政務數據共享需邁過的幾個“坎”

　　數字治理的前提和基礎是讓政務數據得到充分共享，政務數據共享需邁過一些“坎”。建立健全高效的公共數據共享協調機制，支持打造公共數據基礎支撐平臺，推進公共數據歸集整合、有序流通和共享。探索完善公共數據共享、開放、運營服務、安全保障的管理體制。

　　2021年12月，國務院辦公廳下發《關于印發要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》即提出，建立健全高效的公共數據共享協調機制，支持打造公共數據基礎支撐平臺，推進公共數據歸集整合、有序流通和共享。探索完善公共數據共享、開放、運營服務、安全保障的管理體制。

　　一年半過去了，政務數據共享問題在多大程度上得到了緩解？新京智庫為此采訪了業界和有關城市數字政府建設工作人員來回答：數據共享存在哪些問題？為什么導致數據共享難，目前有哪些好的共享經驗和建議？

　　數據共享難是普遍現象

　　數據共享難是一個普遍現象。深圳大學政府管理學院研究員鄭崇明等人撰寫、發表于2023年5月的《理論與改革》文章介紹，深圳市S區的數據共享程度此前也不高。比如政務服務數據的采集、存儲、歸檔受到很大的限制，無法提供實時更新、及時反饋的數據流，缺乏融合統一的大數據平臺和數據共享交換平臺，數據的匯聚、融合、可視化與數據分析、輔助決策等實用性功能都難以滿足城市管理與服務需求。

　　在一些經濟欠發達地區如今依然表現突出。以某省為例，一位2022年花了數月調研該省數字政府建設現狀的政協委員告訴新京智庫，在87個省直單位共有767個信息化系統，僅11個部門的業務專網與省電子政務外網實現互聯互通，仍有28家省直單位專網在獨立運行。一些部門的專網、業務系統由國家各部委、省直各廳局部署建設，橫向之間沒有對接。

　　數據共享難問題不僅表現在同級部門之間，也體現在上下級之間。尤其是省部級數據回流到地市級、縣區級。

　　南通市崇川區域社會治理現代化指揮中心副主任王昕介紹，他們中心的數據有83%是省、市平臺回流的數據，就是他們通過向南通市訂閱來獲取的數據，南通市回流的數據中，又有一部分數據可能是向江蘇省訂閱獲取的。

　　也就是說，基層面臨這樣一個狀況：系統多、數據多，但都分布在各個條線的部門里，最后匯聚到了中央部委、省里，他們從基層獲取的數據因為存儲在他們的服務器里，所以“基層政府如果想要使用這些數據，則需層層審批，一級一級打報告才能最后獲得使用權”。王昕說。

　　從外圍來看，據前述某省的政協委員介紹，他所在省的政務數據大多處于部門或系統內部共享階段，真正將部門專網與省政務外網連通，實現線上實時共享交換的較少。

　　多種障礙

　　鄭崇明認為，數據共享最大的技術障礙就是標準不統一，即政府職能部門的管理制度、技術標準、運作機制等各不相同，客觀上導致部門數據難以直接對接匯入大數據平臺。

　　前述某省政協委員對該省的調研結果也顯示，該省大部分省直單位沒有嚴格按照省政務信息資源目錄對數據進行梳理和編碼歸類，也沒有按照政務數據共享標準進行源頭清洗，導致部分掛接到省電子政務外網的數據雜亂無章、質量參差不齊。導致數據回流難的原因還有一個重要原因是“人為所致”，“因為目前僅少數省直部門授權同意數據共享并向市州回流”，前述某省政協委員說。

　　此外，“一直以來，對數據使用安全性的擔憂，是掣肘各級政府進行數據共享與開放的主要因素?！蹦祥_大學周恩來政府管理學院教授鎖利銘對新京智庫說。使用安全性作為一種數據屬性，也進一步決定了數據共享的特點，從而影響了其中背叛風險的產生與程度。

　　具體而言，數據本身是否真實，共享中的提供方并不能完全負責數據真實性；對接收方和使用方而言，難以識別數據真實性會降低其合作共享的動力。數據提供方會考慮數據被共享后的安全問題，即是否會被濫用，這種風險的存在，同樣會抑制數據的提供。也就是說，數據共享中會產生背叛相關方意愿的行動，共享的各方會在數據是否真實和是否被濫用等方面謹慎考量。

　　而認識政務數據共享難題，鎖利銘認為，這實際上涵蓋兩個不同維度的政府決策行為，即數據共享和府際協作。從公共管理的角度看，府際協作與數據共享均屬于政府機構的制度性集體行動，即行動者在進行數據共享時，本身在從事府際協作決策，而開展府際協作時也同步在做數據共享決策，于是府際數據共享是一個具有協作與共享的雙重性過程，其動機、困境和改善均受到兩種集體行動特征的共同作用。

　　“由于政務數據共享過程具有雙重性，因而這種難題，抑或說困境的生成也具有雙重性?！辨i利銘說。既要克服由于業務協作產生的府際協作困境，也要克服由于數據特征產生的府際共享困境。

　　鎖利銘還認為，具體分析政務數據的共享難題，還需要考慮不同層級和不同區域的異質性。比如，就區域而言，不同區域之間的政務數據共享，需要考慮能力和意愿的多方匹配問題。有些地區可能因為技術原因，如缺乏先進的信息技術和網絡基礎設施，無法為數據提供安全保障或滿足其存儲需要，從而不具備數據共享的能力。

　　而且，不同區域的政府部門在組織結構、工作流程和文化等行政體制層面，往往也存在差異，可能導致部門之間合作意愿不強、信息溝通不暢或存在利益沖突，進而影響政務數據共享的推進。

　　各有各的“招”

　　濟南市行政審批服務局黨組成員、副局長馬學凱表示，數據不共享、系統不銜接、部門不協同、制度不完善、交互不暢通這些問題如何破解？這些是推動數字政府建設的重要體現。濟南為此建設的“智惠導服”就是圍繞這些問題來打造的。

　　馬學凱介紹，濟南市行政審批服務局于2018年12月掛牌成立，當時整合了全市27個部門256個審批事項。從最初舉步維艱、審管分離，經歷整合規范、創新提升和品牌突破“三步曲”后，如今形成了行政審批效用的最大釋放能力和政策環境，促進了濟南市營商環境轉變、政府職能轉變和放管服改革的落實。

　　北京面對數據共享難問題先后出臺了一系列有針對性的政策措施。

　　2021年1月，北京市大數據工作推進小組印發的《北京市公共數據管理辦法》明確了公共數據的定義范圍，適用于全市行政區域內各級行政機關和法律、法規授權的具有公共管理和服務職能的事業單位，各級部門應建立健全公共數據管理工作機制，制定公共數據的采集、匯聚、共享、開放和監督考核等數據管理流程的規則和制度。還明確了由北京市經濟信息化局負責制定公共數據目錄編制規范及目錄編制具體要求。

　　僅兩個月后的2021年3月，北京市大數據工作推進小組印發的《北京市“十四五”時期智慧城市發展行動綱要》提出，加強數據開放流通。深化重點領域數據專區建設，推動政府、社會數據深度融合，充分激發數據價值。

　　同時還提出了“加強數據安全防護”的相關要求，比如建立數據分類分級保護體系，明確不同數據安全級別的技術和管理防護措施，完善數據安全監測發現和應急處置體系。建立健全與智慧城市發展相匹配的數據安全治理體系，探索構建零信任框架下的數據訪問安全機制。強化對數據專區的安全管控，在深化數據融合應用的同時保障數據安全。

　　為了更好推動各地數據共享的開展，鎖利銘建議，數據共享作為政府機構理性選擇的結果，與碎片化的行政環境以及數據共享本身特征（如數據的安全性）之間相互作用，決定了數據共享是否能有效實現。因此，可以從三個方向推進數據共享。要注重培養內生性共享動力，需要在央地關系上做好職責劃分，賦予共享機構一定數據使用和共享的自主權。

　　同時，在共享機制類型上需要打開思維，以多樣化的共享機制實現對現實復雜情境的逐一匹配。此外，在共享范圍和程度上要做到有序推進，即對于不同地區、不同領域，可以開展對目前數據共享困境處在哪種狀態的有效評估，進而有差別性地制定政策。

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