陳水生丨數字時代平臺治理的運作邏輯：以上?！耙痪W統管”為例

　　摘　要：平臺治理是政府數字化治理的新模式，也是技術治理現代化的產物。平臺治理的理論演進與實踐探索歷程揭示，平臺治理具有數字化、感知性、互動性、無界性和智慧化等五大核心屬性。通過對上海城市運行“一網統管”實踐創新案例的深入分析，系統考察了平臺治理模式的四大運作邏輯，即多重功能集成邏輯、全域系統架構邏輯、全面技術驅動邏輯和整體流程再造邏輯。平臺治理模式的形成與發展為技術治理創造了新的理論空間，也為政府數字化治理轉型提供了實踐指引。

　　一、問題提出

　　推進數字政府建設是黨和國家制定的重要戰略，中國共產黨十九屆四中全會明確要求：“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享?！?020年3月31日，習近平總書記視察杭州城市大腦運營指揮中心時指出，運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。2021年1月4日，上海市《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》公布，上海將堅持整體性轉變、全方位賦能，從經濟、生活、治理三方面全面推進城市數字化轉型；在治理方面，打造科學化、精細化、智能化的超大城市“數治”新范式，提高現代化治理效能。數字化轉型和數字政府成為全國和地方政府探索政府治理創新和治理現代化的重要發展戰略，也涌現了基于數字化治理的理論范式與實踐運行模式?；ヂ摼W平臺模式在私營部門的成功，為公共部門數字化變革和數字治理提供了新的思路和借鑒——將政府打造為全新的治理平臺，用技術力量重塑政府治理理念和治理流程，全面提升政府治理能力。在該理念的指導下，國內外進行了多種平臺治理模式的探索，上?！耙痪W統管”是平臺治理的創新應用的典范。

　　在政府數字化轉型的背景下，本文主要回答以下幾個核心問題：平臺治理為何會形成？具備哪些核心特性？遵循著怎樣的運作邏輯？為此，首先考察平臺治理的生成、發展演進與核心屬性；繼而以上?！耙痪W統管”為例分析平臺治理的多重運作邏輯；最后提出推進平臺治理模式深化發展的可行建議。

　　二、平臺治理的生成、演進及其特征

　　“政府平臺”最初由Tim O'Reilly提出，后經國內外學者的深入討論而不斷擴展，并在各國政府治理實踐中廣為應用。作為數字時代應運而生的新興數字治理模式，平臺治理彰顯出數字化、智慧化、感知性、互動性和無邊界等核心屬性。

　　（一）平臺治理的提出

　　進入21世紀，數字技術發展日新月異，政府開始廣泛應用現代信息通信、大數據、云計算、人工智能等技術助推政府治理變革，平臺治理是一種全新的治理模式?！捌脚_”一詞最初來源于企業管理，指的是商業供應鏈協同與商務生態運行的數據支持平臺。隨著平臺經濟發展與平臺技術的廣泛運用，這種經濟發展中的全新理念逐步滲入政府治理過程?！肮韫认戎盩im O'Reilly提出，在政府2.0時代，政府本質上是一種集體行動機制，在這種機制中，政府是公民行動的召集人和推動者，而不是第一個開創者。他尤其強調計算機平臺在建立這種行動機制中的重要性，認為政府可以從計算機平臺的成功中學到諸多內容，“一個成功的平臺相當于一個繁榮的集市”。在此基礎上，他首次提出“政府即平臺”(Government as a Platform)的概念，指出政府作為平臺的理念適用于政府社會角色的方方面面。在他看來，政府作為平臺，首先需要開放標準激發創新和增長，通過去中心化的方式鼓勵企業家創新，這不僅能創造活力，同時還能防范單一企業主導的風險。此外，政府在搭建平臺時可以建立一個簡單的系統和一套參與規則，在此基礎上其他人可以進行復用和拓展。O'Reilly認為，“作為一個平臺提供商，意味著政府將精簡到最基本的部分”。

　　平臺治理是數字時代政府治理理論與實踐的全新模式。平臺治理可以理解為政府積極借鑒電子商務發展的平臺運營模式，通過治理理念更新、數字技術接入、服務供給集成、治理架構重組、治理流程再造等全面創新，構建整體性、一體化與平臺化的治理新模式，以更好地適應技術驅動、系統集成、流程簡捷、服務優化的治理目標，不斷提升政府治理能力與服務體驗，促進政府數字化治理的全面轉型與治理模式創新。

　?。ǘ┢脚_治理的發展演進

　　平臺治理的發展演進可從理論研究與實踐應用兩個層面分析。從理論方面來考察，“政府即平臺”的觀點在國內外受到越來越多的學者的認同、闡釋和討論。從實踐觀之，政府治理平臺的發展與構建被多個國家所接納并展開實踐探索，比如新加坡、英國和美國等都開始重視這一新模式的發展，中國政府也日益強調數字化治理和治理平臺建設的重要性。

　?、逼脚_治理理論的研究進展

　　“政府即平臺”理論自提出后，受到越來越多學者的關注與研究?！捌脚_化”（platformization）是指平臺企業在經濟、治理和基礎設施層面對互聯網、應用生態系統的滲透過程。Marijn Janssen等指出，平臺是一種處理更少控制，涉及更多相互作用、網格化和協作化的行為者組成的高度復雜的環境，“精益政府”就是一種以平臺為中心，通過讓其他參與者參與，以更少的資源做更多事情的治理模式。Tomasz Janowski等則將平臺治理概括為政府通過社會技術系統將數據、服務、技術和人結合起來，使公民自己創造公共價值，以應對不斷變化的社會需求的模式。2018年8月，國際咨詢公司埃森哲發布了2018“政府即平臺”準備度指數，對新加坡、英國、美國、澳大利亞、法國、挪威、阿聯酋、日本、德國、沙特阿拉伯十個國家的政府平臺發展程度進行評估。這個準備度指數主要包括四個方面：變革和創新的心態、公共服務提供的創新方式、促進經濟發展的程度、基礎堅實程度。根據不同的建設主體和溝通渠道，當前的政府平臺主要有一體化平臺、同行平臺、生態系統平臺、眾包平臺四類。

　　國內學者也積極參與并推進了平臺治理研究。有學者提出了界面治理的概念，認為任何一個治理過程都是治理界面的建構過程，通過治理界面來實現治理功能和目標，從而應對環境的挑戰。他繼而基于數字化轉型和界面治理理論，提出一個分析城市大腦、數字化轉型和智能城市治理的數字界面治理分析框架，認為城市治理數字化轉型的實質是建構基于城市大腦的數字界面，核心是實現智能城市治理。有學者提出了政府大數據平臺的建設路徑，包括以公眾需求為導向、建立和完善數字政府建設績效評價機制、注重數據分析和應用、加快數字人才的培養等。北京大學黃璜課題組構建了“平臺驅動的數字政府”的分析框架并指出，中國數字政府建設應盡快轉向“平臺驅動”模式，基于政務“中臺”體系，構建廣泛聯系公眾、企業、政府部門的數字基礎設施平臺，實現智慧政務服務與高效協同辦公，進而從決策科學化、執行高效化和監督立體化三個方面推進政府治理能力現代化。還有學者考察了技術平臺對科層體制的重塑及其治理效應，認為技術平臺的運行，革除了科層體制的弊端，使科層體制得到了加強，使其運行更加暢通，基層治理因此呈現出以科層體制為基礎，以信息技術為關聯的治理模式。也有學者研究了社區平臺型治理，認為近年來由線上線下科技支撐的集參與、分享、協作、自助和創新等五大基因的平臺型治理模式可以為社區治理創新提供借鑒，特別是可以汲取成熟商業平臺運營經驗如用戶思維、內容為王、資本鏈接和自助協作等精髓，有助于構建基層治理創新格局。有學者研究了基于平臺的協作式治理，認為隨著平臺社會到來，國家治理體系需要合理引導不同平臺的協作關系，探索基于平臺的協作式治理機制，并且主張公眾、企業和社會組織等多元行動者參與到“平臺驅動的數字政府”建設進程中，共推數字政府的公共價值。有學者梳理了媒介化治理、信息化治理和平臺化治理的內涵，認為平臺化治理是國家治理的新階段。

　　平臺治理其實是借鑒平臺經濟和平臺企業的理念、技術和方法，以平臺思維創新政府治理理念和治理模式，構建整體性、一體化、智能化與高效能的數字化治理體系。

　?、财脚_治理的實踐探索與創新應用

　　平臺治理在各國得到越來越廣泛的應用，不少國家積極推進政府平臺建設，將“平臺”寫入本國數字政府建設的總體規劃。根據埃森哲2018“政府即平臺”準備度指數，新加坡是“政府即平臺”模式發展最為成熟的國家，該國的數字政府建設先后經歷了信息技術普及、國家科技計劃、電子政務行動計劃、智慧國家建設計劃四個階段，目前已打造了公民參政議政的網絡數字平臺、方便快捷的數字政務服務項目等。在這個榜單中，英國和美國分列第二名和第三名。英國在2015年確定了“政府即平臺”計劃，以平臺為基礎提供數據開放、數據分析、身份認證、網絡支付和云計算等政府公共服務。美國在2009年5月開通Data.gov，推動政府開放數據在全球的發展，并于2012年發布了名為《數字政府：構建一個21世紀平臺以更好地服務美國人民》（Digital Government: Building A 21st Century Platform To Better Serve The American People）的戰略規劃。

　　我國數字治理與平臺治理模式也處于不斷探索之中（參見表1）。2015年，習近平總書記在第二屆世界互聯網大會上提出推進“數字中國”建設，對國家信息化發展作出新的戰略部署。同年，李克強總理提出“互聯網+”戰略，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》。在2016年的政府工作報告中，首次提出要大力推行“互聯網+政務服務”，以互聯網思維促進信息技術與政府管理深度融合。中國共產黨十九大報告提出“建設數字中國與網絡強國”“打造共建共享共治的社會治理格局”“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。2018年《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》明確了全國一體化在線政務服務平臺的建設任務，主要包括政務服務一體化、公共支撐一體化、綜合保障一體化等三方面14項重點建設內容[。2019年，十九屆四中全會進一步提出建設“數字政府”，通過“云平臺”的技術優勢助推政府治理效能的提升，實現“技術+管理”兩條腿走路。2021年，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調要提高數字政府建設水平，將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率。

　　現階段，我國的政務服務平臺建設成效已日益凸顯，第47次《中國互聯網發展狀況統計報告》顯示，截至2020年12月，我國互聯網政務服務用戶規模達8.43億，較2020年3月增長1.50億，占網民整體的85.3%?！?020聯合國電子政務調查報告》數據顯示，我國電子政務發展指數為0.7948，排名從2018年的第65位提升至第45位，達到歷史新高，位居全球電子政務發展“非常高”的水平，其中在線服務指數由全球第34位躍升至第9位，邁入全球領先行列。各類政府機構積極推進政務服務線上化，服務種類及人次均有顯著提升；各地區各級政府“一網通辦”“異地可辦”“跨區通辦”漸成趨勢，“掌上辦”“指尖辦”逐步成為政務服務標配，營商環境不斷優化。此外，各地推動支撐數字政府和智慧城市建設的平臺載體集約化整合探索也初見成效，2021年，上海、深圳、蘇州、武漢、南京等五座城市發布智慧城市相關新政，推出建設數字城市、創新名城等路線圖和任務書。在此過程中形成一系列富有代表性的治理模式，例如浙江“最多跑一次”改革致力于打造“小前端＋大平臺＋富生態＋共治理”的治理模式；上海市推行政府服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”，圍繞“高效處置一件事”，加快系統整合，等等。

　?。ㄈ┢脚_治理的核心屬性與特征

　　平臺治理的核心屬性體現為數字化、感知性、互動性、無界性和智慧化。

　　第一，平臺治理的數字化特征。平臺治理離不開數據資源的共建共享，在數據的支持下，城市管理才能完成由模糊向精準、從定性到定量、從經驗到科學的轉變。數字時代的城市治理由海量數據流構成，無論是有形的物質生產，還是無形的服務和信息，都體現為更開放、統一、可讀取、可計算、可流動的數據集成。通過精簡、精準和智慧的數據治理，公共事務治理流程和社會管理方式得以持續改進。平臺能夠匯聚不同地區、眾多領域的海量信息和數據，小到一條街道的擁堵情況，大到整個城市人流、物流和公共安全信息，都可以通過可視化大數據呈現在治理平臺。隨著城市數字化轉型的加快，平臺接入的人、事、物的復雜程度都會急劇增加，信息處理量也會呈指數級增長。在海量信息匯集后，平臺可將實時數據與歷史大數據等進行業務在線化和分析挖掘，從而判斷城市整體運行狀況，促進供需雙方的精確匹配，提高資源配置效率。

　　第二，平臺治理的感知性特征。感知能力的實現有賴于數字基礎設施的建設，即通過城市“神經元”的全覆蓋完成數據的采集、存儲甚至計算，從而真正解決信息孤島，全面實現城市信息互聯互通。許多國家與城市為提高智慧城市的感知能力，開始根據本地的實際需求建設多樣化的數字基礎設施，比如城市大腦、城市運行中心、物聯網等數字體系。城市大腦是城市治理的基礎性底座和技術基石，有利于全面加強全城流動、全域感知、多維研判、智能處置和優質服務能力。城市大腦要加強全域全網感知能力、海量數據融合運用能力、即時事件驅動的城市智能治理優化能力和人工智能技術應用能力建設，進而實現城市治理事務的統一決策、統一調度、統一運營和統一執行。新加坡的全國范圍感知平臺（即國家感知網絡）覆蓋領域十分廣闊，涵蓋市政服務、城市運行、空間規劃和安全防護水平的各個方面，發揮無線傳感網絡、泳池防溺水監測、老年人緊急呼救按鈕等核心功能，使城市治理變得更智慧、更環保、更宜居。

　　第三，平臺治理的互動性特征。平臺治理的本質是提供一個鏈接雙邊或多邊主體的信息共通、資源共享、行動協同的互動渠道。在傳統政府管理中，由于權力的高度集中、命令式管控和“官本位”思想等因素的影響，政府官員變得高高在上，脫離民眾，缺乏為人民服務的意識。平臺構建和應用打破了傳統科層制的“自上而下”的管理模式，有利于促進政府、社會與公眾點對點、面對面、立體式的隨時隨地連接，進而構建一種即時的互動式治理模式。在平臺治理模式下，全體民眾能夠借助平臺上直播訪談、民意征集、信息訂閱等多種途徑，自由地參與互動，直接與政府部門對話，并能在第一時間得到官方回應。這一互動機制有助于重構政府、市場、社會三者之間的關系，使國家治理結構從政府主導轉向多元共治，政府借助平臺更好地為民眾服務、對人民負責。平臺治理的互動性不僅體現在政府與民眾以及外部環境中，也體現在政府內部通過流程再造等方式在上下級政府、同級政府和不同部門之間實現協同治理，增強良性互動。

　　第四，平臺治理的無界性特征。政府借助平臺實現跨業務、跨部門、跨領域、跨系統的治理協同與服務供給，是城市無縫治理的數字化體現。首先，平臺治理的無界性充分利用現代信息技術的連接特性，將治理對象、治理要素、治理資源和治理工具有機連接，把城市治理所有信息和要素匯聚在“一張網”中，形成互聯互通、共治共享、流動暢通的城市治理網絡體系，使城市治理不再有盲點、堵點和斷點，提升城市治理的連接度、流暢性與高效能。其次，平臺治理的無界性打破以往的部門分割、領域分割和過程分割的治理弊病，樹立無縫隙、一體化和整體性的平臺治理理念與治理體系，形成治理理念與價值、技術與制度、主體與對象、過程與績效的無縫連接，充分運用各種治理技術實現城市治理的萬物互聯與協同共治。再次，無界性還體現在服務業務的無邊界上。在平臺治理模式下，平臺的輻射范圍不斷擴展，服務業務和服務對象不斷增多，有利于打破公共服務的時間、空間與容量限制，實現對公共事務治理與公共服務的全覆蓋。

　　第五，平臺治理的智慧化特征。平臺治理的智慧化特征主要體現為綜合運用數字技術、大數據和人工智能等技術，通過治理技術創新、治理制度變革、治理過程優化和治理體系再造等方式系統提升城市治理的智能化、精準化、人本化和效能化水平，改進城市治理品質和治理績效。通過大數據、算法至上、人工智能等技術的使用，人類社會能以更精細、智能和高效的方式管理生產和生活，實現人類社會與物理系統的整合。智慧化意味著科學精準的建模和預測，如北京海淀區在推行垃圾分類政策時，通過“城市大腦”的智能云平臺采集小區的人口、住戶數量、入住率、人口密度、建設完成程度等因素完成數據化建模后，就能預測各小區的垃圾產量[20]。一旦出現臨時突發事件，平臺可以實時實現規劃和調度，第一時間派出最近的處置力量加以解決。

　　總之，平臺治理的數字化、感知性、互動性、無界性和智慧化特征使其能夠更好地適應數字時代的技術要求、治理壓力與民眾需求等綜合挑戰，形成與技術共進的全新治理模式。平臺治理的這些核心特征也會進一步影響其運作過程與治理效果。

　　三、平臺治理的運作邏輯：基于上?！耙痪W統管”的分析

　　平臺治理在全國各地有諸多表現形式，其中上海城市運行“一網統管”是平臺治理的典型，透過“一網統管”的分析，可以揭示平臺治理的內在運作邏輯。上海是全國較早進行數字治理探索的城市，2021年5月發布的《省級政府和重點城市一體化政務服務能力（政務服務“好差評”）調查評估報告（2021）》以及2020年的《中國城市數字治理報告（2020）》中，上海均名列第一。根據規劃，上海市2025年將在全面推進城市數字化轉型上取得顯著成效，2035年成為具有世界影響力的國際數字之都。

　?。ㄒ唬┥虾Ｊ小耙痪W統管”的創設與發展

　　作為平臺治理的典型模式，上海城市運行“一網統管”體現了平臺治理的數字化、感知性、互動性、無界性和智慧化的特征，圍繞“高效處置一件事”，加快系統整合，強化數據賦能。2018年，上?！耙痪W通辦”政務服務在全國率先啟動；2020年4月，在“一網通辦”試點基礎上，上海在全市范圍全面啟動并推進城市運行“一網統管”?！耙痪W統管”圍繞“管”來實施，即用實時在線數據和各類智能方法，及時、精準地發現問題、對接需求、研判形勢、預防風險，在最低層級、最早時間，以相對最小成本，解決最突出問題，取得最佳綜合效應，實現線上線下協同高效處置一件事。

　　上?！耙痪W統管”的發展經歷了從區域先行逐步擴大到全局部署的過程。2017年，浦東率先建設城市運行綜合管理中心，2018年建設浦東“城市大腦”，積累了“一網統管”的實踐經驗。在浦東探索的基礎上，2019年初，為深入貫徹落實習近平總書記關于城市精細化治理的指示要求，上海市委書記李強提出了“一屏觀全域、一網管全城”的建設愿景，在全市層面謀劃城市運行“一網統管”的雛形。2020年2月，上海發布《關于進一步加快智慧城市建設的若干意見》，明確提出將城市運行“一網統管”作為三大建設重點之一加快推進。2020年4月，《關于加強數據治理促進城市運行“一網統管”的指導意見》提出形成城市運行“一網統管”在數據層面的集中統一管理要求和數據管理模式。2020年4月16日，上海市委常委會會議審議通過《上海市城市運行“一網統管”建設三年行動計劃》。為此，上海市專門成立了市級城市運行管理中心，各區也成立區級城市運行管理中心負責“一網統管”建設。

　　上?！耙痪W統管”系統目前已匯集50多個部門的185個系統、近千個應用，貫通市、區、街鎮三級，覆蓋經濟治理、社會治理和城市治理。上?！耙痪W統管”的平臺基礎是城運系統，該系統于2019年建成1.0版本，利用大數據、云計算、物聯網、人工智能等技術，圍繞城市動態、城市環境等五個維度，整合綠化市容、住建、交通等領域22家單位33個專題應用，從而直觀反映城市運行的宏觀態勢，該系統目前仍處于持續迭代之中，徐匯區已應用了城運系統的3.0版本。

　　上?！耙痪W統管”體現了平臺治理五大核心特性。上海市結合無人機、高清攝像頭等設置了水陸空88萬個“神經元”，通過這些神經元，有近百類超過510萬個物聯感知設備納入該中心，每日產生數據超過3400萬條，這體現出平臺治理的“感知性”與“數字化”；根據這些神經元提供的數據進行進一步的挖掘和分析，最終又能應用于“客流監測分析”“套牌車核查”“渣土車未蓋頂預警”等智能化城市應用場景，最終達到了實時監控、排除風險的實際效果，呈現出“智慧化”的特性。此外，“一網統管”體現了“互動性”，助力上海治理從人力密集型向人際交互型轉變?！半S申拍”功能便是最好的例證，市民只要打開“匯治理”小程序，點擊“隨申拍”按鈕，就可以上傳圖像、視頻及文字，隨時上報城市運行中如非機動車亂停放、垃圾亂丟、窨井蓋缺失等問題，上報后相關管理部門會及時處置。如在防寒潮工作中，徐匯區市民在通過“一網統管”的“隨申拍”上傳積水易結冰路段的情況后，后臺系統在第一時間內就派單至相關街道網格員前往現場處置，從而幫助防寒工作做到細節上的無死角。而在后臺對于同一入口的問題進行精細化的分類，派單相關人員進行處理，也是“無界性”的重要體現。

　?。ǘ┥虾！耙痪W統管”平臺治理的運作邏輯

　　“一網統管”之所以能夠發揮數字化、感知化、互動性、無界性、智慧化的特性，源于其運作中環環相扣、彼此支撐的多重運作邏輯。平臺治理的運作主要體現了多重功能集成邏輯、全域系統架構邏輯、全面技術驅動邏輯和整體流程再造邏輯。

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　　“一網統管”的平臺治理模式構建了多重功能集成系統，集精準服務、監測預警、決策支持、全程監督、協同辦公五大功能于一體，將原本不同治理領域的業務和流程統一整合起來，形成一個多功能集成系統。

　　第一，精準服務功能?！耙痪W統管”平臺治理通過平臺、技術、業務、數據、流程的整合提供更精準、智能和人本化的服務，真正解決城市治理問題，滿足民眾公共服務需求。浦東新區城市運行綜合管理中心形成一個多角色、自組織、強協作的平臺治理系統，從人民需求出發整合數據和業務，政府各個部門在統一的平臺上共享數據、統一派單，發揮市場、社會主體的作用，推動協同治理。通過場景的整合統籌推進平臺整合，政府從用戶需求出發，整合集成垃圾分類、養老服務、智慧氣象、渣土治理、群租治理等場景，這些場景都是從人民需求出發而不是從政府部門職能出發，有助于精準高效地滿足人民群眾和市場主體的需求，提升政府服務能力，改善服務體驗。

　　第二，監測預警功能?！耙痪W統管”使城市治理從被動處置型向主動發現型轉變，對敏感指標的監測能做到實時變化與跟進，如空氣質量指數、市內交通客流量、全市供水量負荷、水質達標率等。在防汛工作中，“一網統管”平臺構建了一張實時更新的防汛中央地圖，157個水位監測點、550個雨量監測點以及26個氣象采集點的數據信息為居民提供最為安心的保障。此外，在新冠疫情的防控工作中，“一網統管”疾控智慧化系統將疫情防控全面可視化，平臺上的疫情數據實時更新，為居民外出提供風險研判，為疫情防控阻擊戰提供數據支撐。對公共服務產品數據和服務對象數據進行全天候動態化、標準化、通用化監測，有助于幫助城市管理者運用數字化、網絡化、智慧化的技術手段，基于大數據的預測預警功能，感知社會態勢，管理痛點和潛在風險，提前進行預防、干預與快速處置，提升風險治理和危機化解能力。

　　第三，決策支持功能?！耙痪W統管”憑借其橫向到邊、縱向到底、互聯互通的強大功能，正在成為上海市各級黨委、政府決策指揮的得力助手，幫助決策實現從“經驗判斷型”向“數據分析型”的轉變。如臨港新片區政府就通過人工智能技術與物聯網數據整合開發了一套智能決策系統，在歷史事件數據基礎上進行事件模型的搭建，建立城市事件處置模型，實現上報事件的智能立案、智能派單、智能處置、智能核查。在上海防汛防臺指揮系統，可以通過收集百年來影響較大的臺風數據，分析近十年上海主要災害事件的要素，從而在臺風來臨時進行比對，輔助科學決策?！耙痪W統管”平臺治理使決策者“有數可依”“有據可考”，使城市治理中的日常決策轉向精準化、分層化與個性化。借助平臺治理對數據的高效處理，政府將能夠在數據的支持下制定科學決策，多地已形成的交通大腦、安全大腦、環境大腦、健康大腦治理平臺有助于推進智慧化決策的全領域覆蓋。

　　第四，全程監督功能?！耙痪W統管”通過引入數字化治理，使政府行政行為全程留痕，便于追溯?！耙痪W統管”治理平臺的全程監督功能一方面能夠使民眾知曉政府行為的進程，擴展公民監督的廣度和深度，使公民能充分發揮民主監督功能，構建線上線下全程監督體系，形成監督合力。另一方面可以讓上下級部門、同級部門和跨部門之間共享信息，能夠對工作失職、不作為和亂作為等行為形成警示作用與監督功能，強化政府內部的相互監督，從而構建多元、全程與有效的監督系統。而且，平臺治理的數字化監督以客觀數據作為衡量標準，在一定程度上能夠避免傳統監督的主觀性、隨意性和選擇性，增強監督的科學性和完整性?？梢?，“一網統管”治理平臺提供了更為直接、快捷和全面的數字監督渠道，強化政社之間的良性互動，約束政府行為，提升政府行為的法治化和規范化。

　　第五，協同辦公功能?！耙痪W統管”治理平臺為上海市各級機關的工作人員提供了在線協同辦公工具，使組織效能大大提升，尤其體現為給基層工作松綁減負?；鶎庸ぷ魍ǔＪ菬┈嵡移D巨的，在“一網統管”平臺上線之前，徐匯區某居委會的一個基層工作者，一年多的疫情常態化核查工作就需要填寫數萬張表格、打上千個電話。上海市成立“一網統管”輕應用開發及賦能中心，上線了超過200款輕應用，包括防疫管控、營商管理、協同辦公等各類應用服務。通過新平臺上的新工具，多項事務無需紙質接觸和上門拜訪，五分鐘就可以在線完成，大大提高了工作效率。賦能中心還能滿足基層各種個性化與定制化開發需求?；鶎訂挝挥脩艨稍谄脚_發布自己的應用需求，多家入駐平臺的開發企業都可積極響應，從而實現對平臺進行定制化的開發，實現服務資源共享?！耙痪W統管”平臺治理有助于推動辦公流程無紙化，整體流程更加暢通無阻，每個環節的進度、責任人也能夠清晰追溯，整個政務信息、操作系統的安全保密性也變得更為可控。協同辦公功能背后是多部門、多系統的數據共享，政府職能的科學調整與設置，辦事流程的再造和科學化等多方創新?？傊?，上?！耙痪W統管”平臺治理的功能集成邏輯順應了20世紀90年代后信息技術的發展趨勢，體現了整體性治理理念，契合了從部分走向整體，從破碎走向整合的治理新趨勢。

　?、踩蛳到y架構

　　為實現多功能集成，“一網統管”平臺治理需要構建多個子平臺相互協作配合的全域系統架構，以保障整體平臺的正常運作與功能的有效發揮?！耙痪W統管”平臺搭建可用最基礎的前臺、中臺、后臺模式的分工來理解。首先，“一網統管”的前臺主要是面向公民和組織的服務平臺，是連接政府與服務對象的互動載體，提供一站式的公共服務，例如政務服務網站、手機端App、微信公眾號等。其次，“一網統管”的后臺是前臺匯集的各種數據形成的數據庫以及其他支撐服務的核心資源，主要面向政府內部的特定平臺運營和管理人員開放。最后，“一網統管”中臺的建設是最為關鍵的因素，中臺的智慧和算力，決定了治理的能級和效果。中臺作為前臺與后臺的溝通橋梁，其目的是更好地服務前臺規?；瘎撔?，將后臺資源順滑流向用戶。

　　以徐匯區“一網統管”為例，其系統建設中最為顯著的突破點在于中臺建設。徐匯區“一網統管”3.0版建設聚焦于城市運行中心中臺提質增效，推動數據中臺、業務中臺、AI中臺有機融合。目前，大多數平臺采用雙中臺的模式，一個是負責提供數據服務、數據開發、數據治理等能力的數據中臺，另一個是提煉服務和辦公中各個業務系統線的共同功能需求、打造成組件化的資源包的服務中臺。在數據中臺的建設中，徐匯區在數據歸集共享基礎上實現與各委辦、街鎮的實時對接，達到750.17萬條/小時的平均交換頻率。業務中臺的建設則將中臺的“復用”精髓發揮到極致，打造事件中心、流程中心、調度中心和再造中心，定義949項事件標準，完善10項業務監管的流程再造。在雙中臺的基礎上，徐匯區還創新性地搭建了AI中臺，根據人、物、動、態、工具五種類型形成290種算法，結合1197個應用場景形成近25萬個模型[26]。三中臺的建設確保了事務的流轉、處置、調度和迭代的高效。

　　在前臺、中臺、后臺全域系統架構的建設過程中，上海市與多家科技企業建立了長期合作關系，如借助騰訊微搭（WeDa）一站式低代碼平臺、政務微信等平臺能力。這種政企合作模式也是目前平臺治理模式的一個縮影，即政府作為運營方，企業作為數字平臺的開發方，以外包、眾包等方式提供公共服務。這種模式有利于規避政府信息化建設部門的技術能力、經費保障有限所帶來的不利因素，同時利用互聯網等技術密集型企業在數據和技術上的優勢?？萍计髽I除了能參與公共服務提供外，還可以主動參與政策制定與標準設置。2019年12月26日，由中國信息通信研究院和阿里巴巴牽頭，多家單位參與編寫發布的《數字政務服務平臺技術及標準化白皮書》中，提出了數字政務服務平臺標準，為各省數字政府建設提供了重要參考。

　?、橙婕夹g驅動

　　“一網統管”平臺治理體現了強大的全面技術驅動邏輯。平臺治理的關鍵技術內核是物聯網、人工智能、區塊鏈、5G、云計算等技術，它們貫穿于上海城市運行體系在建的三大機制中，即城市治理數字化轉型與數字孿生感知端建設的雙向促進機制、城運數據集成與產業高效應用相互帶動機制、新型基礎設施建設與城市公共數字基座相互融合機制，真正實現數據、算力、算法在政府治理的每一個重要場景中不缺位[28]。三大機制中的數字孿生城市和城市公共數字基座的建設都與物聯網管理平臺息息相關。上海通過布設的五百多萬個物聯感知設備，打造了千萬級的社會治理神經元感知節點。利用超大規模神經元網絡和云反射弧，實現了物理數據以及情感行為數據的識別和收集，讓人、物、系統的活動高度信息化和數字化。上?！耙痪W統管”市域物聯網運營中心是全國首家正式啟用的市域物聯網運營中心，它統籌上海全市物聯感知基礎設施的有序建設。物聯網在城市運行和城市治理中發揮著重要作用。煙感、燃氣、水質監測等涉及民生服務、公共安全的物聯感知設備發揮排除社區安全隱患的重要功能。通過物聯感知設備，不僅可以實時監測消防車道占用情況，實現告警精準推送、處置流程全程監管；還可以遠程實時監控，如果有電瓶車進入樓道或居民區過道，小區物業就會及時收到警報。

　　上海市城運數據集成與產業高效應用相互帶動機制與促進數據分析與應用的產業發展息息相關，這些產業包括人工智能、云計算等?！耙痪W統管”的廣泛應用能夠促進人工智能產業的發展，以上海市玻璃幕墻的巡檢為例便可看出。上海是全球玻璃幕墻最多的城市之一，很多玻璃幕墻面臨老化等風險。長寧區江蘇路街道借助人工智能+“一網統管”開發的“智能巡屏”等功能，給一塊塊玻璃建設好“數字地圖”，從而根據周邊氣候等30個風險因子精準分類監管，守護市民的“頭頂安全”。再如，“一網統管”還促進了區塊鏈等新興產業的發展。2020年8月，楊浦區首次明確優先考慮運用區塊鏈技術為“一網統管”等城市治理項目賦能，推動區塊鏈技術在政府各部門信息化建設項目中“能用盡用”[29]。由于區塊鏈技術具有分布式、共識、加密等特點，數據與信息在區塊共享時，不會因多次傳輸、提取和使用而發生信息被篡改，楊浦區將其應用到政務場景，能進一步利用區塊鏈的技術優勢，賦予城市數字治理更多可能性。

　　平臺治理的全面技術驅動要注意以下兩點。其一，重視對專業技術人才的引進與培養。平臺治理運用5G、物聯網、區塊鏈、人工智能、云計算等較為復雜的通信和數字技術，但現階段政府部門尤其是基層部門的專業技術人才卻十分缺乏，難以滿足平臺長期智慧化建設的需要，因此勢必要注重鼓勵技術的進步與技術人才的吸納。這不僅需要政府在數字技術層面有更多的資金投入，也需要有意識地強化技術人才梯隊的建設，健全人才引進機制、培訓常態化機制等等。其二，注重保障數據安全。大數據的大規模使用使個人隱私信息被泄露的風險大大增加，原本只在一個政府部門內部使用的個人信息，現在被擴大到不同區域、不同部門之間共享使用。由此個人隱私信息很容易被獲取，商家也可能通過各種非法手段獲取信息以盈利。為此，政府在采集和應用數據時應更加注重對個人信息的保護，如在收集個人信息前務必獲得個人許可等。與此同時，要健全對數據使用者承擔責任的法律法規的建設，對政府內部進行有效的監督與管理。

　?、凑w流程再造

　　上海市運行“一網統管”不僅是技術手段創新，更是管理模式創新、行政方式重塑、體制機制變革[31]?，F階段的政務服務不是一個部門或地區的單打獨斗，而是多部門、多層級、多區域的協同合作。在此背景下，“一網統管”提出要對跨部門、跨層級和跨區域的辦事流程進行整體性重構，以線上信息流、數據流倒逼線下業務流程優化創新。對跨層級之間的協調分工和相互配合，上海城市運行管理服務平臺建立了“三級平臺、五級應用”的運作體系，讓城市運行有了“大腦”支撐，區里有“中腦”，街鎮有“小腦”，村居也有了“微腦”。三級平臺主要是市、區、街鎮三級，市級平臺為全市提供統一規范和標準，區級發揮樞紐和支撐功能，強化本區域個性化應用的開發和疊加能力，街鎮則妥善處理本轄區的具體治理問題。五級應用是在市級、區級、街鎮應用的基礎上，進一步細化覆蓋到網格應用、小區樓宇應用等領域。

　　在跨部門和跨區域協同上，上海市通過對申請條件、申報方式、受理模式、審核程序、方針方式和管理架構實行“六個再造”，從而實現部門業務協同能力和服務水平的全面提升。改革前最大的問題在于信息不能有效共享，一些政府部門將自己所掌握的數據和信息視為部門財產，不愿互相共享，從而形成政府各部門、各層級間的信息壁壘?？绮块T、跨層級和跨區域的整體流程再造進一步打破了行政壁壘、信息割裂和流程斷裂，讓不同地域、不同部門和不同業務的工作人員達成有效的溝通、共享和協作，實現地域之間、部門之間和上下層級的一體化與無縫隙對接。這也符合林登提出的“無縫隙政府”理念，以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務，打破傳統的部門界限和公共服務功能分割局面，充分整合行政管理資源，將各個部門及職能進行無縫隙銜接，提高服務供給效能。

　　在平臺治理的整體流程再造中，需要注重以下兩點。其一，在現階段的政務服務流程中，采用的多是政府視角而非公眾視角，行政化、封閉化問題較為嚴重。如何優化公民的用戶體驗，優化與用戶連接的應用開發，是值得探討的課題。其二，政府的流程再造必然會對組織結構造成一定的影響，原來勞動密集型的社會管理會越來越向技術密集型過渡，低效勞動越來越被排斥，這在客觀上導致原來的中間層被削弱或走向消亡，組織形態由“尖型”變為“扁型”。這一方面可能會造成部分公務員退出原來的崗位，另一方面又對全體公務員的決策和管理能力都提出了更高要求。相較于直面市場、參與市場競爭、優勝劣汰的企業，政府自身不具備較高的敏捷性與靈活性，因此完成這一干部隊伍的能力轉型顯然也是艱難的長期任務。

　　總之，上?！耙痪W統管”平臺治理整體流程再造的目的在于，通過技術實現治理過程的科學分解、治理部門的有效協同、治理流程的刪繁就簡、公共服務體驗的升級迭代，全面實現治理過程的科學化、精準性、智能化與人本化，適應城市數字化發展與治理的轉型要求，打造整體性、一體化與無縫隙的科學治理平臺體系。

　　四、數字時代平臺治理的效度與限度

　　平臺治理的效度可從理論與實踐價值來分析。從理論價值觀之，平臺治理與網絡化治理、整體性治理、數字化治理一脈相承，同時又為技術治理開拓了新的理論空間。多重功能集成邏輯強調整合不同治理領域的業務功能，本質上是以需求為基礎的整體主義的深化；全域系統架構邏輯嵌入治理模式，通過前中后臺的相互協作，尤其是中臺的智慧和算力的發揮，保障整體平臺的正常運作；全面技術驅動邏輯體現了對數字化變革的重點關注；整體流程再造邏輯中跨部門、跨層級、跨區域的模式延續了協同政府這一網絡化治理的發展趨勢。

　　從實踐價值來看，平臺治理為政府數字化治理轉型提供了實踐指南，提升了治理速度、治理精細度、治理滿意度和治理效能。在事務處理與響應速度上，平臺治理使辦事流程更為精簡敏捷，構建政府、社會與公眾點對點、面對面、立體式的即時互動式治理模式，能在第一時間回應公民訴求、應對情勢變化。在治理精細度上，平臺治理通過大數據、人工智能和算法算力等完成精準建模與預測，在科學決策的基礎上力求使政務服務更有溫度，更加分層化與個性化。在治理滿意度上，平臺治理有效識別了公民的痛點與癢點，周到的服務讓公民跑腿辦事的次數減少，全天候的監測預警讓公民安全更有保障，全程化的監督強化了政民之間的良性互動。在治理效能上，平臺治理整合了管理資源，減少了部門和區域間的協作成本，通過線上平臺和一系列簡單易用的輕應用、小程序，為基層工作節約了大量的人力成本和財政成本。

　　平臺治理盡管有其理論突破與實踐進展，但其仍存在一定的局限性，需要重點解決以下三個問題：其一，平臺治理帶來的部門、區域和主體的協同問題，這是多中心治理中難以回避的核心問題，主要表現為成本、沖突、問責上的不確定性。在共同協作的過程中，依據什么規則分攤成本才不會影響公平和效率？各部門由于部門私利導致利益沖突時，應該如何加以解決，是否需要其他機構居中調解？在協作效果不佳和陷入困境時，問責對象和責任分擔應該如何劃分？其二，平臺治理中的數字鴻溝問題，即政府、企業和公民之間由于掌握的信息不對等所帶來的數字化不平等。數字鴻溝既可能體現在政府平臺治理中不同治理主體數字化服務能力的差異，也可能體現為城市地區、農村地區和落后地區的數字化發展的不平衡，還可能體現為不同教育、文化背景以及財富程度群體的數字化發展能力的鴻溝。其三，平臺治理的技術至上主義傾向。平臺的運作歸根結底依賴的是技術手段，是一種工具理性而非價值理性，這可能會導致對治理中其他有效工具的忽視，如市場化手段、工商管理技術、社會化手段等。平臺治理的大數據思維方式還可能在潛移默化中催生一種過度解讀與主觀偏差、過度信仰與依賴的傾向[36]。例如，在運用大數據進行預測時，就可能產生“判斷和懲罰人的潛在行為”這一傾向，從而影響公平公正。決策者需要認識到“大數據提供的不是最終答案，只是參考答案，為我們提供暫時的幫助，以便等待更好的方法和答案出現”，不能“為數據而數據”。

　　總之，本文考察了平臺治理作為政府數字化治理新模式的理論演進與實踐探索歷程，歸納了平臺治理的五大核心屬性，并以上?！耙痪W統管”為例，揭示了平臺治理的四大運作邏輯，最后總結了平臺治理模式的理論與實踐價值及其限度。目前，我國正處于“十四五”的開局之年，處于加快數字化發展、建設數字中國的新階段，平臺治理模式的提出能夠為建設高效協同的數字政府、加快政府治理數字化轉型提供新的思路，進而推進國家治理體系和治理能力現代化，讓人民群眾在信息化發展中有更多獲得感、幸福感和安全感。

　　陳水生（1980—），男，復旦大學國際關系與公共事務學院教授，主要研究方向為城市治理、公共政策與行政改革。

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