2022年度中國開放數林指數發布

　　2023年1月10日，復旦大學數字與移動治理實驗室聯合國家信息中心數字中國研究院發布了“2022年度中國開放數林指數”和《中國地方政府數據開放報告》(含省域版和城市版)。

　　開放數據，蔚然成林，“中國開放數林指數”是我國首個專注于評估政府數據開放水平的專業指數，由復旦大學數字與移動治理實驗室制作出品。自2017年首次發布以來，定期對我國地方政府數據開放水平進行綜合評價，精心測量各地“開放數木”的繁茂程度和果實價值，助推我國政府數據開放生態體系的建設與發展。2018年以來，“中國開放數林指數”為國家互聯網信息辦公室信息化發展局監測我國公共信息資源開放情況提供數據支持。

　　平臺數量持續增長

　　截至2022年10月，我國已有208個省級和城市的地方政府上線了政府數據開放平臺，其中省級平臺21個(含省和自治區，不包括直轄市和港澳臺)，城市平臺187個(含直轄市、副省級與地級行政區)。目前，我國74.07%的省級(不含直轄市)和55.49%的城市(包括直轄市、副省級與地級行政區)已上線了政府數據開放平臺。

　　與2021年下半年相比，新增15個地方平臺，其中包含1個省級平臺和14個城市平臺，平臺總數增長約8%。全國地級及以上政府數據開放平臺數量持續增長，從2017年的20個到2022下半年的208個。

　　截至2022年10月，全國各省域政府數據開放平臺的整體上線情況如下圖所示。平臺包括省(自治區)本級和省內下轄地市，圖中顏色越深，代表該省域政府數據開放平臺的整體上線程度越高。目前，廣東省、廣西壯族自治區、江蘇省、江西省、山東省、四川省與浙江省的省(自治區)本級和下轄所有地市都已上線了數據開放平臺(圖中顯示為全境深綠色的省域)。從整體上看，東南沿海和中部地區的政府數據開放平臺已經基本相連成片。

　　數林獎項出現黑馬

　　報告展示了2022年度全國省域開放數林的指數分值、排名和等級。山東省和浙江省的綜合表現最優，獲得省域“數開繁盛”大獎;貴州省也總體表現優秀，獲得省域“數開成蔭”獎。在四個單項維度上，山東省在利用層位列第一，浙江省在準備度和數據層位列第一，貴州省在平臺層位列第一。

　　報告還展示了2022年度全國城市開放數林的指數分值、排名和等級。德州市和杭州市的綜合表現最優，獲得城市“數開繁盛”大獎，與去年相比進步迅速，成為年度“黑馬”;上海市、日照市、青島市也表現優秀，獲得城市“數開成蔭”獎。在四個單項維度上，全國所有187個城市中，上海市在準備度、平臺層和利用層上都位列第一，德州市在數據層位列第一。

　　四個直轄市開放數林指數分值和排名如下表所示，上海市綜合表現最優，位列第一。

　　副省級開放數林指數排名前十的地方如下表所示，杭州市綜合表現最優，位列第一，青島市和深圳市也表現優異。

　　地級開放數林指數排名前十的城市如下表所示，德州市綜合表現最優，位列第一，日照市、煙臺市、濰坊市和溫州市等地也表現優異。

　　整體上，在省域中，山東省與浙江省持續保持在“第一數級”的領先地位，山東省的省本級和下屬地市近年來齊心協力持續進步，今年首次名列全國第一;在城市中，部分中小城市異軍突起，實現了超越，如德州市與日照市進入了前五。與此相對應的是部分傳統強市出現了上升瓶頸，進步較小甚至有些許退步。

　　沒有躺贏，都是天道酬勤。這些進步較大的地方，主要得益于當地政府對數據開放工作長期持續的重視和積累，不斷優化和提升了數據開放工作的方向與方法。還有一些進步迅速的城市除了依靠自身努力，還得益于省級層面對地市在政策、管理和技術多個方面的統籌推動和賦能助力，最終實現了省市雙贏。

　　數據開放是場馬拉松

　　數據開放是一場馬拉松，而不是速滑賽，不在于一個地方是否跑得早、跑得急，而在于這個地方能否跑得長、跑得久，能持續穩定地向社會提供優質數據，并堅持不懈地推動開放數據的開發利用。報告繼續通過“數林匹克”四年累計分值，反映一個地方在過去四年(2019年-2022年)開放數據的持續水平。

　　報告展示了2019-2022省域“數林匹克”累計分值排在前十名的地方，浙江省分值最高，其次是山東省、貴州省和廣東省。

　　報告還展示了2019-2022城市“數林匹克”累計分值排在前二十名的地方，上海市分值最高，其次是深圳市、青島市、貴陽市和濟南市，分值都在220分以上。

　　指標體系動態調整

　　開放數林指數邀請國內外政界、學術界、產業界七十余位專家共同參與，組成“中國開放數林指數”評估專家委員會，以體現跨界、多學科、第三方的專業視角，并每年根據最新發展態勢和重點難點問題進行動態調整。2022年起，開放數林指數由每年評估兩次，調整為上半年公布當年經調整后的指標體系初步框架，下半年發布評估結果及標桿案例。

　　針對我國政府數據開放工作目前仍存在不充分、不協同、不平衡、不可持續等問題和挑戰，2022年開放數林指標體系重點圍繞協同聯動、普惠包容、精準務實、安全保護、持續長效等基本理念和方向，由政府數據逐步向公共數據擴展，聚焦企業注冊登記、交通、氣象與衛生等四個重點領域，特別關注各地數據開放工作的整體性和協同性、數據開放的無歧視原則、安全保護與依法合規利用、以及數據開放工作的重點聚焦和持續發展，繼續對數據開放的準備度、平臺層、數據層和利用層四個維度開展評估。其中，準備度是“數根”，是數據開放的基礎;平臺層是“數干”，是數據開放的樞紐;數據層是“數葉”，是數據開放的核心;利用層是“數果”，是數據開放的成效。

　　2022中國開放數林指數評估指標體系

　　(省域)

　　2022中國開放數林指數評估指標體系

　　(城市)

　　開放數林中的“啄木鳥”——體驗官

　　值得一提的是今年的評估過程中在平臺層首次引入了體驗官。數據開放平臺是直接服務于用戶的第一“界面”，各種功能的建設運營歸根到底是為了給數據利用者帶來更好的體驗。平臺做得怎么樣、有沒有用、好不好用，用戶比管理方更有發言權。

　　在之前的評估中，觀察員會按照經過專家委研討和調整之后確定的指標體系，比照著這個“理想中的好平臺”，對現實中的各個平臺進行評測，雖然在指標的設計中已經努力融入了用戶的視角，但與真正的用戶體驗之間可能還有一段距離。

　　為了走完這一段距離，今年報告在評估方法上真正把用戶請了進來，也就是新增的“體驗官”。這些體驗官都對數據開放和利用有著濃厚的興趣，但同時又對數據開放平臺不那么了解，是平臺的“小白”用戶，他們其實是多數開放數據平臺的用戶的寫照，這些人或許是數據領域的愛好者甚至專家，但并非使用數據開放平臺的專家，當然也完全沒有必要成為平臺專家，因此也常常會因為平臺功能和運營上的“缺陷”而受阻。

　　因此，在實際測評過程中，這些“體驗官”們并沒有被布置任何必須評估或者不能評估的指標，而只是被安排了數據發現(在平臺上找到數據)和數據獲取(從平臺上拿到數據)兩個大方向上的任務，然后在這兩個大方向下，體驗官們可以以一種“打怪通關”完成任務的形式去探索和體驗平臺的各項功能和實際運營水平。他們發現的“缺陷”可能是學術論文中都還未被發現的，也可能是專家們都還沒有注意到的，但卻實實在在地影響了用戶的體驗。同樣，有些平臺開發的一些能明顯提升用戶體驗的“小創新”，往往也是文獻資料無法告訴我們的，卻被我們的體驗官找出來了。

　　開放數林中的驚喜與失望

　　“中國開放數林指數”發布至今已六年。六年來，社會各界對利用公共數據的需求日益增長，我國各級各地政府對數據開放工作的重視程度和推進力度也不斷提升，全國各地政府數據開放平臺數量顯著增加，數據開放數量與容量也已初具規模，數據開放已成為數字政府建設的重要組成部分，“開放數據，蔚然成林”的愿景正在逐步實現。

　　在2022年度的評測中，指數制作方明顯發現了一些驚喜之處：

　　一是越來越多的地方制定了專門的年度數據開放工作計劃，并列明了計劃開放的數據集名稱和字段，同時規定了各項工作計劃的完成時間，對具體實踐具有較強的指導和監督作用。例如，浙江省公布了包含下轄地市的開放清單，并在清單中明確列出了數據來源、數據字段、開放屬性、更新時間等具體內容。

　　二是部分省域和地市，如山東省、江蘇省以及杭州市、日照市等10多個地方將數據開放寫入當年政府工作報告中，體現出這些地方對數據開放工作的重視程度。

　　三是大多數平臺在平臺功能方面越做越好，雖然評測的標準逐年提高，但各地的表現也越來越好，例如數據發現預覽相關的功能。

　　四是企業注冊登記、交通、 氣象和衛生四個重點領域開放的數據集在質量上優于整體開放數據集的平均質量，尤其是一些中小城市開放出了更多更高質量的數據。

　　五是多數城市除了開放政府部門的數據外，也開始開放來自國企與事業單位的公共數據。

　　六是各地組織了更多、更豐富的促進開放數據利用的活動，如線上征集數據需求，線下組織推廣宣傳活動等，對擴展數據開放影響力，提升社會利用數據參與度具有重要作用，例如，上海SODA大賽設置了英雄帖，讓企業參與到賽事組織中，提供數據，發布賽題，從而使開放數據比賽產出的成果更有針對性與現實意義。

　　與此同時，在評測過程中也仍然有一些失望之處：

　　一是雖然越來越多的地方出臺了法規政策，有些甚至已經形成了完備的數據開放法規政策體系，但其中對實際工作能起到關鍵務實的推動作用的內容還不多，例如，缺少對社會各主體平等無歧視獲取數據、對社會主體權益進行保護等方面作出具體要求。

　　二是一些地方虛假地應付用戶，做表面工夫。如：有些地方平臺上對用戶所有的反饋都采用模板式的回應，在用戶請求開放的是平臺上已經提供的數據時，仍回復“您的需求已經收到，會考慮加入到未來的開放清單”;有些地方開放的數據實際質量低，甚至以虛假的、無法理解的數據填充內容;甚至有些平臺將一些數據列為有條件開放，但實際上是不開放的。也有部分平臺不夠穩定，經常會現無法訪問、頁面卡死等問題。

　　三是有些過去表現優秀的地方未能持續進步，甚至出現倒退，主要體現在開放優質數據、保持數據可持續性等方面。

　　四是各地真正落地的利用成果不多，尤其是缺少一些真正能滿足社會需求且功能體驗較好的優質成果。

　　開放數林的護林員們有話說

　　最后，負責評估四個維度的負責人有一些話想對各地開放數據平臺的管理部門說：

　　準備度：準備度體現了各地的基礎扎實程度。數據開放是一項長期性、持續性的工作，基礎牢固決定了數據開放能夠走的遠、走的穩。同時，準備度也是最容易讓“文本”流于形式的維度，否則會成為“空中樓閣” 而無法落地。因此，識別“文本游戲”，挖掘“真刀實槍”的制度是準備度評估一直在努力的方向，也希望各地求真務實，在數據開放實踐的“前端”打好基礎，為數據開放更好的產出，增質提效提供保障。

　　平臺層：平臺層應該是各地最容易提升的維度，同樣也是最容易做表面文章進行糊弄的維度。一些地方的政府部門可能以為照搬其他地方的平臺框架或者完全外包給技術公司就萬事大吉了，沒有給予足夠的重視和投入，最終造就了一批無人問津的“僵尸平臺”。更好地區分“花架子”與“真功夫”是平臺層評估一直在努力的方向，也希望地方平臺能更加重視平臺運營和用戶體驗，真正服務好數據利用者。

　　數據層：各地方開放的數據不在于多，最重要的還是要將精力放在開放滿足用戶需求的、高質量的數據上，并對這些數據及時更新與描述說明。盡可能擴大無條件開放的范圍，對于必須要有條件才能開放的數據則應該清楚列明條件。哪怕開放的數據不多，也能夠切實推動地方的數字化發展。靜態、不更新的數據建議也要及時存檔留存，讓用戶能夠更快、更方便的發現與獲取高質量、最新的或歷史的數據。

　　利用層：利用層應該是最能體現“實踐見真章”的維度，開放出來的數據好不好，要看有沒有人用，有沒有產生好的利用成果，以及有沒有釋放出公共數據的價值。我們發現有些地方并不是沒有人利用數據，而是沒有開放出真正有需求的數據，也就沒法產出好的利用成果。我們還發現有些成果可能是政府自己“造”出來的了，民眾“無感”，也不會真正落地，成了“自娛自樂”和“紙上談兵”。滿足需求、解決問題、釋放價值、提升感受，既是公共數據開放利用的追求，也是利用層評估不斷努力的方向，希望各地能讓社會公眾廣泛參與進來，讓他們來做出更多真正“接地氣”的好應用。

　　期待中國開放數林能夠成長為一片枝杈相連、萬木爭榮、精耕細作、遮陽擋雨、生生不息的森林。