黨的二十大后的“放管服”改革與宜商環境建設

　　摘  要：新時代“放管服”改革面臨著基本實現社會主義現代化的新形勢，要求構建具有可預期性、市場決定性、服務優質性、引才競爭性、公平法治性、可持續性的國際一流宜商環境。黨的十八大以來，我國“放管服”改革持續穩步推進，政府職能發生深刻轉變，市場活力和社會創造力顯著增強。我國“放管服”改革和宜商環境建設的總目標是：到2035年，基本形成具有可預期性、市場決定性、服務優質性、引才競爭性、公平法治性、可持續性與智慧性的國際一流宜商環境。為此，要營造可預測的政策環境與可預期的經濟治理環境，加強對政府自由裁量權與經濟干預權的監督和制約，優化面向全民的公共服務與涉企全生命周期政務服務，建立具有國際競爭力的國際人才準入與技術移民制度，完善科學的合規管理制度與競爭中性制度，推進可持續的生態治理與智慧治理。

　　黨的二十大提出了全面建設社會主義現代化國家的新任務，并對新征程中進一步深化“放管服”改革作出了戰略安排。我們要全面總結黨的十八大以來我國“放管服”改革的歷程、成就與經驗，全面把握黨的二十大后“放管服”改革面臨的新形勢與新要求，采取切實有效的措施推進新時代“放管服”改革和宜商環境建設。

　　一、黨的十八大以來“放管服”改革的歷程與成就

　　黨的十八大以來，我國“放管服”改革持續穩步推進，政府職能發生深刻轉變，市場準入與競爭環境明顯改善，政府政務服務與公共服務水平不斷提升，發展環境對人才的吸引力持續提高，市場活力和社會創造力顯著增強。

　　（一）黨的十八大以來“放管服”改革的歷程

　　黨的十八大以來的我國“放管服”改革進程大體上可以劃分為三個階段：一是以深化行政審批制度改革、放寬市場準入為重點的起步階段（黨的十八大至黨的十八屆五中全會）；二是以推進供給側結構性改革、降低企業運營成本為重點的發展階段（黨的十八屆五中全會至黨的十九屆四中全會）；三是以國際一流營商環境建設為重點的全面深化階段（黨的十九屆四中全會以來）。

　　1.以深化行政審批制度改革、放寬市場準入為重點的起步階段

　　深化行政審批制度改革，是政府職能轉變的重要內容、突破口和主要抓手。從黨的十八大到黨的十八屆五中全會召開前的近三年時間里，我國“放管服”改革的重點是推進行政審批制度改革、切實減少行政審批事項、大力放寬市場準入。一是大力取消或下放行政審批事項。到2015年，國務院各部門一共取消或者下放了586項行政審批事項，提前兩年時間完成了減少三分之一行政審批事項的目標，到2015年底還全部取消了國務院各部門453項非行政許可審批事項。二是大幅減少生產經營活動審批事項和投資審批事項，切實落實企業經營自主權與投資自主權。最大限度縮小投資項目審批、核準與備案范圍，取消、簡化前置審批，只保留了規劃選址、用地預審和少數重特大項目的環境評價審批。三是加快企業工商登記等商事制度改革。2014年2月，國務院印發《注冊資本登記制度改革方案》，全面實施工商登記制度改革，將“先證后照”改為“先照后證”；大量減少工商登記前置審批事項，到2015年，工商登記前置審批事項精簡了約85%。四是清理減少不必要的資質資格許可和認定，降低就業創業門檻。到2015年，累計取消了273項職業資格許可和認定事項。五是加快價格改革，大幅縮減政府定價種類和項目，原則上具備競爭條件的商品和服務價格都要放開。到2015年，中央政府定價項目減少了80%，地方政府定價項目減少了一半以上。六是調動各級地方政府積極性。一些由地方實施更方便更有效又確需審批的投資審批事項，以及量大面廣的生產經營活動審批事項，都堅決下放給了地方政府及其部門。七是加強了市場監管改革與創新。行政審批事項大量減少后，政府管理由過度重視事前審批轉變為加強事前事中事后監管，采用“雙隨機”抽查、綜合執法和運用大數據進行監管的監管方式；探索準入前國民待遇加負面清單的管理模式，設立自由貿易試驗區；開始建立政府權力清單、責任清單和市場準入負面清單制度。

　　2.以推進供給側結構性改革、降低企業運營成本為重點的發展階段

　　在黨的十八屆五中全會至黨的十九屆四中全會召開之前的這一階段，“放管服”改革以推進供給側結構性改革、降低企業運營成本為重點，著力減稅降費，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。一是持續深化行政審批制度改革。繼續大力削減行政審批事項，做到審批事項應減盡減；更大力度下放投資審批權限，壓減水利、鐵路、高速公路等重大基礎設施和補短板領域的投資審批事項；推進協同放權，跨部門、跨區域、跨地域的審批事項相同或相近類別的做到一并取消或下放。到2017年底，國務院各部門行政審批事項總計削減了44%，中央層面核準的企業投資項目減少了90%，行政審批中介服務事項壓減了多達74%。二是深化商事制度改革。2018年在全國推開“證照分離”改革，重點是照后減證，進一步壓減企業的開辦時間。三是深化科技管理體制改革，推進科研管理簡政放權。賦予創新團隊和領軍人才更大的人財物支配權和技術路線決策權，深化科技成果權益管理改革，出臺以增加知識價值為導向的分配政策；實施更積極、開放、有效的人才引進政策。四是創新市場監管機制與方式，創造更加公平可預期的市場環境。全面推行“雙隨機、一公開”監管，建立健全市場主體名錄庫和執法檢查人員名錄庫，隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員；推進跨部門、跨行業綜合執法，運用大數據、云計算、物聯網手段實行“互聯網+”監管模式；推進社會信用體系建設，健全跨部門聯動響應機制和失信懲戒機制；全面建立公平競爭審查制度和公正監管制度，進一步放寬非公有制經濟的市場準入。改革完善食品藥品監管體制機制，強化食品藥品質量風險全程管控。五是全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。到2017年底，在上海等省市設立11個自貿試驗區；2018年海南自貿試驗區啟動建設。全面推廣國際貿易“單一窗口”改革，國際貿易“單一窗口”覆蓋全國，到2017年底貨物通關時間平均縮短了一半以上。六是大力減稅降費，清理各類涉企收費，降低企業稅負。擴大小微企業享受減半征收所得稅優惠的范圍，適當降低“五險一金”繳費比例，大幅降低企業非稅負擔；推進中介機構和行政審批部門之間徹底脫鉤，降低行政事業性收費和中介服務收費，清理中介收費項目并制定收費項目目錄；降低企業制度性交易成本，特別是降低用能、物流成本。七是大力推行“互聯網+政務服務”，形成全國統一政務服務平臺。持續開展“減證便民”專項行動，建立政務服務“好差評”制度。

　　3.以國際一流營商環境建設為重點的全面深化階段

　　黨的十九屆四中全會以來的這一階段，“放管服”改革的重點是持續推進政府職能轉變，營造市場化、法治化、國際化營商環境，推動有效市場和有為政府更好結合。一是繼續放寬市場準入，著力優化全鏈條審批。重點是大幅度精簡各類重復審批，取消不涉及重大項目布局且不觸及安全底線的各種不必要審批；將行政許可事項全面納入清單管理；全面推進照后減證并證，切實壓減企業辦照、外貿通關、辦電通氣、工程建設項目審批等的時間與成本。二是著眼企業生產經營全周期，優化涉企服務與政務服務。全面推行“不見面”辦事，使更多政務服務網上辦、掌上辦、一次辦，推動更多涉企服務事項一網通辦，做到企業開辦全程網上辦理。全面推進各類政務服務事項省內通辦、跨省通辦，到2021年基本實現“跨省通辦”，基本實現高頻事項全覆蓋。2022年，各?。▍^、市）、國務院各部門移動政務服務應用與國家政務服務平臺移動端“應接盡接”“應上盡上”，形成全國一體化的平臺移動端服務體系。三是完善分級分類監管，實行嚴格監管全覆蓋。根據企業信用風險進行分類監管，加大對失信行為的懲處力度；推出懲罰性賠償、巨額罰款等制度，嚴格執行知識產權侵權懲罰性賠償制度，推動全過程的公正市場監管。四是營造內外資企業一視同仁、公平競爭的市場環境，打造市場化、國際化、法治化一流營商環境。大幅縮減外資準入負面清單，增加服務業擴大開放綜合試點，出臺跨境服務貿易負面清單；加大政策支持力度，保障民營企業平等獲取生產要素。出臺《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，加快推進要素市場化和全國統一大市場建設。國務院頒布的《優化營商環境條例》于2020年1月1日起施行，營商環境法治化取得重要進展。

　?。ǘh的十八大以來“放管服”改革取得的成就

　　黨的十八大以來，我國“放管服”改革取得了重大成就。一是穩定、可預期的“放管服”改革促進了經濟持續健康發展。我國市場主體2012年為近5500萬戶，2022年上半年增加到1.61億戶。我國GDP總量由2012年的51.93萬億元增長到2021年的114.4萬億元。我國地方政府的“放管服”改革和營商環境建設大力促進了地方經濟發展。2012年10月，廣東省頒布實施了《建設法治化國際化營商環境五年行動計劃》；2017年2月，浙江省人民政府頒布實施了《加快推進“最多跑一次”改革實施方案》；2017年6月；江蘇省發布了《關于全省推行不見面審批（服務）改革實施方案》，提出“開辦企業3個工作日內完成、不動產登記5個工作日內完成、工業建設項目施工許可50個工作日內完成”。二是不斷簡政放權，切實發揮市場決定性作用。面對2012年底國務院各部門各類行政審批項目多達1700多項、2013年初需要報國務院主管部門審批的投資項目多達55類（項）且需要3—5年時間才能審批完成的局面，通過大力精簡下放行政審批項目與投資審批項目，切實改變了行政審批程序繁多、收費高昂、周期漫長、效率低下的局面，打破了企業市場準入限制和生產經營活動審批過多對經濟發展形成的桎梏，使市場在資源配置中起決定性作用具備了基本條件。三是按照經濟社會發展要求、實體經濟發展的需要不斷完善面向市場主體與全社會的政務服務、公共服務，不斷提高公共服務的質量與水平。2020年，我國企業開辦不到5個工作日即可辦成；工程建設項目審批以前用時一兩年甚至幾年，現在已壓縮到不超過120個工作日。四是我國發展環境對人才的吸引力不斷增強。黨的十八大以來，我國創新人才引進機制，實施更具競爭力的人才引進政策，通過立法增設人才簽證，調整了永久居留申請條件，簡化相關手續，落實資格待遇，外籍高層次人才來華和留學人員回國更加通暢便利。五是不斷推進公平競爭，提升市場監管的公平法治性。我國營商環境不斷改善，營商環境的世界排名從2015年的第90位上升到2020年的第31位，“連續兩年躋身全球營商環境改善幅度最大的十大經濟體”；其中，辦理建筑許可從全球第121位上升至第33位，京滬兩地平均辦理建筑許可流程時間為111天。六是不斷推進生態治理與智慧治理，提升環境可持續性與政務效率性。例如，2020年，國家“互聯網+監管”系統主體功能建設初步完成，提升了監管精準化和智能化水平。

　　根據黨的二十大后全面建設社會主義現代化國家的新形勢，針對當前政府治理與營商環境建設中存在的問題，必須進一步擴大“放管服”改革的內涵與領域，將符合經濟增長要求的經濟治理可預期、科學民主決策、可預測的政治政策環境、理性民主執行與執法、競爭中性的公開透明監管、更優質高效的政務服務、更精準有用有效的基本公共服務等要素納入“放管服”改革的內涵，從而真正克服發展與監管的矛盾、經濟發展與社會政策之間的矛盾、就業與平臺整治之間的矛盾，全力營造國際一流的宜商環境。

　　二、黨的二十大后“放管服”改革面臨的新形勢與新要求

　　黨的二十大報告提出，要“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革”，從而提出了新時代深化“放管服”改革的任務。新時代的“放管服”改革面臨著基本實現社會主義現代化的新形勢，面臨著構建高水平社會主義市場經濟體制、推進高水平對外開放、強化現代化建設人才支撐、適應國際營商環境評估指標體系的新變化、推動高質量發展的新任務，要求構建具有可預期性、市場決定性、服務優質性、引才競爭性、公平法治性、可持續性的國際一流宜商環境。

　?。ㄒ唬┗緦崿F社會主義現代化的新形勢要求深化“放管服”改革，構建具有可預期性的國際一流宜商環境

　　根據黨的二十大關于全面建成社會主義現代化強國兩步走的戰略安排，到2035年，我國要基本實現社會主義現代化，達到中等發達國家水平。從國際上已經實現現代化的國家的經驗來看，一個國家要成為中等發達國家，必須完善邁向發達經濟體的各項法治化、可預期的經濟治理體系，營造市場化、法治化、制度化的國際一流宜商環境?！岸稹焙笕澜缰灾挥惺鄠€經濟體成功地成長為發達經濟體，而大多數進入上中等收入階段的發展中國家則陷入經濟增長長期停滯、社會發展失序動蕩的局面，其原因之一就是這些進入上中等收入階段的發展中國家經濟治理水平低下、政策搖擺不定，政府權力行使具有不可預期性，同時缺乏公平化、法治化、中性化的競爭制度，缺乏有競爭性的人力資本投資制度，缺乏完善的企業服務制度與民生保障制度，缺乏市場起決定性作用的經濟制度，缺乏可持續的環境治理與智慧化的數字治理制度。因此，一個國家要想從上中等收入國家成功成長為中等發達國家，必須在市場化、法治化、國際化一流營商環境建設的基礎上，從經濟治理的可預期性、政策的穩定性與可預測性、市場監管的公平性與競爭中性、人才制度的競爭性與服務的優質性、可持續性與智慧治理等更廣泛的良法善治意義上推動國際一流的宜商環境建設，從而持續吸引國際投資與擴大民間投資，不斷壯大實體經濟、增加市場主體與延伸產業鏈科技鏈，不斷推進生產力向著發達水平持續健康穩定發展。

　?。ǘ嫿ǜ咚缴鐣髁x市場經濟體制的新任務要求深化“放管服”改革，構建市場起決定性作用的國際一流宜商環境

　　構建高水平社會主義市場經濟體制是我國市場化改革的重要目標，其核心是正確處理政府與市場關系，明確市場決定性作用與政府作用的范圍和邊界，從而使市場真正在資源配置中發揮決定性作用。只有市場在資源配置中發揮決定性作用，才能真正構建國際一流的宜商環境。從國際上宜商環境建設的實踐來看，不論是發達國家還是發展中國家，影響和妨礙市場起決定性作用的因素都廣泛存在，例如，美國基于國家競爭、國家安全理由對企業技術出口、設備出口隨意加以限制，就是濫用政府權力擾亂市場競爭機制、妨礙市場起決定性作用的典型例子。要讓市場真正起決定性作用，就必須明確市場起決定性作用的具體領域與范圍；在市場起決定性作用的范圍內，政府權力只能輔助市場、服務市場，而不能妨礙市場配置資源作用的發揮。我們要準確理解發揮市場決定性作用與更好發揮政府作用的內涵，更好發揮政府作用并不是在市場起決定性作用的領域之內發揮政府作用，而是在市場起決定性作用的領域之外發揮政府服務與監管作用。這也要求我們必須明確市場起決定性作用的領域與范圍，以法治化的方式確定市場起決定性作用的領域清單。只有這樣，才能真正構建起高水平高質量高標準的市場經濟體制，也才能真正構建國際一流的宜商環境。

　?。ㄈ┩七M高水平對外開放的新任務要求深化“放管服”改革，構建服務優質性的國際一流宜商環境

　　從有管理的貿易向全球自由貿易發展，是市場經濟全球化的客觀趨勢。2021年11月4日，習近平主席在第四屆中國國際進口博覽會開幕式上作主旨演講時指出，中國將“積極推進加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》《數字經濟伙伴關系協定》”。以《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》《數字經濟伙伴關系協定》為代表的高標準、高層次的自由貿易協定與投資協定，對一個國家的宜商環境建設提出了更高要求。在市場準入方面，它們都要求實施準入前國民待遇、營造公平準入的市場環境；在市場監管方面，都要求符合政府扶持公平原則，推進公平競爭與競爭中性；在政府經濟治理方面，進一步要求全方位的政府信息公開透明，要求將邊境間規則延伸至邊境內規則、加大對政府內部規則與內部流程的約束，要求通過爭端的第三方程序與國際仲裁來保持本國政府規則的公正性，要求加大反腐敗力度、營造清廉政務環境；在可持續性發展方面，要求遵守各類綠色、低碳環境標準，防止以犧牲環境為代價獲得不當競爭優勢；在政府服務方面，要求按照國際勞工標準強化勞動權益保障，防止損害勞工利益；在投資環境方面，要求進一步消除非關稅壁壘，強力促進海關管理與貿易便利化，力爭在貨物貿易零關稅基礎上促進全球價值鏈分工并統一全球產品標準；等等。這些通過多邊與諸邊談判而確立的高標準的國際貿易規則與投資規則，定義了國際一流宜商環境的最新標準?；谌蛞曇芭c國際貿易規則，對標國際高標準，營造服務優質性的國際一流宜商環境，是推進高水平對外開放對我國“放管服”改革的更高要求。

　　（四）強化現代化建設人才支撐的新任務要求深化“放管服”改革，構建引才競爭性的國際一流宜商環境

　　國際人才流動是檢驗一個國家宜商環境的重要風向標。從當今世界人才流動的主要趨勢來看，國際人才流動普遍存在向宜居、宜商、宜業國家流動的趨勢。具有國際一流水平宜商環境的國家，普遍是世界級人才高地，普遍是人才向往之地。集聚了美國各地和世界各國100多萬世界級高端科技人才的美國硅谷，就是公認的引領全球科技創新、產品研發的世界級人才高地?；谑澜缂壢瞬鸥叩亟ㄔO在國家競爭之中的戰略地位，發達國家普遍簡化人才準入程序、放松人才入境入籍規制、出臺人才移民便利化政策與稅收優惠政策、強化人才吸引與使用的政府服務，構建具有國際競爭力的一流人才環境。如美國在放松規制的新公共管理改革中，于1990年出臺了《移民與國籍法案》，對具有科學、技術、藝術、教育、商業、體育等方面非凡特殊才能、杰出外國教授和研究人員等優先類型杰出人才（EB1）提供永久居留的便利通道，對優秀人才（EB2）、高技能人才（EB3）、特殊職業人才（EB4）、投資創業人才（EB5）等不同層次的技術移民提供不同的寬松入境入籍條件。正是具有國際競爭力的人才制度，使美國吸引到了大量各領域的頂尖人才，為美國的科技發展與生產力進步提供了強大的人才支撐。

　　黨的二十大報告把教育、科技、人才在現代化建設中的支撐地位擺在了一個十分重要的戰略位置。我們要客觀地看到，國際人才準入、技術移民入籍制度是我國宜商環境建設中的一個突出短板。在當今科技創新人才成為全球競爭核心資源的大背景下，我國要深化國際人才、技術移民等領域的“放管服”改革，真正做到廣納天下英才為社會主義現代化建設所用，在全球范圍內吸引、使用和配置各類創新人才資源。

　　（五）國際營商環境評估指標體系的新變化要求深化“放管服”改革，構建公平法治性的國際一流宜商環境

　　世界銀行于2022年2月4日發布了新的宜商環境（BusinessEnablingEnvironment，BEE）評估體系，揭示了營商環境（DoingBusiness，DB）評估向宜商環境評估的新變化。宜商環境是在企業全生命周期中對企業生產經營管理行為具有重大影響的一系列企業難以控制的影響因素與外部條件，這些因素和條件主要是政府為進行企業監管而實施的政策與法律法規，以及政府政務服務與公共服務。從營商環境評估向宜商環境評估的轉變首先表現在評估指標體系的重大變化上，原來的營商環境評估指標包括了開辦企業、獲得建筑許可、電力獲得、財產登記、信貸獲得、中小投資者保護、納稅、跨境交易、合同執行、破產辦理等十大指標，新設的宜商環境評估指標則包括了企業準入、經營場所獲得、公共服務連接、勞工、金融服務、國際貿易、納稅、爭端解決、促進市場競爭、破產辦理等十大指標，以及數字化技術（電子政務與在線服務等）、環境可持續（環境許可證與綠色稅收）等跨領域指標。宜商環境評估的核心目標是通過降低企業制度性交易成本來促進經濟改革、改善整體市場環境，建設更美好的制度和更美好的生活。世界銀行預計將于2023年底前發布《國際宜商環境報告》。宜商環境“是營商環境的擴展，甚至是營商環境的目標”。國際營商環境評估向著宜商環境評估轉變的新趨勢，實質上是在更大范圍、更高水平、更優質量上推進營商環境變革，從真正發揮企業市場主體作用的高度來優化政府服務、推進市場監管公平中立法治、推進經濟治理可預期與政策穩定可預測、推動環境可持續發展與智慧化治理，這是營商環境建設的2.0版本，將對全世界各國營商環境建設產生重大影響，并對全球公共管理與經濟治理變革產生引領與導向作用。我國的營商環境建設也要向著更大范圍、更廣領域、更優質量的宜商環境建設升級，將經濟治理可預測、公共政策民主化、市場監管公平法治中立化、企業服務優化等內容納入“放管服”改革措施之中，真正營造公平法治性的國際一流宜商環境。

　?。┩苿痈哔|量發展的新任務要求深化“放管服”改革，構建具有可持續性的國際一流宜商環境

　　中國特色社會主義進入新時代，我國已由經濟高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展是追求創新高質量、數字發展高質量、綠色低碳發展高質量、營商環境高質量的發展。高質量發展大背景下的“放管服”改革，要進一步壯大實體經濟，同時大力促進服務業發展；要圍繞建設創新型國家簡政放權，促進創新發展；要將綠色低碳發展要求融入企業治理與政府治理，建設美麗中國；要加強政務服務的數字化建設與企業服務的智慧化建設，以智慧政府建設引領企業服務質量與效率的提升；要以人民群眾的美好生活需求為導向完善公共服務體系，加強民生保障，促進共享發展。

　　總之，黨的二十大后我國社會主義現代化建設的新形勢，要求在市場化、法治化、國際化營商環境建設的基礎上，進一步強化營商環境的可預期性、市場決定性、服務優質性、引才競爭性、公平法治性、可持續性與智慧性，向著更寬領域、更高標準、更優服務的國際一流宜商環境進軍。

　　三、黨的二十大后“放管服”改革和宜商環境建設的策略選擇

　　黨的二十大后的宜商環境建設是營商環境建設的升級版，是適應邁向中等發達國家需要的全要素營商環境建設。宜商環境建設是一項系統工程，包括了簡政放權、推進政府職能轉變、加強全過程公正中性監管、提升全周期優質服務、營造一流政策環境與法治環境等內容。全面建設社會主義現代化國家時代的“放管服”改革，要致力于建設高水平高標準的市場經濟體制，全面建設國際化、法治化、便利化的國際一流宜商環境，實現政府職能向創造良好發展環境、提供充分優質服務、保障社會公平正義的根本轉變，切實建設人民滿意的服務型政府。我國“放管服”改革和宜商環境建設的總目標是：到2035年，基本形成具有可預期性、市場決定性、服務優質性、引才競爭性、公平法治性、可持續性與智慧性的國際一流宜商環境。為此，應采取切實有效的措施，加快國際一流宜商環境建設。

　?。ㄒ唬I造可預測的政策環境與可預期的經濟治理環境，打造具有可預期性的國際一流宜商環境

　　提升宜商環境的可預期性，關鍵是營造可預測的政策環境與可預期的經濟治理環境。一是政策制定與行政決策要做到科學民主。要圍繞市場主體的需求來制定公共政策，征求市場主體意見程序要由制定政策后前移到確定政策議程之前，對不同市場主體表達的不同意見要反復溝通、權衡得失，找到最大公約數、最大共識；在制定、實施公共政策之前，要認真調研、了解、聽取市場主體的意見，特別是涉及整個行業的重要政策，要將聽取該行業頭部企業意見、行業協會商會意見作為重要的決策前置條件，沒有充分聽取市場主體意見的政策不得隨意出臺，從而建立“從市場主體中來、到市場主體中去”的政策制定機制；創設公共政策市場主體聽證會的重要政策制定機制，將涉企政策議程設置前、起草前、實施前聽取國有企業、民營企業、外資企業、混合所有制企業意見制度化、程序化、規范化。要加強對公共政策自由裁量權的約束，切實解決“合成謬誤”問題；要著眼于制約政府決策的自由裁量權，使政府決策權可預期、公開透明；加強與制度型開放相關的第三方裁決，探索辯論式、抗辯式的政策溝通方式；完善事關群眾利益的重大決策的社會公示制度，分類建立民意調查制度與協商制度，對影響市場主體利益特別是偏向減損利益的政策，一定要反復協商溝通，達成共識。二是政策執行要做到民主理性。政策制定之后，也要民主與理性地執行。三是切實預防與根治社會政策的緊縮效應。出臺政策要綜合統籌，防止政策疊加效應，尤其要注重社會政策的經濟影響，防止對市場主體的不當社會性干擾；建立政府部門內部的部際政策會商制度，每項重大政策出臺前都要多次征求金融管理、資本市場監管等相關部門意見、反復協商，防止政策對就業、資本市場產生重大負面影響，凡是有損就業崗位、增加失業率或減損市值的政策都要嚴加約束，防止隨性出臺。只有持續健全科學合理的政策制定制度與決策制度，完善規范科學的決策程序，才能有效防止重大決策的隨意性和主觀性，防止政策的“合成謬誤”。

　　（二）加強對政府自由裁量權與經濟干預權的監督和制約，打造市場起決定性作用的國際一流宜商環境

　　讓市場在資源配置中起決定性作用，就要正確處理政府與市場、政府與企業的關系，嚴格約束政府自由裁量權與經濟干預權力，防止行政權力對市場運行和企業經營管理的隨意直接干預。

　　一是堅持市場化改革方向，建設高水平高標準高質量的市場經濟，全面拓展市場配置資源的領域與范圍，繼續放寬市場準入，進一步縮小政府權力審批與許可范圍。要著眼于提升開辦企業便利度，精簡規范公告備案、計劃目錄、布局限制、認證檢測等各類管理措施與新增審批環節，出臺行政許可事項清單，深化工業產品生產許可證制度改革，加快向與國際通行辦法接軌的產品認證制度轉變；進一步提升辦理建筑施工許可證便利度，推進工程建設項目并聯審批；促進招投標市場公平競爭，堅決取消招投標和政府采購項目中設置的不合理的企業資質、所在地等限制性規定及隱性門檻。推進要素資源配置市場化，推進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化改革。政府配置公共資源主要靠政策引導，通過負面清單引導產業結構轉型升級，通過財政政策和貨幣政策調節宏觀經濟運行，清理規范財政補貼和稅收優惠政策。突出市場機制運行的自主性，企業和個人的生產、交換、分配及消費流程都應該讓市場調節在其中起決定性作用。

　　二是根據新的發展形勢準確定位政府與市場之間的關系，重新劃定政府與市場之間的界限。要確定市場起決定性作用的范圍與領域，將產權與所有權制度、企業經營決策與組織管理、市場競爭機制與價格機制、契約合同關系、市場競爭性分配制度、企業永續經營作為市場起決定性作用的范圍；要保障企業永續經營的權利，不得在沒有合理補償與市場征收的基礎上隨意中斷企業經營與威逼企業關閉；要建立市場起決定性作用的清單制度，明確規定屬于市場主體自主事務、不得以政策為名進行權利義務關系調整的事項清單；建立與完善部門政策措施損害市場主體利益的賠償制度與司法訴訟制度，切實避免因政策責任主體不明確導致的市場主體利益重大損失得不到補償的情況。

　　三是推進陽光政府建設。推進政府信息全方位公開透明，加大對政府內部規則的約束，加強對勞動者權益保護的勞動監察力度，按國際環境標準開展美麗中國建設。

　?。ㄈ﹥灮嫦蛉竦墓卜张c涉企全生命周期政務服務，打造具有服務優質性的國際一流宜商環境

　　宜商環境的服務優質性主要體現在面向全體民眾的公共服務和涉企全生命周期政務服務等方面。

　　一是確定充分發揮政府作用的內容清單。重點明確政府就業服務職能與基本公共服務職能清單。強化政府就業優先發展職能，完善公共就業服務體系，扶持就業容量大的現代服務業、創新型科技企業和小微型企業，擴大勞動密集型企業就業；營造公平就業環境，依法糾正身份、性別等就業歧視現象，進一步打破戶籍、地域、身份、檔案、人事關系等制約。強化政府面向全體民眾的公共服務，加強保障和改善民生，推進基本公共服務均等化。

　　二是加快完善面向企業全生命周期的政務服務。提升為企業生產經營服務的公共事業水平，重點是提升電力接入、用水用氣、互聯網服務等公共服務質量；完善保護勞動者權益的公共服務，健全勞動者失業保險制度、醫療保險制度與養老保險制度；打造“雙創”綜合服務平臺與小微企業公共服務總平臺，為企業開辦和成長“點對點”提供政策、信息、法律、人才、場地等全方位服務；提升國際貿易公共服務質量，提高通關電子系統的互操作性，推進國家間雙邊與多邊貿易制度簡捷化便利化；加快引入國際通用的行業規范、管理標準和營商規則，推進口岸通關便利化，高標準建設國際貿易“單一窗口”，加快推動“單一窗口”服務功能由口岸通關向口岸物流、貿易服務等全鏈條拓展，推進區域通關便利化協作；提升獲得信貸便利度，優化企業金融生態，大力推動信用融資服務，推動更多初創科技型企業無須抵押即可獲得貸款；清理規范中小企業融資中的不合理附加費用，健全中小微企業貸款信用擔保制度；發揮政府及國有企業投資基金示范作用，為科創企業提供更多融資機會。

　　三是做好企業投資服務工作。實行企業投資項目各類評估評價“多評合一”，推行聯合測繪、聯合踏勘、聯合驗收，推行水電氣暖等市政接入工程涉及的行政審批在線并聯辦理，建立數字化聯合審圖系統；推進社會投資項目“用地清單制”改革，大幅改善企業和項目建設獲得相關資源的便利度。推動涉企服務政策集成，提高政企互動率、問題解決率、服務精準率和企業滿意率。

　　四是協同推進更大規模減稅降費。我國要借鑒國際先進經濟體宜商環境建設經驗，深化稅制改革，進一步降低企業總稅率；清理規范涉企行政事業性收費、政府定價（指導價）經營服務性收費、行政審批服務收費，建立全國收費目錄清單“一張網”。

　?。ㄋ模┙⒕哂袊H競爭力的國際人才準入與技術移民制度，打造具有引才競爭性的國際一流宜商環境

　　具有人才競爭性的宜商環境建設，關鍵是加大人才領域的國際服務貿易開放力度、加快完善國際人才準入與技術移民制度。

　　一是推進教育、科技、人才領域對外開放，進一步縮減服務貿易負面清單，加快國際優秀教育、科技資源的國內準入與開放引進。

　　二是放寬國際人才準入，優化國際人才服務管理。制定投資移民、技術移民和海外高級人才聘用管理辦法，完善國外人才準入、管理和待遇的法律法規體系；實施留學人才回歸計劃并解決國民待遇問題，加快形成中國特色的人才簽證、綠卡和居留政策，建立統一的國外人才特別是高層次人才及其家庭在華長期居留、永久居留制度，形成國際人才競爭的制度優勢。制定外籍“高精尖缺”人才標準，建立與國際接軌的人才評價體系；建立外國專家數據庫，獲取國際人才數據權，形成國際化大型職業社交平臺與國際人才信息匯集交易平臺。

　　三是樹立人才引進柔性觀念，拓寬吸引外國人才和智力的渠道。制定完善聘用海外高級人才從事公務工作的辦法以及國有企事業單位聘用外國科技人才的辦法，定期調整外國人在中國境內工作指導目錄，主動發起國際大科學計劃和工程并吸引國外頂尖科學家和團隊參與，鼓勵拿出不涉國家機密的重要崗位吸引國外人才、增加外籍研究人員比例，通過開放合作共享全球高端人才。

　?。ㄎ澹┩晟瓶茖W的合規管理制度與競爭中性制度，打造具有公平法治性的國際一流宜商環境強化宜商環境的公平法治性，關鍵是推進公平競爭與競爭中性，加強合規管理，完善市場法治。

　　一是營造內外資企業一視同仁、公平競爭的市場環境。繼續壓縮市場準入負面清單和外商投資準入負面清單，推動服務業有序開放，在知識產權保護、貿易投資自由化便利化、數字經濟與電子商務、政府采購與勞工環境標準等方面實行更高標準規則。

　　二是完善事前事中事后一體化監管制度。實行全覆蓋嚴格監管，探索實行內部舉報人制度。加快推進市場監管領域“雙隨機、一公開”監管全覆蓋，建立健全管理難度大、風險隱患多的監管事項的跨部門綜合監管制度，推進“互聯網+監管”。建立政府承諾合法性審查制度和政府失信補償、賠償與追究制度，治理政府失信行為。

　　三是運用法治思維和法治方式履行監管職責，完善宜商環境法治體系。圍繞企業全生命周期完善宜商環境法規體系，制定數字經濟、自貿試驗區、社會信用、知識產權保護等法規規章，完善招投標、建筑工程施工許可、行政收費、行政審批、數據安全與信息共享、商事登記、企業破產、政務服務等領域的法規規章制度。規范涉企執法行為，嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，完善行政裁量權基準制度，依法打擊破壞營商環境犯罪。

　　四是建立科學的合規管理制度，推進公平競爭與競爭中性。高度重視合規管理，合規管理不僅是企業合規管理，更關鍵的是政府合規（政府政策合規、決策合規、行為合規）與服務合規、司法合規與社會合規。促進平臺經濟發展的合規監管，應加強對平臺經濟壟斷和不正當競爭的規范治理，加強企業反壟斷合規指導，出臺經營者競爭合規指引，提升企業合規意識和能力，引導平臺企業更好發揮優化資源配置、促進跨界融通發展、推動產業升級的作用。實施競爭中性原則，出臺公平競爭法，完善公平競爭審查制度實施細則，進一步細化公平競爭的審查范圍、規則和標準；清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，保障不同所有制主體在資質許可、政府采購、科技項目、標準制定等方面的公平待遇；規范政府部門的不公平競爭行為，破除行政壟斷。制定政策應進行公平競爭審查評估，引入第三方機構及民營企業家、人大代表、政協委員、專家學者等參與的公平競爭審查新機制；健全公平競爭審查投訴舉報受理回應機制，出臺優惠政策也要以普惠性政策為主，防范排除、限制競爭的政策措施出臺。

　　五是健全宜商環境司法體系。著力完善良好的產權保護、公正的司法體制、有效的契約執行機制；建立多元化商事糾紛解決機制，推進符合國際慣例的規范化的監管執法，形成權責明晰統一、規范有序的司法運行體系，營造公平公正的司法環境。

　　（六）推進可持續的生態治理與智慧治理，構建具有可持續性的國際一流宜商環境

　　增強宜商環境的可持續性，關鍵是推進公司綠色治理、完善數字宜商環境。一是將環境可持續與綠色低碳發展作為企業社會責任，并進一步內化為企業公司治理指標與宜商環境評估指標。二是高度重視電子政務、在線服務、大數據技術在宜商環境建設中的作用，“將數字情景與技術元素嵌入營商環境的內涵”。健全企業開辦和運營中的數字公共服務，深化電子證照、食品經營許可等電子證書、電子印章、電子檔案應用，深化商事登記、就業服務、普惠金融、辦稅繳費等企業高頻事項全流程在線辦理，提升建筑、不動產、環境許可證的線上服務可用性，完善以區塊鏈等新一代信息技術為基礎的數據共享和業務協同制度，打造智慧集成、數據融合、高效協同的數字政務服務體系。大力發展“互聯網+政務服務”，全面推行“不見面”辦事，使更多政務服務能夠網上辦、掌上辦、一次辦，爭取做到全部政務服務事項“一次登錄、全程網辦、統一送達”。進一步推進大數據智慧監管，加快完善全國一體化在線監管平臺，建立大數據支撐的宜商環境建設績效評估體系。完善電子采購平臺，推進政府采購數字化。推進智慧法庭建設，完善在線訴訟系統，推進法院辦公自動化，加強司法信息數字化進程，提升法院數字化服務質量。