營商環境不等于政府對市場主體的態度

　　導讀：優化營商環境，既不應是與世界銀行指標進行無縫對接并不斷刷新排名，也不是單純為了“簡政放權”而改革行政系統。

　　營商環境是市場經濟的重要表達形式，其最早源于世界銀行國際金融公司(IFC)的調查項目“doing business”。該項目旨在通過量化分析企業生命周期內適用的法規數據，比較各經濟體在不同時期的營商環境指標(以下簡稱“世行指標”)。

　　我國對優化營商環境的討論，始于新冠疫情暴發之前，但在后疫情時代格外重要。我們面臨的現實問題是：法律政策具有滯后性，難以預料、抵御未來的不確定性風險；在突發重大事件下，市場的自我調節機制可能隨時崩潰，有時難以充分發揮“看不見的手”的效用。

　　面對后疫情時代世界經濟的新格局，我國營商環境制度應當何去何從？是追隨以世行指標為代表的西方營商環境制度？還是結合我國國情和實踐經驗，探索一條符合社會主義市場經濟特點的營商環境制度？遂成了必須予以回答的重要問題。

　　目前，我國優化營商環境主要沿著兩種思路展開。

　　一種思路是，與世行指標無縫對接，通過不斷地量化比對各項指標細節，尋找我國與西方法律之間的差異，提出修改國內法律的意見。此種思路簡便易行，但容易忽視國情差異、地區差異及市場結構差異，甚至偏離我國優化營商環境的初衷，在一定程度上形成“兩張皮”現象——理論成果難以應用于實踐，實踐問題無法通過法學理論予以解釋。

　　另一種思路是，圍繞“政府政務”、“放管服”改革、“簡政放權”等關鍵詞，從行政管理角度展開分析。該思路重視我國優化營商環境中的公權力因素，因其以現實生活為導向，著力解決現實問題，因而具有實踐上的合理性，但論證上有欠充分。

　　營商環境與政府行為相關，但絕非等同于“政府對市場主體的態度”。當優化營商環境主要依賴于政府推動時，市場主體則淪為國家政策的被動接受者，而非優化營商環境的主角。

　　上述兩個路徑看似南轅北轍，但都屬于追求統一標準的路徑依賴。

　　一方面，世行指標將法律規范予以量化，極易出現指標“僵化”的局面。在量化路徑下，不僅評價指標未必全面，權重設計也未必合理，如果全球在量化指標及其權重上遵守同一標準，必然忽視了國別差異，難以將優化營商環境落到實處。

　　另一方面，我國在“放管服”改革中也傾向于采用量化標準來評測改革成效，這同樣是一種追求“量化”的改革邏輯。有的地方政府竭力壓縮企業設立時間，但當企業登記時間已經減無可減時，企業登記機關轉而要求企業采用標準化的章程和決議文本，給企業或投資者自主修改設置障礙。類似做法嚴重偏離了私法意思自治原則，侵犯了市場主體的商業自由，反倒違背了優化營商環境的制度初衷。

　　就制度發展而言，“量變”并非必然導致“質變”。若“放管服”改革的法律基礎不明，必然在實踐中出現波動，進而影響法律的穩定性。如果“放管服”改革不“錨定”在私法秩序上，必然出現“放松—管制—放松”的惡性循環。

　　私法是調整社會個體成員之間人身關系和財產關系的法律規范，是我國社會主義市場經濟建設的法治基礎。它以保障私權和鼓勵契約自由為基本理念，通過對社會個體成員之間關系的調整，賦予權利、課以義務，從而構建一個切實保障私權的法律秩序，這與我國優化營商環境的發展目標不謀而合。

　　2019年10月8日公布的《優化營商環境條例》將“營商環境”界定為市場主體在市場經濟活動中所涉及的“體制機制性因素和條件”。根據該規定，營商環境是多種元素共同構成的制度體系及運行結果，顯然不等于量化指標。量化指標可以成為評價營商環境的方法之一，但不等于營商環境本身。

　　在此意義上，優化營商環境，既不應是與世界銀行指標進行無縫對接并不斷刷新排名，也不是單純為了“簡政放權”而改革行政系統。優化營商環境，必須通過塑造良好的市場機制，讓市場主體在市場經濟中充分發揮作用。這意味著，針對優化營商環境的研究和實踐，不應偏離市場機制及市場主體，而應當回歸至私法語境，充分發揮私法對市場機制的治理力及對市場主體的塑造力。

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