之間的恰當平衡”。這也是今后通過行政審批制度改革來優化營商環境的路徑上需要調整的地方，不斷實現審批資源與監管資源的配置相平衡。

　　為此，在堅持放管服改革的統一性與法治化推進的基礎上，各地政府要更好地把握放與管之間的互動邏輯關系，注重平衡過程與結果績效，進一步提升服務質量與營商環境。不僅在簡政放權和放管結合過程中以現代技術助力提供優化服務，而且提供群眾所需要的多層次多樣化服務，使社會公眾與企業更有獲得感，這也是以人民為中心改革的目標與落腳點。

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