“瘦身健體”：超大城市中心城區治理的“江漢實踐”

　　2020年4月，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上指出，產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張，要逐步解決中心城區人口和功能過密問題。當前，超大城市（城區常住人口1000萬以上）仍然是吸引人口集聚、承載發展要素、支撐經濟增長的重要空間載體。但是，超大城市中心城區普遍人口和功能過密，由此引發發展空間不足、增長動能衰減、經濟效能低下、治理難度增大、生活品質降低等一系列問題，嚴重制約了超大城市中心城區高質量發展。江漢區是武漢市中心城區，人口密度曾高達每平方公里2.58萬人，比北京市二環內還高20%，是人口和功能過密問題集中的典型區域。近年來，江漢區深入學習習近平總書記關于城市建設的重要論述，全面貫徹人民城市重要理念，努力探索超大城市中心城區“瘦身健體”的江漢新路徑、新經驗。

　　1、超大城市中心城區人口和功能過密帶來五大難題

　　人口和功能向中心城區集聚，是生產要素從低質低效領域向優質高效領域流動的客觀過程，是城市化虹吸效應的具體表現，有利于經濟增長和民生改善。但是，城市功能過度集中，中心城區人口過度集聚，將固化城市空間格局、生產方式、組織形態和運行機制，不利于優質生產要素進一步系統集成，給城市高質量發展帶來五方面挑戰。

　　發展空間增量小，產業導入難度大

　　超大城市中心城區普遍占地面積小，北京、上海、廣州、深圳、武漢、成都等超大城市的中心城區，均是面積最小的城區。據統計，全國多個超大城市土地開發強度（建設用地面積/行政區域面積）已經超過40%，高于國際上城市開發強度30%的警戒線，資源環境承載能力已經超載或臨界超載。隨著城市化進程加快推進，中心城市土地增量越來越少，導致土地供不上、拆不動，產業導入受限制、難度大。

　　老動能持續衰減，新引擎接續不暢

　　過去，超大城市中心城區經濟增長動能主要來源于商業、金融業等。近年來，金融和商貿等“傳統引擎”的增速放緩，對經濟的帶動作用明顯減弱。同時，中心城區經濟增長新動能尚未形成，城區之間低水平同質化競爭加劇，高端優質資源有向郊區新城轉移的趨勢。超大城市中心城區經濟動能持續衰減，現有發展模式很難持續形成新的經濟增量，有的甚至面臨產業空心化的風險。

　　非核心功能多，單位面積產值少

　　一方面，超大城市中心城區發展空間極度有限。另一方面，傳統制造、批發市場、客運集散、老舊工業廠房等非核心功能遷出困難，對產業“騰籠換鳥”造成極大阻力。例如，江漢區是武漢市的消費中心和金融中心，但是在2012年之前，集中了服裝生產加工以及小商品、摩托車、鋼材、圖書、海鮮、水果等多個批發市場，不僅單位面積產值較低，而且業態落后、商居混雜、安全隱患突出，對發展金融、商貿、通信等現代服務業產生了嚴重的“擠出效應”。

　　社會治理剛性強，風險承載能力弱

　　超大城市中心城區人口密集、流動頻繁，社會治理多依賴行政、法律等剛性手段。2012年之前，江漢區漢正街小商品批發市場及附近區域的人口密度高達每平方公里10萬人，是北京、上海主城區人口密度的5倍，帶來交通擁堵、市容臟亂、火災隱患多等一系列問題，城市管理支出剛性增長，占政府一般預算支出一度達到30%左右。同時，中心城區人口密度大、流動快，面臨巨大應急管理壓力，對統籌發展和安全提出更高要求，特別是一旦暴發疫情等公共衛生突發事件，極易快速傳播，產生“蝴蝶效應”。

　　美好生活期待高，公共服務品質低

　　中心城區發展起步早、基礎好，優質公共服務資源相對集中，既服務常住人口，也輻射周邊人口，優質公共服務資源供不應求是一種常態，特別是中心城區率先進入老齡化社會，人口老齡化率普遍在25%以上，老有所養問題更加突出。但是由于空間受限，生活和生產區域缺乏統籌，優質公共服務資源進一步提質擴容面臨較大阻礙。

　　2、習近平總書記關于人民城市重要理念為破解人口和功能過密問題指明了方向

　　2019年11月，習近平總書記提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，其核心要義是城市發展為了人民、城市發展依靠人民、城市發展成果由人民共享，深刻回答了城市建設發展為了誰、依靠誰的根本問題，深刻回答了建設什么樣的城市、怎樣建設城市的重大命題，對于破解中心城區人口和功能過密問題指明了正確方向，提供了根本遵循。

　　堅持人民城市為人民

　　習近平總書記指出，無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求。堅持人民城市為人民，是黨的根本宗旨在城市工作中的深入落實，是堅持人民至上在城市工作中的全面體現，其目的就是讓人民群眾成為城市發展的積極參與者、最大受益者、最終評判者。這要求我們，必須把讓人民宜居安居放在首位，聚焦衣食住行、教育醫療、安居樂業等群眾日常需求，把最好的資源留給人民，堅持廣大人民群眾在城市建設和發展中的主體地位，把老百姓滿不滿意、生活方便不方便，作為城市工作的出發點和落腳點。

　　實事求是確定城市定位和規模

　　習近平總書記強調，要將環境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規模的基本依據，控制城市開發強度，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。增強城市的經濟和人口的承載能力，是符合客觀規律的。但是，城市發展不能只考慮規模經濟效應，要統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。這要求我們，必須樹立“精明增長”“品質發展”“緊湊城市”理念，堅持集約發展，優化城市空間布局，合理控制人口密度，疏解過密功能，推動城市規模同資源環境承載能力相適應，形成符合當地實際、體現資源稟賦、文化特色的城市發展空間結構、規模結構、產業結構。

　　江漢區近年來獲評全國百強區、創新百強區、幸福百強區、投資競爭力百強區，綜合優勢不斷提升。

　　讓創新成為城市發展的主動力

　　習近平總書記要求，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些。中心城區發展的物理空間已經十分有限，依靠傳統思維、傳統路徑、傳統產業難以突破物理空間的“硬約束”，必須運用創新思維、全新路徑、數字經濟對物理空間“硬約束”進行“降維打擊”。讓創新成為城市發展的主動力，就是要讓創新深度革新城市生產函數，改變城市發展的底層邏輯，開拓城市發展全新空間。這要求我們，必須加快發展數字經濟，建設智慧城市，促進新一代信息技術與城市管理服務融合，將公共服務、規劃布局、基礎設施建設、城市治理等提升到“細胞級”精細化水平，為要素集聚、產業導入、民生改善再造一個全新的“數字空間”。

　　探索超大城市現代化治理新路子

　　習近平總書記強調，要樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現代化，努力走出一條符合超大型城市特點和發展規律的城市治理路徑。超大城市治理一直是世界級難題。探索超大城市現代化治理新路子，就是要把城市作為生命體、有機體，實現事前、事中、事后全流程閉環管理。這要求我們，必須把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節，推動治理手段、治理模式、治理理念創新，運用繡花般的細心、耐心、巧心解決城市治理的頑癥難題，構建經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系。

　　著力解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題

　　習近平總書記指出，要著力解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，不斷提高公共服務均衡化、優質化水平。衣食住行、教育就業、醫療健康、養老托幼、文化體育、生活環境、社會秩序，既是群眾的“急難愁盼”，也體現著城市管理水平和服務質量。著力解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，就是要扭住突出民生難題，把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標，更加注重改善人民生活品質。這要求我們，必須統籌生產、生活、生態三大布局，聚焦共同富裕，以市民最關心的問題為導向，以解決“急難愁盼”問題為突破口，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境，為人民創造更加幸福的美好生活。

　　3、江漢區為破解人口和功能過密問題努力探索新經驗

　　自1861年漢口開埠通商以來，江漢區就是老漢口商貿活動的聚集地，被譽為“楚中第一繁盛處”，經濟密度、人口密度、單位面積產出一直居武漢市各城區之首，人口和功能過密帶來的負面效應日益顯現。近年來，江漢區深入學習習近平總書記關于城市工作的一系列重要論述，全面貫徹人民城市重要理念，努力探索解決中心城區人口和功能過密問題，取得了階段性成果。

　　堅持集約發展，優化城市空間布局

　　針對中心城區要素成本優勢減弱，發展空間遭遇“天花板”等共性難題，我們把握“舍”與“得”辯證關系，堅持框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，建立集約用地機制，開展連片舊城改造，完成批發市場、服裝廠、長途客運站等向外疏解，利用原工業廠房建成多個文化創意產業園區，運用空軍王家墩機場置換騰退的4000畝土地建設武漢中央商務區，打造中部地區首個深交所區域服務平臺，建設全省首個全球商品貿易港，增強核心功能承載和高端要素配置能力。經過努力，江漢區產業用地占比由2012年的8.84%上升至2020年的14%，人口密度由最高峰每平方公里2.58萬人降至2020年的2.29萬人，人才總量占常住人口比例提高到38.58%，人口結構更具活力。以金融、現代商貿、樓宇總部經濟為主導的現代產業體系不斷完善，服務業增加值、金融業營業收入在全省率先突破千億元，成為國家服務業綜合改革示范典型。江漢區以占武漢市0.33%的國土面積，貢獻了全市近10%的GDP和財政收入，單位面積GDP在8年間增長115%，經濟密度居全省第一，對輻射引領武漢“1+8”城市圈協同發展發揮重要作用，正在成為優化區域經濟布局的重要支點。

　　加強數字賦能，推動創新要素高效集聚

　　針對產業數字化、數字產業化步伐慢，服務業數字經濟滲透率低，數字經濟領軍企業不多等共性問題，我們堅持創新在高質量發展中的引領地位，加快建設高速泛在、天地一體、云網融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數字信息基礎設施，統籌推進數字經濟產業園建設和“五個新業態”（數字新產業、智慧金融、智慧商貿、智能樓宇和數據要素市場）融合發展，對傳統產業進行全方位、全鏈條改造，提高全要素生產率，發揮數字技術對經濟發展的放大、疊加、倍增作用，為經濟高質量發展鍛造新動能。經過努力，江漢區成為武漢市區塊鏈創新發展示范區和武漢云數字經濟總部區，數字經濟產業占全區經濟總量超過44%，產業基礎高級化、產業鏈現代化水平明顯提高，產業體系升級和發展動能轉換快速推進。

　　樹立全周期管理意識，推進城市治理現代化

　　針對中心城區人口更集聚、體系更龐大、矛盾更復雜、突發事件傳導更快速的共性特征，我們堅持黨建引領基層社會治理，敬畏城市、善待城市，打造“江漢管家”治理品牌，建設數字政府和“城區大腦”，一體推進營商環境革命、公共衛生、城市管理、平安穩定，探索全國首個“街區+社區”老舊小區長效運營模式，建設精管善治、運轉高效、常急兼備的韌性城區。系統總結新冠肺炎疫情防控的經驗教訓，加快補齊治理體系的短板和弱項，為保障人民生命和身體健康筑牢安全底線和制度防線。經過努力，江漢區率先建成以協和醫院為中心、市紅十字會醫院為樞紐、12家社區衛生服務中心為網底的“1+1+12”緊密型醫聯體，突發公共事件應急能力顯著增強，群眾對城市管理滿意度穩步提高，城市治理逐步實現由人力密集型向人機交互型轉變，由經驗判斷型向數據分析型轉變，由被動反饋型向主動發現型轉變。

　　聚焦群眾“急難愁盼”問題，打造美好生活共同體

　　針對中心城區優質公共服務資源供需矛盾突出，我們以共同富裕為導向切實增進民生福祉，加快補齊社區居家養老服務短板，增加普惠托育服務供給。開展歷史建筑活化利用、傳統文化推廣、非遺文化傳承，建設江漢藝術中心，打造“江漢會客廳”，提升“煙火氣”、漢口韻、國際范。實施“十年禁漁”和“兩江四岸”生態修復工程，建設武漢百里長江生態廊道江漢碧道，建立城市高質量生態系統。全面推進健康江漢建設，建設優質高效醫療衛生服務體系，廣泛開展全民健身運動，促進健康關口前移。經過努力，居民收入增長與經濟增長基本同步，基本公共服務均等化水平明顯提高，多層次社保體系更加健全，衛生健康體系更加完善，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。

　　4、推動超大城市中心城區“瘦身健體”的經驗啟示

　　近年來，武漢市江漢區堅決貫徹落實習近平總書記人民城市重要理念，在解決城區人口和功能過密、探索疫后重振高質量發展之路上不斷取得新突破、新進展、新成效。江漢區的發展實踐，充分印證了人民城市重要理念的重大理論價值和實踐意義，也為全國其他城市實現高質量發展提供了有益借鑒。

　　必須深學篤行習近平總書記關于城市工作的重要論述，立足全局找準定位、謀劃發展

　　做好城市工作，首先要認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想。近年來，我們深切感受到，習近平總書記掌舵領航，習近平新時代中國特色社會主義思想科學指引，是我們戰勝一切艱難險阻、破解一切發展難題的根本保證。江漢區的實踐表明，轉型越是艱難，越是需要理論指引。在高速增長轉向高質量發展的新賽道上，只有深學篤行習近平總書記關于城市工作的重要論述，才能立足全國發展大格局找準定位、明確使命、贏得發展，才能提高我們判斷形勢、解決問題、推動工作的實際水平。

　　必須引導調控城市規模，優化城市空間布局

　　城市空間結構直接關系城市品質，影響房價、交通、生態等人居環境和城市競爭力，處理不好就會滋生和助長城市病。引導調控城市規模、優化城市空間布局，要合理控制人口密度，探索建立大城市人口平均密度控制標準，科學設置開發強度，盡快為每個城市特別是超大特大城市劃定開發邊界，推動城市規劃由擴張性規劃逐步向限定城市邊界、優化空間結構轉型。江漢區的實踐表明，在增量擴張轉向增量存量提質并重的新賽道上，只有引導調控城市規模，優化城市空間布局，才能實現產城融合、職住平衡、交通便利、生態宜居，才能解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設更多和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市。

　　必須堅持創新驅動發展，由外延擴張式向內涵提升式轉變

　　從城市發展歷史來看，超大城市多興起于商貿流通、工業制造等傳統行業，早期主要由人力、資本、土地等傳統要素驅動，走的是外延擴張式發展道路。但是隨著城市發展的增量空間逐步壓縮，傳統行業比較優勢衰落，傳統要素成本優勢喪失，超大城市中心城區迫切需要創新驅動發展，尋找一條存量優化、內涵提升的發展道路。江漢區的實踐表明，在要素驅動轉向創新驅動的新賽道上，只有堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，切實轉變發展方式，加強數字賦能，才能突破物理空間、傳統要素資源“硬約束”，才能推動質量變革、效率變革、動力變革，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。

　　必須把增進民生福祉作為發展的根本目的，推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展

　　城市的核心是人。如果我們城市的發展進步不能滿足人民的期待，不能讓群眾得到實際利益，這樣的發展就失去意義，也不可能持續。江漢區的實踐表明，只有把增進民生福祉作為發展的根本目的，才能最大限度調動群眾的奮斗精神和創造潛能，做到老百姓關心什么、期盼什么，我們就抓住什么、推進什么，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。只有推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展，才能保證人民平等參與、平等發展權利，讓每個人公平獲得發展自我和奉獻社會的機會，奠定公平正義、和諧穩定的基石，使城市充滿生機活力而又長期保持繁榮穩定。（李湛，中共武漢市江漢區委書記。）