韓春暉：以建設數字法治政府打造最優的營商環境

　　摘要：數字政府建設是一種治理模式的重構，優化營商環境是一種功能目標的調整，兩者有一種“結構—功能”的關聯。政府的數字化轉型對于提升行政許可、行政征收、行政檢查、公共服務、政府信息公開、糾紛解決的便捷性和效率性作用明顯。當然，政府數字化轉型也存在技術風險，它傳導到營商環境中，可能引發侵犯商業秘密、增加企業負擔、危及企業發展、影響企業信譽等法治風險。我們應更加積極地以世界銀行指標引領數字政府建設，更加審慎地以數字政府法治化構建法治化營商環境。堅持技術維度與法治維度并重，加強數字政府建設的法律制度、法治機構、法治原則和權利保護機制建設。

　　內容簡介

　　一、數字政府建設是一種治理模式的重構

　　我們所說的“數字政府”，絕不只是“數字技術的監管（Regulation of digital technology）”和“監管的數字技術（Digital technology of regulation），而是一種適應數字時代的要求，對政府理念、機構、職能、流程再造的治理模式（Model of governance）。其目標是建設政務數據開放共享、部門業務高效協同、社會治理精準有效、公共服務便捷高效、決策支撐科學智能、安全保障可管可控的智慧化服務型政府。

　　二、數字政府建設中隱含著對營商環境的法治風險

　　任何技術都具有“雙刃劍”的屬性，運用恰當與否會產生截然相反的社會效果，這是技術進步過程中的天然風險。這種技術風險傳導到營商環境中，可能展現為一些急需防范和有待解決的法治風險。

　　第一，數據收集可能侵犯商業秘密。比如，世界銀行選取“獲取電力”這一營商環境評價指標，具體包含“獲取電力連接的流程環節數”“時間”“費用”三個二級指標。在我國，電力部門也具有企業屬性，其自身就與有些申請獲取電力的企業有利益關聯，這種數據收集很可能導致該企業的某些信息被不正當利用。

　　第二，“數字鴻溝”可能增加企業負擔。隨著數字政府建設的推進，許多小微企業同樣有成為“數字難企”的潛在風險。對有些小微企業來說，進行廣泛的數字身份認證、轉換并提供大量的數字信息，接受常態性的數字化監管成為一種過重負擔。

　　第三，“算法黑箱”可能侵犯企業權利。在一定意義上，政府對企業監管的“算法”是一種行政權的行使。只要這種“算法”對不同性質企業提供的不同類別信息賦予不同的權重，系統就會自動生成企業是否獲得許可、是否合規、是否處罰的判斷和決定，對企業權利產生重大影響。

　　第四，“算法濫用”可能危及企業發展。在數字政府中，大量企業數據的共享和算法的運用服務于多樣化的政府職能，它既可能服務于經濟監管，又可能服務于社會管理?；诓煌哪繕藢?，政府也可能出現“算法濫用”，侵犯企業的合法權益，影響到企業的健康發展。

　　第五，“算法未知”可能影響企業信譽。在數字政府中，由于政府建設和共享的數據庫中難以完全排除一些“異常數據”，很可能導致出現“算法未知”，進而引發政府對有關企業進行錯誤的監管和執法。

　　三、為什么要提出“數字法治政府”這一創新性概念？

　　在當前的數字政府建設中，政府數字化轉型的價值取向局限于效率目標，對數字治理的倫理性和公平性關注較少，法治維度非常缺乏，存在“數字專制主義”的法治風險。顯而易見，政務環境與市場環境之間存在一種密切的關聯互動。這種法治風險必然會被政府在數字化治理過程中傳輸到整個市場領域，嚴重損害整體營商環境?？梢哉f，數字政府的法治化是構建法治化營商環境的前提，我們必須以法治化的數字政府來打造最優的營商環境。正因為此，2021年8月中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025）》提出了“數字法治政府”這一非常具有理論創新性的概念，明確要求各地區各部門著力實現政府治理信息化與法治化深度融合。

　　四、積極地以世界銀行指標引領數字政府建設

　　世界銀行現行的營商環境評價指標體系緊緊圍繞著效率這一價值目標而設定。從價值觀與方法論來看，世界銀行的營商環境評價指標體系總體科學客觀，符合技術理性，對于提升被評估的國家或城市的治理體系和治理結構作用巨大。顯而易見，這些評價指標對于數字政府建設也具有非常良性的引導功能。

　　第一，它可引領建立全國統一的數字化登記平臺。世界銀行關于“登記機構和登記系統”的規則要求，為了方便查詢，降低信息收集成本，應當建立統一的登記機構和登記系統。據此，我們應該盡快互聯互通，整合共享各個省市已有的登記平臺，打造全國統一的登記平臺。

　　第二，它可引領稅務申報系統升級更新。2018年，國地稅合并對于納稅營商環境產生直接影響。其中，兩套申報系統的整合是一個難題。按照世界銀行“繳納稅費”指標所包含的時間和成本的要求，我們必然要整合企業所得稅的兩套申報系統，將各個稅種的申報系統統一到一個應用平臺，并對整個申報系統進行統一的后臺管理。

　　第三，它可引領政府提供智能高效的公共服務。比如，世界銀行“辦理破產”指標可以引領網拍在破產程序中的應用，以更加智能高效的公共服務來降低破產成本。更重要的是，要基于此類公共服務中所獲得政務數據和社會數據，逐步研發趨勢預測、標桿分析、問題解析和對策設計的追蹤服務模塊，開發能夠應用多種特定情境和場景的營商算法，為企業提供更加精準優質的營商服務。

　　第四，它可以引領建立更具代表性的評價案例和數據庫。世界銀行現有的指標體系在科學性和可比性方面仍存在一定局限性，其收集數據的范圍相對較窄，而且往往由于國家地區差異過大導致指標的可代表性不強。數字政府建設則可以適度彌補這些局限性。

　　五、審慎地以建設數字法治政府持續優化法治化營商環境

　　全面建設數字法治政府是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的重要戰略。相較于傳統的政府治理模式，它不僅意味政府流程的再造，而且意味著政府結構的重塑；它不僅意味著治理效能的提升，而且意味著價值倫理的輸出；它不僅意味著數字生態的共建，而且意味著法治生態的改善。

　　具體論之，包含四個方面：第一，要以法律制度規范政府對企業的數據的收集、管理和使用行為。第二，要建立專門的企業數據收集服務機構、異常數據審查處理機構和政務數據共享協調機制。第三，要貫徹法治原則來破除“算法黑箱”、防止“算法濫用”和“算法未知”。第四，要建立完善多元化的權利保護模式來保護知識產權、激活企業創新。

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