優化營商環境與數字政府建設

　　[摘 要]：數字政府建設是一種治理結構的重構，優化營商環境是一種功能目標的調整，兩者有一種“結構—功能”的關聯。政府的數字化轉型對于提升行政許可、行政征收、行政檢查、公共服務、政府信息公開、糾紛解決的便捷性和效率性作用明顯。當然，政府數字化轉型也存在技術風險，它傳導到營商環境中，可能引發侵犯商業秘密、增加企業負擔、危及企業發展、影響企業信譽等法治風險。我們應更加積極地以世界銀行指標引領數字政府建設，更加審慎地以數字政府法治化構建法治化營商環境。堅持技術維度與法治維度并重，加強數字政府建設的法律制度、法治機構、法治原則和權利保護機制建設。

　　引言

　　近年來，通過優化營商環境促進企業創新和提高經濟發展質量，逐漸成為政府工作中的重要任務。2018年，我國開始自主組織開展營商環境評價工作。2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中將“激發市場活力，著力優化營商環境”列為當年經濟工作的重要內容。2021年8月中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025）》再次強調，“持續優化法治化營商環境。緊緊圍繞貫徹新發展理念、構建新發展格局，打造穩定公平透明、可預期的法治化營商環境”?？梢?，優化法治化營商環境是未來五年法治政府建設的重要主題。

　　相伴而行，數字政府建設也已然成為我國國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是未來五年我國經濟和社會發展的重要戰略?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要提高數字政府建設水平，將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化。也就是說，我們所說的“數字政府”，絕不只是“數字技術的監管（Regulation of digital technology）”和“監管的數字技術（Digital technology of regulation）”，而是一種適應數字時代的要求，對政府理念、機構、職能、流程再造的治理模式（Model of governance）。其目標是建設政務數據開放共享、部門業務高效協同、社會治理精準有效、公共服務便捷高效、決策支撐科學智能、安全保障可管可控的智慧化服務型政府。如上所述，數字政府建設是一種治理結構的重構，優化營商環境是一種功能目標的調整，兩者之間必然形成一種“結構—功能”的關聯。

　　結構功能主義認為，社會是由諸多相互依存的單元組成的統一系統，其內部存在著結構上的分工，每個單元都各自發揮著特定的功能，它們相互依存又相互制約，維系著社會作為一個有機統一的系統而存在；如果社會系統的一個部分發生變化，勢必影響到其他部分甚至整體系統。也就是說，在治理系統中，其結構表現為一種功能。由此出發，我們可以更加全面深入地思考數字政府建設在改造現有治理模式的同時，會由內至外對優化營商環境這一發展目標產生怎樣的作用和影響。

　　一、數字政府建設有利于優化營商環境

　　優化營商環境與數字政府建設存在一種積極的正向關聯，這已經成為學界的普遍共識?？梢哉f，優化營商環境是評價政府數字化轉型成效好壞的重要指標，政府數字化轉型是優化營商環境取得成功的一個關鍵因素。

　　從世界銀行所選取的營商環境（Doing business）評估指標來看，這種正向關聯度非常明顯。世界銀行依據企業的生命周期，選取了十二個評估營商環境的一級指標：開辦企業、辦理施工許可證、獲取電力、不動產登記、獲得信貸、保護少數投資者、繳納稅費、跨境貿易、執行合同、辦理破產、雇用工人和公共采購。以法律術語來表達，其中的“開辦企業”實為企業注冊登記，是一種關于資格的行政許可；“辦理施工許可證”是一種關于行為的行政許可，兩者的二級指標都是關注行政許可的程序、時間和費用問題；“跨境貿易”的二級指標包括“單證合規”“邊界合規所耗時間”，實為行使行政檢查權的合法性與效率性問題；“不動產登記”是行政確認，“繳納稅費”是行政征收，兩者都包括“程序”“時間”“成本”等二級指標，實際上是關注公共服務的效率問題；“保護投資者”的二級指標主要關注企業內部治理的透明度問題，也有賴于政府監管和信息披露來實現?！皥绦泻贤卑ā皶r間”“成本”和“司法程序質量”三個二級指標，實際上是關注合同糾紛解決機制運行效率問題。世界銀行聲稱其所劃分的營商環境指標體系包含便利化、國際化和法治化三個維度。顯而易見，便利化（效率性）是其中最首要的，國際化實為特殊情形的便利化，但法治化的維度并不清晰。毫無疑問，對于提升行政許可、行政征收、行政檢查、公共服務、政府信息公開、糾紛解決的便利化（效率性）而言，數字政府建設大有可為。

　　第一，加強公共數字開放共享有利于優化營商環境。政府的數字化轉型，關鍵在于打破信息壁壘，保障數據信息在不同政府部門之間自由流通。這就必然要求基礎公共信息數據安全有序開放，公共數據服務納入公共服務體系，推動企業登記監管、所有權和管理權等高價值數據向社會開放，這既有利于政府的有效監管，又更加有利于“保護投資者”。

　　第二，推動政務信息化共建共享有利于優化營商環境。政府的數字化轉型，重點在于流程再造，通過技術手段實現不同版式程序的重構、銜接，避免線下辦理的來回奔波和材料重復提交。這就必然要求加大政務信息化建設統籌力度，持續深化政務信息系統整合，布局建設經濟治理、市場監管、公共安全、生態環境等重大信息系統，提升跨部門協同治理能力。這種跨部門協同治理，使得企業在申請行政許可時不需要重復提供跨部門可查詢的企業信息，增強行政許可的便利性。而且，多個部門的信息共享，也使得行政征收和行政檢查的效率大大提升。

　　第三，推行精準智能的執法證據收集有利于優化營商環境。政府的數字化轉型，其中一個熱點在于以數字技術提高執法部門的證據收集能力，特別是對企業的安全生產信息、環境污染信息的精準收集，有助于解決執法部門舉證能力弱、執法力度不夠等問題。這意味著，政府能夠更加精準地打擊企業外部性問題，防止出現“公地災難”，維護優良的營商環境。

　　第四，提高數字化政務服務效能有利于優化營商環境。政府的數字化轉型，著力點之一在于建設全過程的合作監管機制。這必然要求加快構建數字技術輔助政府的市場監管機制，提高基于高頻大數據的精準動態監測預測預警水平。這意味著，政府能夠更加精準預測市場風險和行業風險，盡可能通過有效的事前和事中措施調控防止大量“執行合同”糾紛的發生。

　　二、數字政府建設對營商環境的法治風險

　　數字政府的核心是數據，重視數據的重要作用和價值，旨在形成“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的現代治理模式。然而，任何技術都具有“雙刃劍”的屬性，運用恰當與否會產生截然相反的社會效果，這是技術進步過程中的天然風險。顯然，以數字技術為運行基礎的數字政府建設，也面臨著這種技術風險。而且，這種技術風險傳導到營商環境中，可能展現為一些急需防范和有待解決的法治風險。

　　第一，數據收集可能侵犯商業秘密。數字政府建設必然要求大量收集相關數據，這是為企業提供快速便捷服務的前提，也是對企業進行全過程監管的基礎。比如，世界銀行選取“獲取電力”這一營商環境評價指標，具體包含“獲取電力連接的流程環節數”“時間”“費用”三個二級指標。通過提前收集企業的相關數據，當然可以縮減獲取電力連接的流程環節和時間，但是也意味著該企業與獲取電力不相關的其他信息（甚至是商業信息）被電力部門電子化儲存，存在泄露給其他同行企業的風險。而且，在我國，電力部門也具有企業屬性，其自身就與有些申請獲取電力的企業有利益關聯，這種數據收集很可能導致該企業的某些信息被不正當利用。再如，“保護中小投資者”這一評估指標包含“披露程度指數”“董事責任程度指數”等二級指標，通過數據收集有利于更加便捷地進行信息披露，增加公司內部治理透明度，但是，這種便捷化的數據共享和公開，也使得商業信息的保護難度更大。

　　第二，“數字鴻溝”可能增加企業負擔。進入數字社會以來，一些老年人因不熟悉網絡技術而成為“數字難民”，網上預約、微信支付、掃碼乘車等諸多數字技術帶來的生活便利，卻成為他們難以逾越的“數字鴻溝”。隨著數字政府建設的推進，許多小微企業同樣有成為“數字難企”的潛在風險。建設數字政府的關鍵在于做好政府的部分關鍵職能，即數字身份、數據交換和數字支付，在此基礎上支持稅收與公共財政、公共利益、資產跟蹤、土地所有權、公民參與和投票、采購、重要記錄和商業信息的公共登記處等政府服務。對有些小微企業來說，進行廣泛的數字身份認證、轉換并提供大量的數字信息，接受常態性的數字化監管成為一種過重負擔。比如，《中華人民共和國電子商務法》（以下簡稱《電子商務法》）第二十八條規定，“電子商務平臺經營者應當按照規定向市場監督管理部門報送平臺內經營者的身份信息”，以及“與納稅有關的信息”，或者有關主管部門依照法律、行政法規的規定要求電子商務經營者提供有關電子商務數據信息的，電子商務經營者應當提供。由于這些規定比較原則化，在現實操作中數據報送、提供義務往往給電商平臺帶來極大的困擾。一是提供信息事項過多，電子商務平臺合規成本過大?，F實中往往是有多少送多少，企業需要為此付出巨大的時間和人力成本。二是有權要求提交信息的主體太多太雜。往往相同的信息需要多次提交，不僅浪費平臺的管理資源，而且導致商業秘密和個人信息的泄露。三是數據報送次數過于頻繁。監管部門隨時可以要求電子商務平臺進行數據報送，不受時間段的限制。

　　第三，“算法黑箱”可能侵犯企業權利。在數字政府中，數據是材料，算法是火焰。但是，“算法黑箱”往往也與數字技術的發展相伴而行，它使得很多與企業密切相關的政府決策和監管措施可以規避審查和監督。因為大多數算法系統都是不透明的，被監管企業無法看清其中的規則，也不能參與決策過程，只能接受最終的結果。就好像企業的數據被裝進了“黑箱”，企業無從了解它們的工作原理，這些算法將有助于控制企業的行為。在一定意義上，政府對企業監管的“算法”是一種行政權的行使。只要這種“算法”對不同性質企業提供的不同類別信息賦予不同的權重，系統就會自動生成企業是否獲得許可、是否合規、是否處罰的判斷和決定，對企業權利產生重大影響。但是，由于“算法”不是“信息”，企業甚至無法依據《中華人民共和國政府信息公開條例》來申請政府予以公開，更無其他有效的權利救濟途徑。例如，世界銀行選取的“跨境貿易”這一營商環境評價指標，包含“單證的合規性”“邊界合規審查所耗時間”兩個二級指標。其中，“邊界合規審查”的結果就可能是邊檢部門運用算法所作出的決定。如果這種“算法”不透明，實際上很可能損害營商環境。

　　第四，“算法濫用”可能危及企業發展。在數字政府中，大量企業數據的共享和算法的運用服務于多樣化的政府職能，它既可能服務于經濟監管，又可能服務于社會管理?；诓煌哪繕藢?，政府也可能出現“算法濫用”，侵犯企業的合法權益，影響到企業的健康發展。例如，世界銀行選取的“雇用工人”這一營商環境評價指標，重點關注勞動力市場監管。但是，政府的數字化轉型必然要求企業雇用工人的相關數據也可以被社會管理部門共享。在政府的社會管理系統中，很可能出現“算法歧視”問題。例如在美國，犯罪預警系統中的算法將有色人種賦予更高關注權重，導致有色人種被過度執法。假如我們的社會治安管理系統中的算法將不同地區的工人賦予不同的權重，就會導致有些企業由于某一地區工人占比高而被過度執法。這種算法濫用造成“地域歧視”，必然影響到企業的健康發展。再例如，世界銀行選取的“公共采購”這一營商環境評價指標，在現實中政府也可能存在“算法濫用”的風險?；诘胤奖Ｗo主義等目的，地方政府很可能通過設定算法的規則和條件賦予某些特定企業競爭優勢，進而損害市場公平，破壞市場大循環。

　　第五，“算法未知”可能影響企業信譽。在數字政府中，由于政府建設和共享的數據庫中難以完全排除一些“異常數據”，很可能導致出現“算法未知”，進而引發政府對有關企業進行錯誤的監管和執法。2017年微軟的Chatting Bot Tay在16個小時后不得不被關閉，因為它變成了種族主義者、性別主義者，并且否認大屠殺。這種算法技術的失控趨勢被學者稱為“算法未知，很可能引發嚴厲的政府規制。在美國，聯邦尋親處使用的算法曾誤將某公民認定為“拒付撫養費的父母，并對其開出20.6萬美元的罰單?！峨娮由虅辗ā返谌艞l：“電子商務平臺經營者不得刪除消費者對其平臺內銷售的商品或者提供的服務的評價。但在實踐中，由于網絡空間信用體系對公民個人的約束力偏弱，一些消費者常以不合理的評價、異常退款、惡意拍下、惡意投訴等“異常行為”來對電商平臺企業進行敲詐。由于信譽因素對電商平臺企業至關重要，他們對此往往只能選擇息事寧人。當這些“異常行為”形成的“異常數據”進入政府監管的數據庫，就有可能出現“算法未知”問題，嚴重損害企業信譽。毫無疑問，企業信譽的受損會對世界銀行選取的“獲得信貸”這一營商環境評價指標產生不良影響。

　　三、以建設數字法治政府打造最優的營商環境

　　習近平總書記指出，“法治是最好的營商環境”。營商環境是一項系統工程，包括公平競爭的市場環境、高效廉潔的政務環境、開放包容的人文環境和公正透明的法治環境四個維度。其中，法治是營商環境中的核心要素，是改善其他要素的重要抓手，是維護整體營商環境的根本保障。從我國當前發展狀況來看，構建法治化的營商環境難以一蹴而就，它以數字政府的法治化為必經階段。從具體工作思路來看，它可以分為兩個層面：一是我們更加積極地以世界銀行指標引領數字政府建設；二是我們更加審慎地以建設數字法治政府持續優化法治化營商環境。

　?。ㄒ唬┮允澜玢y行評價指標持續引領數字政府建設

　　世界銀行現行的營商環境評價指標體系緊緊圍繞著效率這一價值目標而設定。而且，世界銀行專家對各領域的打分，均采取“問”與“查”的方式來進行?！皢枴笔侵赶蛑行∑髽I、律師事務所、會計師事務所、建筑師事務所、報關公司等相關人士發放問卷?！安椤笔侵覆殚喢恳粋€問題對應法律法規或規范性文件，以確保被測評經濟體的相關舉措具有法律拘束力。從價值觀與方法論來看，世界銀行的營商環境評價指標體系總體科學客觀，符合技術理性，對于提升被評估的國家或城市的治理體系和治理結構作用巨大。顯而易見，這些評價指標對于數字政府建設也具有非常良性的引導功能。

　　第一，它可引領建立全國統一的數字化登記平臺。世界銀行關于“登記機構和登記系統”的規則要求，為了方便查詢，降低信息收集成本，應當建立統一的登記機構和登記系統。當前，我國登記財產成本占財產價值的4.6%，得分僅為69.2分，全球排第87名。因此，為了提高世界銀行對我們營商環境的評價分數，應該盡快互聯互通，整合共享各個省市已有的登記平臺，打造全國統一的登記平臺。

　　第二，它可引領稅務申報系統升級更新。2018年，國地稅合并對于納稅營商環境產生直接影響。其中，兩套申報系統的整合是一個難題。按照世界銀行“繳納稅費”指標所包含的時間和成本的要求，我們必然要整合企業所得稅的兩套申報系統，將各個稅種的申報系統統一到一個應用平臺，并對整個申報系統進行統一的后臺管理。而且，還可嘗試建立標準操作納稅的時間模型，與企業辦稅人員的實際操作時間進行比對，來判斷納稅人的操作提升空間。2017年，世界銀行的報告中開始引入稅后事項指標，開始關注退稅程序問題。我國在這一指標上排名一直比較落后。因此，在政府服務的數字化轉型過程中，可以嘗試引入第三方作為企業所得稅錯報更正的前置程序，提升報稅后事項的服務質量。

　　第三，它可引領政府提供智能高效的公共服務。比如，世界銀行“辦理破產”指標可以引領網拍在破產程序中的應用，以更加智能高效的公共服務來降低破產成本。更重要的是，要基于此類公共服務中所獲得政務數據和社會數據，逐步研發趨勢預測、標桿分析、問題解析和對策設計的追蹤服務模塊，開發能夠應用多種特定情境和場景的營商算法，為企業提供更加精準優質的營商服務。

　　第四，它可以引領建立更具代表性的評價案例和數據庫。世界銀行現有的指標體系在科學性和可比性方面仍存在一定局限性。其一，為了保證這些指標在不同國家和地區具有可比性，選擇案例時往往將條件特定化和標準化，導致收集數據的范圍相對較窄。其二，這些指標關注一國最大商業城市，以及人口數超過1億國家的第二大城市，往往由于國家地區差異過大導致指標的可代表性不強。數字政府建設則可以適度彌補這些局限性。一方面，它可以通過政府數字平臺來更加廣泛地收集評價指標所需要的數據，在一定程度上解決案例的單一化問題；另一方面，它可以通過對不同地區賦予不同算法權重的方式來調整指標的分值分布，在一定程度上解決指標代表性不足問題。

　　（二）以建設數字法治政府持續優化法治化營商環境

　　2018年，我國開始探索構建中國特色、國際可比的營商環境評價指標體系。目前，國家發展和改革委員會選取的指標在世界銀行選取的12個指標基礎上增加了6個，構成了由18個指標組成的評價體系。新增的6個指標為“用水”“招投標”“知識產權保護和運用”“政務服務”“市場監管”和“包容普惠創新”?？梢钥吹?，其中“招投標”“知識產權保護和運用”“市場監管”必定包含著合法合規性評價，其法治維度更加凸顯。2019年頒布的《優化營商環境條例》第四條也明確提出，優化營商環境要堅持法治化原則。

　　同樣，在當前的數字政府建設中，政府數字化轉型的價值取向局限于效率目標，對數字治理的倫理性和公平性關注較少，法治維度非常缺乏，存在“數字專制主義”的法治風險。顯而易見，政務環境與市場環境之間存在一種密切的關聯互動。這種法治風險必然會被政府在數字化治理過程中傳輸到整個市場領域，嚴重損害整體營商環境?？梢哉f，數字政府的法治化是構建法治化營商環境的前提，我們必須以法治化的數字政府來打造最優的營商環境。正因為此，2021年8月中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025）》提出了“數字法治政府”這一非常具有理論創新性的概念，明確要求各地區各部門著力實現政府治理信息化與法治化深度融合。

　　第一，要以法律制度規范政府對企業的數據的收集、管理和使用行為。其一，要通過立法明確規定政府對企業一定范圍和事項有關數據的收集、管理、使用的權力，進行明確具體的數據確權?！皵祿_權”是數字政府建設的基礎性問題，直接關系到數據的流動性和有效使用，明確政府對一定數據的創制權、管理權和使用權，是落實數據質量責任、確保數據在政府內部有序流動的必然要求。其二，要建立政府數據庫分享和使用主體的數字身份識別平臺，制定與之相配套的身份識別安全標準和認證標準，對于非經濟監管部門分享和運用企業數據的范圍和權限進行必要限制，防止無關部門不正當使用企業數據，避免泄露企業商業秘密，保密商業信息，保障“數據安全”。其三，要盡早制定《數據和虛擬財產保護條例》，對企業數據權利進行有效保護。2021年6月10日剛剛通過的《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）重點規定政務數據，旨在保障政府數據權力，以維護公共安全和國家安全。與“政府數據權力”相對應的范疇是“企業數據權利”和“個人數據權利”，這是能夠在一定程度上規范政府數據收集權力的兩個概念，但是尚無相關法律法規對此進行有效的制度保障。例如，企業行使自身經營自主權所形成的數據，企業享有完全的所有權，政府部門一般不宜強制性收集。其四，要運用比例原則對政府收集企業數據的行為進行考量和審查。所謂比例原則，是指在法律適用過程中，應當盡量以最小的成本付出獲取最大的收益，手段與結果必須合乎比例，不宜用“大炮轟蚊子”的方式。依據該原則，政府免費且強制收集企業數據的行為一般應符合如下四種情形才具有合法性：其一，出于《數據安全法》第三十五條規定的維護國家安全或偵查犯罪的需要；其二，是《中華人民共和國行政許可法》規定的企業申請某一許可必須提供的有關材料所形成的數據；其三，是政府部門采取數據技術對企業執法檢查而形成的相關電子證據；其四，是政府部門智能高效地為企業提供公共服務所需要的基礎信息數據。

　　第二，要建立專門的企業數據收集服務機構、異常數據審查處理機構和政務數據共享協調機制。其一，要成立專門服務于企業的數據收集機構，既要一般性地對所有企業履行數據提供義務提供相應的指導咨詢，又要特別性地主動上門到大量小微企業收集有關數據，減少企業因提供數據造成的成本負擔。其二，要成立專門對收集到的企業數據進行研究分析的審查機構。一方面，要通過對企業數據的深入挖掘分析，對本地營商環境的發展變化進行動態監測，對產業發展進步提供精準預測預警，為具體的經濟監管決策和措施提供科學依據。另一方面，要通過對企業數據的細致審查，對因異常行為產生的“異常數據”予以排除或者降低權重，避免因“算法未知”導致政府監管方向偏差和監管措施失當。其三，要建立政務數據共享協調機制，避免多頭主體反復要求企業提供相同數據，加大企業數據提供負擔。建議盡快修改《政務信息資源共享管理暫行辦法》（國發〔2016〕51號），確立國家統一數據共享交換平臺以及標準體系，階梯性地規定政府部門拒絕共享情形及其不當行為的法律責任。如果某一類企業數據與國家安全、公共安全、社會治理具有關聯性，則掌握該數據的部門不得拒絕共享；如果某一類企業數據僅與經濟安全、金融安全和產業發展具有關聯性，則掌握該數據的經濟部門可以拒絕和與之無關的非經濟部門共享；如果某一類企業數據僅與行業主管部門職能具有關聯性，則掌握該數據的行業主管部門可以拒絕與其他政府部門共享，以保護企業自身發展利益。

　　第三，要貫徹法治原則來破除“算法黑箱”、防止“算法濫用”和“算法未知”。具體來說，應當在數字政府建設中運用和貫徹五大法治原則。一是公開透明原則。建議修改《中華人民共和國政府信息公開條例》有關規定，將政府重要監管系統的“算法”列入“政府信息”，要求相關政府部門主動公開；對于特定行業進行監管的“算法”，則可以由相關企業依法申請公開。二是正當法律程序原則。政府部門建立與企業相關的數據監管系統，應當廣泛征求和聽取相關企業的意見，并且向相關企業說明建立這一系統的法律依據、監管目的以及算法的多種變量取舍。執法部門通過數字化手段進行檢查、調查、督察所收集證據，應當聽取相關企業的陳述和申辯，保障企業的程序性權利。三是平等保護原則。在美國，聯邦法院將搜索引擎的算法視為“言論”，算法中關于性別、種族等不當變量的設定構成“歧視性言論”，違反了平等保護原則。在我國，政府監管系統的算法也要盡量避免以性別、地域、學歷來設定變量，防止“算法濫用”。四是司法救濟原則。政府監管系統算法的每一次運用，都是依據其收集掌握的企業信息自動生成對企業的監管決定或措施，其實質就是行政權的行使，是一種行政行為。在我國智慧交通體系的建設中，算法可以直接對監控查獲的交通違法行為處以罰款。這種行政行為也可能因“算法濫用”導致侵權，引發企業與政府之間的行政糾紛。依據法理，此類情形當然屬于行政訴訟的受案范圍，應當允許企業通過司法救濟的方式來保護自己的合法權益。五是風險預防原則。風險預防應該成為現代社會風險治理的首要原則，它要求政府在國民面臨不確定的威脅時，應當針對科學知識上的不確定性而采取保護國民的預防性風險規制行動。在一定意義上來說，“算法未知”也是由于科學技術的不確定性導致的風險，必須建立健全風險防控機制，運用制度威力應對風險挑戰的沖擊。例如，可以考慮強制規定作為算法載體而存在的政府監管系統的所有者或者運營者購買一定份額的保險或者建立一個算法風險補償基金，以分擔“算法未知”的安全風險對企業造成的損失。

　　第四，要建立完善多元化的權利保護模式來保護知識產權、激活企業創新。在我國自主開展的營商環境評價中，“知識產權保護和運用”“包容普惠創新”是兩個非常重要的指標。正如習近平總書記指出：“創新是引領發展的第一動力，保護知識產權就是保護創新。這兩個指標是內在一致互相促進的關系，但工作的著力點必然是知識產權保護。在數字政府、數字經濟、數字社會共同構建的數字生態中，由于在線侵犯知識產權行為復制成本較低，傳播速度快，隱蔽性強，線上線下聯合作案，加上政府監管能力不足，監管力度偏弱，監管措施不及時，因而各種類型的知識產權侵權糾紛頻發。因此，政府的數字化轉型應當致力于建立完善多元化的知識產權保護模式，來維護和保障企業創新的營商環境。其一，知識產權主管部門要更加廣泛地運用數字技術體系提升知識產權保護水平與效果。要按照2018年頒發的《“互聯網+”知識產權保護工作方案》要求，盡早建立和完善基礎數據庫、侵權假冒線索智能檢測系統等技術支持體系，以及建立侵權假冒線索檢測啟動與推送機制、智能檢測與人工判斷銜接機制、標識電子化管理機制等運行機制。其二，要建立統一的知識產權行政執法立案標準，健全多部門聯合執法機制。要鼓勵、獎勵電商平臺、個人、企業等為執法辦案提供數據信息，發揮企業、消費者等社會大眾在知識產權保護中的作用，探索“政府—平臺—商戶—用戶”的合作治理機制。其三，促進知識產權保護機制的專業化、高效化和多元化。努力實現知識產權審判專業化與高效化，建立行政調解、行政裁決和司法裁判等知識產權糾紛解決的多元化機制。司法機關可以通過典型案例或者規范性文件的形式，就判定在線知識產權侵權行為制定詳細的認定規則，明確規定構成專利權、商標權、著作權等侵權行為和不正當競爭行為的具體情形，并且對實踐中難以判定的復雜情形進行專業性解讀，為企業正常的在線經營活動指明安全范圍。

　　結語

　　在新的征程上，全面建設數字法治政府是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的重要戰略。相較于傳統的政府治理模式，它不僅意味政府流程的再造，而且意味著政府結構的重塑；它不僅意味著治理效能的提升，而且意味著價值倫理的輸出；它不僅意味著數字生態的共建，而且意味著法治生態的改善。

　　法律是價值的最佳載體，法治是治理的最優機制，法治營商環境是最穩固的營商環境。因此，堅持技術思維和法治思維并重，是數字政府法治化轉型成功與否的關鍵所在。而法治營商環境的優化與否，則是檢驗數字法治政府建設成功與否的重要標尺。

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