曾渝、黃璜：數字化協同治理模式探究

　　摘要：經典的科層制研究主張通過專業分工解決協同問題，對組織管理者的能力和資源要求較高，在當代復雜的多元治理情景中往往難以得到滿足?，F有數字政府研究受整體政府理論的影響，對如何利用數字平臺促進協同治理的關注仍然不足。本文創新提出“參與-依賴”協同治理框架，從這兩個維度闡釋數字平臺技術提升協同治理效能的機制，進而確立數字化協同治理的四種模式。應用多變案例研究法，本文對各種數字化協同治理模式進行了描述性分析，為在不同場景下通過平臺化解決協同治理問題提供了經驗參考。數字化協同治理是一個與整體政府理論不同的數字政府建設思路，值得數字治理實踐者給予更多重視。

　　數字政府的效率瓶頸

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出要加強數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。數字政府旨在運用前沿數字技術重塑治理結構、優化政府職能、革新治理理念，通過數據服務、信息服務、知識服務來提升政府治理能力。數字政府建設的關鍵在于對各類治理主體間信息資源配置的優化。這意味著政府要運用數字基礎設施對參與治理的政治、社會、經濟組織和個體進行賦能、協同與重構。

　　盡管數字化賦能普遍提升了政府處理信息的能力，自動化辦公系統已經廣泛取代了傳統文書，但依賴于信息共享的政府業務仍然較難實現。以往電子政務“以項目為中心、以部門為主體、以單一職能活動為主線”的發展模式造成了如今項目群分散化、區域化、碎片化等問題?！肮聧u現象”中的數據高度重疊但互不連通，資源浪費嚴重，管理效率較低。公共服務的“最后一公里”還存在不少堵點難點問題。僅通過對單個治理主體賦能不足以解決數字政府效率瓶頸，還需要重視政府內外的協同治理機制以及組織權力關系的重構。

　　協同治理理論的提出由來已久，但在實踐中卻受到來自科層制組織的阻力。經典的科層制研究認為涉及大量成員的協調活動是困難的，因此最有效的組織方式必須最小化協調的需求，盡可能減少協同協作，將交叉重疊的任務分配給同一個人或部門去完成。然而，這種組織方式發揮效能的一個重要前提是組織內各單元具有豐富的知識、專業的技能以及足夠的資源（比如權力和注意力）去完成需要協調的任務。這一假設在愈發復雜的治理領域已經較難滿足。政府與社會之間的信息不對稱在數字時代日益凸顯，受信息技術賦能的公眾、社會組織及市場主體往往擁有比政府部門更快的信息獲取渠道，更強的信息處理能力，甚至更合理的問題解決方案。社會分工的高度發展不可避免地導致協調需求的增加，而身處政府中的公務人員并不總能及時回應社會中的協同需求，造成政府內外的協同困境。

　　不僅如此，科層制組織內部的利益固化也會妨礙政府內外協同的實現。以去中心化、去監管化、公共部門私有化為主旨的新公共管理運動造成了公共產品和服務供給的部門化。行政部門為了維護自身的專業職能和權力，利用信息技術賦予的權力固守私有信息，甚至限制傳播渠道。如果決策者意識不到數據共享、網絡效應的價值，那么在線政務服務便會流于形式，內容空洞且推廣困難。

　　近年來興起的整體政府理論作為數字治理時代的主要研究范式，對新公共管理理論提出了反思，強調以社會需求為導向對政府組織結構進行優化，對政務流程進行再造。該理論主張為各公共部門制定明確且相互促進的目標，從而將各自為政的治理主體整合到一起，實現資源分配的優化和權力關系的重構。這一解決協同問題的思路本質上與科層制理論相同，都是為了避免協調，只不過通過集中化而非分散化的方式來實現。然而，機構改革涉及復雜的利益分配與規則制定問題，博弈各方在權力分散的環境下往往難以取得均衡狀態。因此如何在保持現有結構基本不變的前提下促進協同就成為突破數字政府效率瓶頸的一個關鍵問題。

　　本文認為要實現數字時代的協同治理，提升數字政府的效率，需要跳出科層制下以專業分工為基礎的協同治理邏輯，確立以平臺化為核心的數字化協同治理邏輯。數字平臺是一種屏蔽下層技術實現細節，為上層計算活動提供可復用服務的技術。數字化協同治理是利用數字平臺實現多個相互依賴的個體或機構參與公共決策和管理的制度安排，依托平臺的標準化、模塊化功能實現多終端信息共享，促進多元治理主體間的協同。相較于傳統的協同治理，數字平臺通過接入移動設備、物聯設備和云數據基座可以破除物理世界對參與協同的限制，為多元治理主體高效傳遞信息提供了靈活的場所。不僅如此，數字平臺還為數據交換和存儲設定了統一的標準，并通過功能封裝隱藏底層技術的實現細節，讓治理主體免于投入大量資源用于數據整合，減少信息共享產生的負擔和風險，降低了協同治理的交易成本。相較于激進的組織重構，數字化協同治理可以讓治理主體在平臺上保留獨立自主性，發揮主觀能動性，積極地獲取并共享信息。因此，數字平臺并非是對專業分工邏輯的完全顛覆，而是在原有科層制基礎上進行的制度疊加，以便在不改變權力格局的情況下實現多元主體的協調合作，突破數字政府的效率瓶頸。

　　為了說明數字化協同治理的模式，本文將重新審視“協同”概念的內涵，基于兩個本質屬性——“多元參與”和“相互依賴”——建立一個類型學框架，創新提出四種協同治理模式，填補文獻中的空白。當前對數字政府的研究主要集中于數字鴻溝、數據開放、大數據治理、互聯網+政務服務等議題，對協同和協同治理的關注還相對較少。已有文獻在談及協同這一概念時，經?；煜鄠€類似概念，如合作（cooperation）、協調（coordination）、協同協作（collaboration）、協同增效（synergy）、共同生產（co-production）、價值共創（co-creation）等，制約了協同治理理論的發展。本文認為，數字平臺技術的應用可從“多元參與”和“相互依賴”兩個維度提升協同治理的效能，形成四種數字化協同治理模式。為了進一步說明數字化協同治理的價值，本文應用多變案例研究方法，分類舉例描述四種數字化協同治理模式，并討論其在突破數字政府效率瓶頸中發揮的作用。通過呈現多樣的具體案例，本文系統地闡述了數字化協同治理的工作機制，為數字政府實踐者解決協同治理問題提供了經驗參考。

　　協同治理的類型學分析

　　何謂協同？首先，協同是一種特殊形式的合作。合作（cooperation）是以實現共同目標為導向的共同行動，合作的基礎是多個主體的參與。作為合作的子集，協同也必然存在于兩個或兩個以上參與者的情境中。若單個主體便可以達成目標，那么就不需要合作，更不需要協同。因此，多元參與是協同的關鍵屬性之一。

　　其次，并非所有的合作都是協同，需要協調的合作才是協同。協調（coordination）在英文中是由“order”（即秩序）演化而來，意味著有秩序的集體行動。在組織行為學中，協調是復雜系統內各參與方通知彼此計劃任務、避免出現瓶頸或失衡的過程。在公共經濟學中，協調也被定義為各方有效運作的均衡狀態，與“整合”（integration）的意思相近，但更強調行動者相互合作與交流的過程。因此，協調的基礎是行動主體的相互依賴。當主體間存在較強的相互依賴關系、共同構成一個復雜系統時，就有必要進行協調。如果主體之間相對獨立，相互依賴程度低，就不太可能出現瓶頸或失衡的問題，在合作過程中也沒有什么必要進行協調。因此，相互依賴是協同的第二個關鍵屬性。

　　依據上述兩個關鍵屬性——多元參與（participation）和相互依賴（interdependence），本文對“協同”的定義是具有相互依賴關系的多個主體進行合作的活動。協同中的“同”即共同、會同之意，指多個主體有目的地聯合、聚集、同步行動。而“協”則表示協調、協助、協作，意味著多個參與者之間存在相互依賴的關系。協同（collaboration）即是協調的合作，表示一個系統內組織間的聯合行動。在復雜系統中，隨著組成單位數量的增加，次級組織的目標和訴求更加多元，協同的難度越大。因此有學者使用協同增效（synergy）這個概念來強調聯合行動的效果，即協同后的新系統以新結構和新功能促使高度融合的合作，實現整體功能大于局部功能之和的效應，完成多個主體難以分別完成的任務。無論是強調有秩序的行動還是整體效率的提升，協同現象都基于多主體間的相互依賴關系。

　　以上對“協同”概念的討論有助于展開“協同治理”的類型學分析。協同治理作為一種治理制度安排，被國內外公共行政學界普遍定義為“一個或多個公共機構與非政府的利益相關者為了制定或執行政策、管理公共項目或資產而參與的以共識為導向的、正式協商性集體決議過程”。另一個被廣泛采用的定義為“使人們跨越公共機構、政府層級和（或）公私領域界限，建設性地參與公共決策和管理，從而實現公共目標的過程和結構”。諸多國內學者也對協同治理的概念做出了本土化建構，強調執政黨的領導和統籌協調。無論是跨越機構和領域邊界的橫向協作，還是跨越層級的縱向協作，協同治理并不等同于整體政府文獻中的“連接性治理”，因為后者僅強調協同的參與維度。傳統的協同治理限于少數公共部門、企業集團和社會組織的參與，而在數字時代，隨著信息技術實現大范圍的連接，治理主體的范圍已從個別組織擴大至每個利益相關方，甚至個人都被賦予了參與公共決策和管理的能力。

　　但僅從多元參與這個角度來理解協同治理是不夠的，還需要理解多元治理主體之間的相互依賴關系。從理論上說，相互依賴關系分為三類，分別對應三種不同的協調方式。第一，集成依賴（pooled interdependence）指整體中的每個部分都不可或缺，只有各部分共同作用才能達成目標，通過整體形成間接性依賴。存在集成依賴關系的單元通過建立例行的程序和規則使其行動一致，從而實現標準化協調（coordination by standardization）。單元各自按標準行事即可，相互之間的交流溝通并非完全必要。第二，序貫依賴（sequential interdependence）指動態環境中的單元直接地依賴于其他單元的輸出，各單元之間有序地前后呼應。存在序貫依賴關系的單元可通過制定時間表或流程圖來實現計劃協調（coordination by plan），需要相鄰節點上的參與者進行必要的單向溝通。第三，互惠依賴（reciprocal interdependence）指在多變環境中的各單元相互依賴于彼此的輸出。存在互惠依賴關系的單元通過雙向交流與反饋來實現調試協調（coordination by mutual adjustment）。上述三種依賴關系從間接到直接，從單向到雙向，依賴復雜度逐次遞進，協調難度也逐漸升高。集成依賴的治理主體參與的是低依賴協同治理，因共同目標組成一個整體，承擔各自的職能，按統一標準協調，不需要與其他主體進行直接的溝通。而序貫依賴和互惠依賴的治理主體參與的是高依賴協同治理，不僅要求設置專業分工和協調標準，還要求構建機制和制度讓多方通過正式或非正式的直接溝通來實現合作。

　　結合參與者復雜程度和相互依賴度兩個維度，協同治理可分為四種模式（見表1）。參與主體越復雜，相互之間的依賴度越高，協同治理的難度就越大。具體而言，I型協同治理（低參與-低依賴）是指少數政府部門等組織各司其職、共同參與治理。II型協同治理（高參與-低依賴）是指廣大治理主體（包括政府部門、社會組織、公民個人等）按照既定規則完成各自分工，達成共同的治理目標。III型協同治理（低參與-高依賴）是指少數政府部門之間的業務聯系緊密，通過信息傳導和協商溝通實現跨部門協同。IV型協同治理（高參與-高依賴）指廣大治理主體依賴于彼此的互動交流發現并解決治理問題，如政府征求公民意見進行決策、政府與企業公私合營（Public-Private Partnership）等。這類協同近似于奧斯特羅姆提出的“共同生產”（co-production），即“將不同組織中個體的投入轉化為商品和服務的過程”。這一概念如今被廣泛應用于公眾與政府的合作場景中，如公民要求公共機構提供幫助、公眾在公共服務中彼此提供協助以及公眾與公共機構之間調整彼此的服務期望和行動。通常由公眾發起的項目還被稱之為“合作創造”（co-creation），而“共同生產”則被狹義地理解為僅將公民納入到公共服務過程中的項目。各類協同治理模式中的治理主體間關系如圖1所示。

　　數字化協同治理

　　基于協同治理的定義，本文將數字化協同治理定義為應用數字平臺實現多個相互依賴的個體或機構參與公共決策和管理的制度安排。將數字平臺應用于協同治理意味著從“參與-依賴”這兩個維度對協同治理模式進行數字化升級?！皡⑴c”維度的數字化是指利用信息技術手段降低協同治理的參與門檻。數字平臺通過接入移動設備、物聯設備和云數據基座可以消除物理世界對參與協同的限制，為多元治理主體提供靈活高效的傳遞信息場所，利用多種媒介隨時隨地進行互聯互通。

　　“依賴”維度的數字化是指利用信息技術手段降低協同治理的協調難度。數字平臺標準化的數據交換和存儲方式，讓治理主體不用再投入額外的資源用于數據整合。數字平臺的封裝功能隱藏低層級（如物理層）的屬性和實現細節，讓集成依賴的主體在軟件層的共用功能模塊上進行業務協同，不必擔心數據不同步、重復上報等問題。序貫依賴或互惠依賴的治理主體可通過專屬接口或群組，各自控制數據訪問級別，只共享用于協調的業務數據信息，而不用分享私有數據。

　　這種平臺化的組織方式繼承了科層制專業分工的特點，但同時又能將傳統治理模式中不能或不愿參與協調的多元治理主體都納入到同一框架中來，并保持其獨立性。傳統的協同治理模式受時空約束，難以吸納海量的治理主體參與協同，以至于社會中的信息和資源得不到高效利用。而在組織重構的情況下，治理主體擔心數據開放的成本與風險，配合協同的動力不足，造成“信息孤島”的問題難以解決。數字平臺則分別從“參與”和“依賴”兩個維度賦予了協同治理主體更強的能力與意愿，使其更便捷地利用數據，不用再每次為了協同而重復消耗資源。

　　具體而言，I型數字化協同治理允許各部門公務員在政務協同平臺上同步使用辦公功能模塊，不僅能夠減少行政資源的重復投入；還能夠節省公務員的時間，完成以往必須在特定時空下合作的任務。

　　II型數字化協同治理借助網絡輿情應用或智能物聯設備，將廣大民眾、企業和社會組織分享的數據匯總在政務協同平臺上，充分利用社會中大數據資源的潛在價值，提升治理主體參與公共事務的能力。政府機關不必再像以往一樣通過人工采集數量龐大的社會數據。網絡和大數據技術可以幫助決策者掌握社會信息和民生訴求，了解哪個地方、哪個領域的問題多，從而督促相關單位快速回應民意。

　　III型數字化協同治理通過政務協同平臺的標準流程和專屬接口整合零散業務、簡化審批業務，突破業務辦理的時空限制，促進不同部門、不同層級和不同區域政府間的信息共享或傳遞，實現“一網通辦”，“讓群眾少跑腿，讓數據多跑路”。在統一平臺的協調下，掌握私有數據的各政府部門只需使用專屬接口，按標準流程回復相關信息、提供查詢結果即可，不必和其他部門共享原始數據。

　　IV型數字化協同治理通過政務協同平臺的專屬群組（或應用程序接口）為多元治理主體提供溝通渠道，降低治理過程中的信息不對稱，促使各方發揮比較優勢解決公共問題。平臺一方面能夠實現政府與社會的雙向信息交流，讓政府更準確地了解民意，更有效地回應民眾需求；另一方面也能夠實現廣大社會主體之間的信息流動，鼓勵有需求的各方充分討論，共同參與治理活動。

　　因此，以政務協同平臺為核心的數字化協同治理模式不僅可以促進政府內部協同，打破時空限制（I型），簡化業務流程（III型）；還可以促進政府外部協同，擴展治理范圍（II型），實現多元互動（IV型），有利于達成復雜的協同治理目標。從行政效率的角度來看影響機制，I型數字化協同治理提升的是政府內部行政資源的利用效率，可用單位時間內處理行政事務的工作量來衡量。II型提升的是政府外部社會資源的利用效率，可用單位時間內處理社會信息的工作量來衡量。III型提升的是政府整體效率，即通過要素組合產生的行政資源利用效率，同樣可由單位時間內處理行政事務的工作量來度量。IV型則是對政府內部效率、外部效率和整體效率的全面提升。

　　數字化協同治理多變案例分析

　　下文采用多變案例研究方法（diverse case study）說明數字化協同治理的四種模式及其效能。作為描述性案例研究方法之一，多變案例研究不以因果推斷為目的，而是通過考察每個類別中的典型案例展示一個概念的多樣性。［52］比如，阿爾蒙德和維巴對五個國家政治態度的經典研究就應用了多變案例研究方法，描述了三種不同的政治文化理想類型。本文在實地調研的基礎上從企業內部資料和媒體公開報道中收集了96個政務協同平臺案例，層級上至全國人大、國務院，下至街道、鄉鎮，涉及21個省、市、自治區，橫跨三農、城建、政法、產業、社保、市場監管等多個業務領域。這些案例既有“城市大腦”這樣的信息化體系，也有客戶端這樣的應用程序，還有數據共享交換平臺這樣的數字底座。案例在功能、數據來源、數據共享方式等屬性方面也存在差異，但不一定能代表所有的政務協同平臺。不過這并不影響多變案例研究的開展，因為此研究設計的主要目標是對數字化協同治理的各個模式進行描述性分析，而不是正式建立其與治理績效的相關性或因果關系。由于不需要對案例進行對照比較，我們先盡可能多樣化地收集政務協同平臺案例，然后根據參與復雜度和相互依賴度的高低對這些案例進行了劃分，窮盡所有四種數字化協同治理模式。對于同屬一個類型的多個案例，我們從中挑選出用戶數量多或社會影響力大的典型案例，更詳細地分析數字化協同治理機制。

　　1 / I型數字化協同治理案例（低參與-低依賴）

　　政務協同平臺為政府工作人員提供了允許多方同步使用的辦公工具，通過數字化應用的互操作性促進標準化協調，提升政府內部辦公效率?！盎浾住笔菑V東省第一個全省統建的移動辦公平臺，集成了數字云盤、問卷調查、在線文檔、視頻會議等集約化應用，面向全省公職人員提供跨部門、跨地區的日常公務功能。利用“粵政易”平臺，各地公務員可隨時完成公文流轉、審核文件、跟進督辦等工作，只需完成各自任務，無需交流互動，就可與其他部門共享合作結果。比如，當需要征求意見、收集信息或進行考試測評時，專業在線問卷調查系統可在不同終端實現同一份問卷的圖文編輯、數據統計。在線文檔允許多人實時編輯，在多地多端進行文件共享、編輯與管理。數字云盤還可滿足政府部門文件云端存儲、多端同步、遠端在線預覽等功能，支持多級目錄及授權，提升政府公文傳遞的效率。這些辦公應用都能夠減少多元治理主體投入在傳輸與更新文件上的時間。自2019年試運行以來，“粵政易”已全面覆蓋廣東省21個地市，為逾150萬名用戶、11萬個組織開通賬戶，接入政務應用600多項，累計交換公文達350萬份，公文處理時長比之前縮短超過40%。

　　此外，“粵政易”上的“一網統管”、“綜合治理”等行業應用突破了桌面辦公的空間限制，方便基層公務人員實現移動化辦公，切實減輕了工作負擔。以“智慧公安”應用為例，移動警務平臺將人口、車輛等各類信息庫與身份認證等功能集成到一起，可完成移動執法辦案、現場業務辦理、遠程治安防控等便民利民工作。對于有大量外勤工作的警務人員而言，收發公文以往需要出勤后回到辦公室利用公安網電腦才能完成。在使用了“互聯網+移動辦公”平臺后，民警不再需要重復上報多個系統，晚上8點后處理的公文也增加了兩倍多。在類似這種“低參與-低依賴”的情景中，公務人員使用數字平臺上封裝好的通用工具實現同步協作，提升了政府內部的資源利用效率。

　　2 / II型數字化協同治理案例（高參與-低依賴）

　　政務協同平臺不僅可以提升公務效率，也有利于基層治理。大到跨國企業集團，小到平常百姓家，都可以利用數字化手段為社會治理作出各自的貢獻。例如上海市江蘇路街道作為國家智慧健康養老應用示范街道，為轄區內的1200余名獨居老人在家中配備了智能門磁、智能水表等裝備。人工智能系統一旦監測到老人連續多日不用水、不出門，就會推送消息給居委會干部，便立即有工作人員致電或上門探訪，為獨居老人提供全方位的安全保障。據媒體報道，江蘇路街道已經實現了社區99%的事項都在基層得到高效處置。

　　大量用戶需要共享獲取或處理信息的工具，但相互之間又不需要傳遞或交換信息，諸如此類的II型（高參與-低依賴）協同情景還有很多。比如，我國第七次人口普查就首次采用了電子化方式開展登記。全國多級普查機構、約700萬普查員通過企業微信接受組織管理、培訓交流、傳達任務、采集信息。普查對象可以自行使用微信小程序在掃碼確認后自主填報，完成數據上報。依托騰訊云大數據、云計算、人工智能、安全等核心技術和能力，基于企業微信和微信之間的融合互通，電子化普查大大提升了信息采集、錄入以及計算的效率，節約了人力、物力。與2010年全國第六次人口普查的紙表入戶登記方式相比，電子化普查不僅將登記時間縮小至20分鐘以內，還降低了后期數據處理的難度。

　　隨著人工智能和物聯網技術在農業、工業、交通、醫療等諸多領域的普及，平臺化可以讓存在集成依賴的多元主體通過智能物聯實現一致行動和標準化協調，提升政府利用社會資源的效率。使用智能物聯設備和自動分析模塊之后，政府不再需要投入大量的人力資源去實地掌握民生情況，也避免了基層業務員為多個部門重復采集數據。

　　3 / III型數字化協同治理案例（低參與-高依賴）

　　III型協同治理主要存在于序貫依賴或互惠依賴的政府條塊之間。以往各部門之間存在協同困難，主要原因在于不愿共享私有數據。數字化協同平臺為相互依賴的部門制定了標準化的業務流程，允許各部門利用專屬接口提供經過內部處理的信息，而不需要交出原始數據后再進行匯總和運算。這種數據處理模式可以減輕治理主體因數據共享而產生的疑慮，促進了政府內部的計劃協調和調試協調，提升政府整體效率。

　　III數字化協同治理最典型的案例當屬跨部門審批。通過優化行政審批流程來整合多部門業務，政務大廳的“一站式服務”讓民眾享受到“只進一扇門、辦完所有事”的滿足感。利用上海市“一網通辦”移動端政務服務軟件——“隨申辦”，用戶甚至不必再去政務大廳，只需掏出手機就能隨時隨地辦理各類政務服務事項，享受政府的“上門服務”。再比如廣東省的“粵省事”應用，依托微信集成高頻民生服務，覆蓋公安、人社、教育、稅務等近1190項高頻民生服務，其中“零跑動”事項983項，業務量突破10億。為優化營商環境，廣東省還打造了專門面向全省1200萬商業主體的移動政務服務平臺“粵商通”。該平臺以企業全生命周期、項目投資、政策服務三個政企交互的關鍵環節作為切入點，從申辦、審批、監管三個方面打破信息壁壘，整合服務事項，優化辦事流程，形成了“橫向到邊、縱向到底”的工程建設項目審批管理系統，提供企業開辦、經營許可、清繳稅款、出口退稅、商業補貼等275項高頻事項服務，實現了統一受理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦的一站式電子化辦理。民眾過去奔波于各政府部門之間辦理手續，如今使用政務協同平臺即可隨身辦理相互關聯的跨部門手續，切實改善了整個社會的民生和營商環境。

　　類似的例子還存在于政法系統中。由于涉及多個政府組成部門，且各部門間的業務耦合度高，政法系統內部需要數據互聯以及整體規劃。智慧政法系統以云計算、大數據、智能化為支撐，利用分層解耦的方法提取總體業務邏輯，對公檢法、綜合治理以及信訪等機構的功能分別進行封裝，并按照統一的標準通過數字底座進行數據傳輸。I型協同案例中提到的“智慧公安”僅是智慧政法信息化體系架構中的一個模塊，在協同基座上與法院、檢察院、基層治理單元互通有無，為建設“平安中國”提供數字化保障。

　　政務協同平臺不僅通過流程優化促進計劃協調，還提供通用信息溝通工具加強調試協調。比如，組織通訊錄是根據政府組織架構建立的電子化通訊錄，可以縮短搜尋聯系人的時間，提升溝通效率。當遇到特殊情況時，公務員可以利用組織通信錄找到其他部門的相關負責人，確認政策的準確內容和適用范圍，及時為公眾答疑解惑。此外，政務微信中的“工作圈”可用于分享工作經驗、展示工作成果，還可以隨時掌握領導工作動態，學習最新的上級精神，并與同事交流心得體會?？傊?，在“低參與-高依賴”的情形下，平臺化讓政府部門通過標準業務流程、專屬數據接口和通用信息溝通渠道實現了計劃協調和調試協調，增強了政府的整體運行效率。

　　4 / IV型數字化協同治理案例（高參與-高依賴）

　　IV型數字化協同治理發生于政府、企業與公眾多方存在序貫依賴或互惠依賴的場景中。不僅政府依靠企業、公眾提供的政策執行結果、社會環境變化等準確信息進行公共決策，企業、公眾也依賴于政府和其他企業或個人提供的信息組織自己的生產與生活。但大量參與者的存在可能會導致集體行動的困境或者資源分配的不均，這就要求多方深入溝通、相互協調、互利互惠，才能形成良好的協同治理效果。

　　政務協同平臺恰恰可以起到統籌協調的作用，協助社會治理。比如在應急管理場景中，政府決策需要在短期內匯總基層信息，協調多方行動，指揮緊急救援。廣州建設的“穗智管”城市運行管理中樞政務平臺依托騰訊城市體征監測平臺，綜合利用各類網絡信息資源，匯聚各部門的業務數據，實現多級多部門聯動。在汛期到來時，“穗智管”的應急指揮調度應用整合了安全生產、氣象、水務、地質、輿情等監測數據，對珠江潮位進行實時監控。一旦接到預警信號，政府即可調取現場視頻確認險情，即刻啟動應急預案，快速調度裝備，發布緊急通知。在“720”鄭州特大暴雨的危機中，一份由數千名志愿者在騰訊文檔上合力編輯的“救命文檔”為身處危情中的人們發出了求救信號、避險地點和漏電警告。這一公眾自發創建的應急平臺不僅給官方救援隊提供了準確的信息，也給廣大市民組織互助自救提供了寶貴的機會。

　　IV型數字化協同治理的另一個重要應用場景是基層社區網格化治理。在新冠肺炎疫情期間，基層社區網格員依托企業微信為居民推送防疫相關政策和知識；與此同時，居民通過個人微信及時向網格員匯報健康信息。這種雙向的交流互動有助于各地政府快速掌握基層情況，有針對性地布置防疫工作，在控制病毒擴散的情況下把防疫措施對社會正常運行的影響降到最小，提升社會資源利用率。

　　在疫情防控常態化后，這種基于微信群組的網格化治理體系也被固定下來，廣泛應用于一般的基層治理場景中。政務微信、企業微信和個人微信三端融合，打通了政府、企業和居民個人的溝通渠道，完整地反映了數字化協同治理提升政府效率的多種機制。群眾只要有疑問、訴求或建議，就可以通過微信里的社區服務群聯系到社區專屬的網格員或輔警，有時通過群友之間互助就可以解決問題，提升政府內外的資源利用率?；鶎庸ぷ髡咴谄髽I微信中有官方認證的實名身份，通過添加居民個人微信或加入居民微信群與群眾溝通，宣傳解讀最新政策、快速掌握社情民意、就地化解矛盾糾紛、打擊違法犯罪。他們還可以組織開展群內網上評議或投票，鼓勵居民參與社區事務決策，提高居民的主人翁意識，提升社區的整體治理效率。

　　基于微信的協同平臺已經成為多地政府構建共建、共治、共享社會治理格局的必要工具。如圖2所示，社區專屬網格員統籌負責特定社區群組的信息上傳下達，街道職能專員負責多個網格的特定問題，從而實現多方響應的基層治理機制。利用此類協同平臺，基層政府實現了與社區和社會組織的高效聯動，既促進了社區服務團隊（包括網格員、志愿者、物業公司、業委會、社區民警、社區醫生等）的內部協同，也促進了更大范圍的“共同生產”，達到“協同增效”的理想均衡。綜上所述，平臺化在“高參與-高依賴”的情境中通過融合多元信息來源實現了數字化調試協調，全面提升治理效率。

　　結  論

　　數字技術不僅能給政府和社會賦予強大的治理能力，更重要的是能通過平臺化讓政府與社會實現高度協同。本文首先明確了協同所涵蓋的“多元參與”和“相互依賴”兩個關鍵屬性，并在此定義的基礎上提出了協同治理的類型學分析框架。接著，本文將平臺化思維引入該理論框架，分析了數字平臺技術提升協同治理效能的機制。最后，本文運用多變案例分析方法具體說明了各類數字化協同治理在突破數字政府效率瓶頸中的價值。廣泛的實踐經驗表明，數字化協同治理改變了過去政府主導的社會管理模式，通過標準化和模塊化促進多元主體參與協同治理。

　　數字化協同治理的本質是平臺化治理。數字平臺是協同治理的一種實現機制，為多元治理主體互動提供了靈活的場所和便捷的工具。不僅如此，數字平臺更是一種能夠促進協同治理的制度性安排，為多元治理主體發揮主觀能動性指出了新方向。組織重構和數據整合并不是協同治理的唯一路徑，基于各治理主體的相互依賴性設立互動規則也可以實現協同治理。數字平臺就像一座橋梁連接起“信息孤島”，而不是試圖重構整個信息系統的地貌。

　　因此，本文的現實意義在于提出了一套不同于整體政府理論的平臺化思路來推動今后的數字政府建設。當數字政府實踐者在遇到信息收集和處理的瓶頸時，可以考慮從技術層面提升政府內外的資源使用效率，促進I型和II型數字化協同治理。這兩類基于集成依賴的數字化協同治理模式要求明確政府各有關部門和社會治理主體的需求，運用同步技術解決在線協作的沖突問題，利用物聯網、人工智能等前沿技術解決線上線下的融合問題，激活尚未得以充分利用的數據資源。當政府部門間的信息傳導和業務交流出現瓶頸時，III型數字化協同治理的價值在于推動計劃協調和調試協調，通過在數字平臺上集成功能模塊，對存在序貫依賴或互惠依賴的業務進行統一的管理和維護，讓治理主體在不放棄數據所有權、不改變組織結構的情況下實現信息共享、業務協同。當政府與社會之間或社會群體之間的信息傳導和溝通交流出現瓶頸時，政府可利用數字平臺為來自不同制度背景、遵循不同組織規則的眾多治理主體提供標準化的溝通渠道，讓廣大民眾也能夠與政府一起協同創造公共價值，促進全社會信息資源的共享，實現IV型數字化協同治理。

　　本文對數字化協同治理進行了初步的概念探索和類型學分析，但不足之處在于現有分析仍以描述性為主，還沒有正式建立數字化協同與治理效率的因果關系。數字平臺在多大程度上可以提升行政效率？哪些數字平臺更有利于提升哪方面的行政效率？這些問題都需要在今后繼續研究。

　　此外，進一步提升數字政府的效率需要實現更大范圍和更深層次的協同治理，這也離不開組織制度的變革。協同與重構這兩種數字政府建設思路并不是相互沖突的，而可能是相輔相成的。數字化協同治理一方面要求政府秉持對新興技術開放的態度，積極地參與信息共享；另一方面也要求社會主體踴躍地投入到共治網絡之中，為集體利益作出各自的貢獻。如何激勵政府與社會主體更積極地參與數字化協同治理是值得研究的制度性問題。當政府、社會與市場之間形成良性互動，個體以集體利益為重，集體保障個體權利，數字化協同治理的價值就能夠得到最大程度的發揮，推動我國治理能力和治理體系的現代化。

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