大國博弈背景下加強我國數據資源布局的思考

　　數據是國家基礎戰略性資源和重要生產要素，當前正在成為影響全球競爭格局的關鍵力量，數據資源之爭可能成為決定大國博弈走勢的戰略制高點。習近平總書記主持中共中央第三十四次集體學習時強調，“要站在統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局的高度，統籌國內國際兩個大局、發展安全兩件大事，充分發揮海量數據和豐富應用場景優勢，促進數字技術與實體經濟深度融合，賦能傳統產業轉型升級，催生新產業新業態新模式，不斷做強做優做大我國數字經濟”。這對大國博弈背景下加強數據資源布局提出了新的戰略要求。

　　1.數據資源掌控能力成為大國博弈的焦點

　　大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合。數字技術進步和應用場景拓展所產生的大數據，成為引領未來科技創新的重要力量。從創新體系視角來看，數據可以促進各類創新主體加速互動，推動各類資源要素快捷流動，加快組織模式和管理方式變革，進而提高國家競爭力，從而創造巨大的經濟和戰略價值（見圖1）。大國競爭的焦點在于數據資源整合共享、數據跨境流動，通過強化各自對數據的掌控力量，擴大對全球數據驅動型經濟和網絡空間數據主權的影響。具體表現如下。

　　1.1 中美在全球數字經濟及其技術競爭中處于“第一世界”

　　從技術革命周期看，世界正處于第五次技術革命的下半期，美國在數字核心技術創新和理念塑造方面處于領先地位，中國則在數字應用方面快速追趕。從數字經濟規模上看，當前呈現“三個世界”的分化趨勢。根據對2020年數字經濟的規模測算，第一世界是美國和中國，美國為13.60萬億美元，中國為5.4萬億美元。第二世界是德國、日本、英國，規模分別為2.54萬億、2.18萬億和1.79萬億美元。此外，法國、韓國、印度、巴西等27個國家和地區數字經濟規模在500億美元以上。剩余國家和地區是第三世界，目前規模都小于500億美元。從數據科研上看，根據Web of Science數據庫收錄的SCI論文數據統計，2012年至2020年10月，中國和美國是大數據相關論文發表最多的國家，分別為18216篇和16241篇，占大數據相關論文總量的28.14%和25.09%。從數據跨境流動上看，在數據驅動的數字經濟領域，出現了一種新的國際中心—邊緣模式，即美國和中國處于中心，世界其他地區處于外圍（見表1）。從對外數據戰略上看，美國和中國憑借數字技術優勢，通過幫助發展中國家建設基礎設施、制定全球數據技術標準等方式擴大市場和主導權。由于中國的快速追趕態勢愈發明顯，數據資源與尖端科技成為中美大國博弈的關鍵領域。

　　1.2 美國政府強化數據開放共享并擴大科學數據控制權

　　美國通過“自上而下”的系統化布局，加強數據整合共享。一是將數據高效開發利用提升至國家戰略高度，以支撐經濟社會轉型發展。美國對數據的認識正在經歷從技術、資源、資產到資本的深刻變化，形成了從發展戰略、法律制度到行動計劃的一系列布局，已實施包括《聯邦數據戰略》等在內的五輪政策行動。此外，看似與數據不相關的經濟政策內核也是通過構建法制體系來保護或獲取商業數據。二是依靠權威科學數據中心，持續虹吸全球科學數據資源。美國長期支持科學數據中心建設（見表2），通過科學數據出版、權威期刊聯盟、可信認證等“高門檻”舉措，在生物、空間、海洋、地震等學科領域，有效匯聚全球科學數據資源，研究制定標準化的科學數據收集、存儲和管理方案，擴大科學數據控制權。

　　1.3 美歐在限制數據出境基礎上加強跨境執法

　　當前，美歐在跨境數據流動規則制定中占據領先地位。美國打造具有本國烙印的游戲規則，支持自由的數據跨境流動，以確保美國企業進入外國市場，使外國數據流入美國，通過政策限制外國數字企業進入美國市場，防控國內數據外流；同時，憑借已有技術經濟和數據市場優勢，對全球數據實施長臂管轄。一方面，為防止行業惡性競爭、隱私泄露和國家安全受到威脅等，對內反對科技巨頭互聯網平臺“雙重壟斷”，即表面是某一商業領域的壟斷，實質上是對數據的壟斷，對特定涉及國防和國家安全的數據采取限制性措施；另一方面，為尋求在尖端科技領域的長期霸權，著重打擊中國高技術行業、5G核心競爭領域等，對外實施基于“自由秩序”、國家利益的高技術行業數據長臂管轄。例如，2021年4月，美國商務部打壓我國的國家超級計算濟南中心等7個中國超算實體。歐盟則傾向在保持高度隱私、安全和道德標準的前提下，推動單一數據市場的構建。歐盟頒布《通用數據保護條例》（GDPR）、《關于非個人數據自由流通的規定》（FFD）以及一攬子數據戰略，加強成員國之間的數據共享，平衡數據的流通與使用，以打造歐洲共同數據空間。

　　2.我國數據資源布局存在的短板與不足

　　我國已經對數據資源進行了一系列超前布局，例如，2015年8月，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，對我國大數據整體發展進行了頂層設計和系統布局。2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年（2016—2020年）規劃綱要》正式提出“實施國家大數據戰略”。2015年以來，我國數據規模年均增速超過30%，預計到2025年將增至48.6ZB（十萬億億字節），成為數據量最大、類型最豐富的國家之一。然而，隨著大國博弈日趨激烈，我國在數據資源體系化布局與數據跨境流動規則制定方面仍存在短板和不足。

　　2.1 我國科技創新數據資源布局分散，體系化能力欠缺

　　我國政府、行業部門等都積累了大量科技創新數據，但這些公共數據在部門內部以及部門、區域、行業等之間尚未達到完全共享，“數據孤島”現象依然存在，數據資源流通活力不足。大量政府科技創新數據資源，例如技術成果、技術交易、工程中心和重點實驗室等數據還在沉睡中。由于缺乏頂層統籌部署，數據標準化、規范化不夠，很難按需整合。各機構專有數據庫無法有效聯通對接，從而導致項目選題分散重復，資源浪費，聚焦國家戰略需求不夠，無法形成體系化力量。

　　2.2 我國數據中心規模落后美國，建設布局存在兩大問題

　　我國數據中心從2015年的124萬家增長到2020年的500萬家，但是，我國大型數據中心建設與美國相比存在較大差距。根據Synergy Research研究數據統計，在全球大規模數據中心中，美國占比44%，中國占比8%，日本和英國分別占比6%。此外，我國數據中心建設布局存在兩大問題。其一，地區供需失衡。東部發達地區數據中心供給不足與西部地區供給過剩形成結構性矛盾。東部地區由于經濟發展較快，對數據中心需求量較大，但能耗指標嚴重緊張，難以支撐大規模數據中心落地；西部地區可再生能源豐富，能耗指標相對充裕，但跨省數據傳輸成本過高等問題，影響了“東數西算”工程的推進。其二，行業孤立發展。各行業紛紛建設數據中心，但互不聯通，出現了“數據中心孤島”和“云孤島”等苗頭，亟待加快推動數據中心、云、網絡之間的協同聯動，提高數據資源利用率，支撐科技創新發展。

　　2.3 我國跨境數據流動不暢，拉大中美科技創新差距

　　我國在跨境數據流動規制方面頂層設計不足，國外跨境數據流動監管造成的壁壘在一定程度上延緩了我國科技創新發展進程。一是在科學數據方面，我國科學數據主權流失現象突出。西方發達國家利用其先發優勢和掌握的各種科研成果發表平臺，對科學數據造成全球“虹吸”效應。中國科研人員不得不遵循國際期刊要求，將論文支撐數據提交至國外數據庫中。二是在商業數據方面，美歐等網絡技術成熟的發達國家憑借技術優勢壟斷網絡規則制定權，推行體現本國價值理念的數據治理主張，給我國數字企業帶來巨大挑戰。當前，我國的數據跨境傳輸需求量較大，在美歐對我國的“規則圍堵”之勢下，如何通過可操作性強的跨境數據流動規制應對發達國家管轄帶來的挑戰，賦予我國企業充分的數據合規動力進而使其更順利走向海外，成為當下亟需解決的問題。

　　3.加強我國數據資源布局的政策建議

　　在大國博弈背景下，我國要辯證看待和吸取美歐數據資源布局的經驗，面向“十四五”構建雙循環新發展格局，準確評估數據資源獲取、保護與使用帶來的機遇與風險，以數據資源的系統化布局賦能經濟社會發展與維護國家安全。

　　第一，加快數據資源整合共享，通過打造國際化科學數據中心、牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程等，匯集全球數據資源。我國要在數據資源領域進行適度超前布局，面向國家科技創新和學科領域發展的重大需求，建設國家科學數據中心，合理匯聚并規范管理科學數據資源。推動基礎較好、條件有利的國家科學數據中心，打造成國際化科學數據資源中心、數據產品研發中心和數據服務中心。鼓勵創新主體對數據進行分析挖掘，形成有價值、可推廣、可交易的數據產品，特別是推動更多企業利用大數據創造新應用場景。大力推動科研項目管理與科學數據管理有效融合，努力建設高端平臺，聚集全球數據資源。

　　第二，堅持多方協同聯動，優化數據中心戰略布局，引導數據資源與地區優勢和需求相結合。國家數據中心應圍繞國家戰略需求，形成自主可控的數據管理與應用生態。區域數據中心布局需進行整體統籌規劃，加快推動“東數西算”等統籌協調機制，緊密切合本地優勢資源、特色產業，盡可能充分發揮數據中心效能。對東部發達地區，特別是北上廣深等一線城市，應協同考慮城市內部與周邊地區數據布局，以滿足重要區域發展戰略需求；同時要加大數據中心在西部的布局，特別是建立適合發展的存儲類數據中心，努力增加可再生能源的使用比例，推動東西部形成高效互補機制。

　　第三，合理設定數據監管目標優先級，形成自主可控的科學數據管理與應用生態。努力尋求公共部門、個人和企業利益同時最大化的邊界，根據國家戰略需要，合理設定經濟發展、隱私數據保護以及國家安全保障等相關數據監管目標的優先級。在合法合規前提下，促進數據的開放共享和分析利用?？茖W數據工作應優先以滿足國內需求為重點，形成自主可控的科學數據管理與應用生態?？茖W數據在開展國際合作或隨論文等形式提交至國外機構前，應先提交至國內科學數據中心。

　　第四，積極探索制定數據跨境流動規則的中國方案。一是在安全可控前提下，積極促進數據資源開發利用的國際合作，更為主動地參與國際數據規則議題的談判，分類分級建立和完善數據跨境流動監管制度，健全靈活多樣的管理制度體系，推動數據驅動創新合作。抓住數字經濟發展契機，推出多邊機制下的跨境數據流動監管框架和規范文本，依托“一帶一路”等合作框架，建立數據流動的協議與標準，通過開展雙邊合作、多邊合作等方式，促進數據互聯互通。二是探索科學數據跨境流動的市場化解決方案。在數據安全法、個人信息保護法等相關制度管理下，探索基于市場的科學數據國際合作新機制。

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