“整體智治”理念下我國地方政府數字化轉型研究 ——以浙江數字化改革探索為例

　　第四次工業革命掀起了地方政府數字化轉型的浪潮，內核理念更迭和數字技術升級成為地方政府數字化轉型面臨的重大難題?；诖?，嘗試以“整體智治”為全新理念，以數字化治理為實踐基礎，借鑒浙江省實踐經驗，探索地方政府如何實現數字化轉型。

　　近年來，地方政府數字化轉型備受關注，成為學術界研究的熱點問題，不過，在如何理解和推動地方政府數字化轉型方面，尚未達成共識。在文獻資料中，“政府數字化”通常被視為“數字政府”“政府治理數字化”的同義詞而交互使用。與西方發達國家比，我國政府數字化轉型起步較晚，直到20世紀末才真正推動辦公自動化。國內學術界的相關研究更晚，早期研究僅局限于數字政府治理、數字政府技術應用、政府數字化管理等局部領域。近年來，隨著大數據、人工智能等應用的不斷深入，“數字化轉型”成為我國政府關注的重點，國內外研究重心也隨之轉移到了“地方政府數字化轉型”上來。其中，郁建興從公共治理有效性出發，在學界第一次完整地提出以“整體智治”即公共治理創新與信息技術革命互動融合的方式，推動地方政府數字化轉型?；诖?，本文嘗試以“整體智治”為研究視閾，以浙江省域為典型代表，展開闡述地方政府數字化轉型的理論支撐和實踐應用。

　　一、我國地方政府數字化轉型的發展歷程

　　地方政府數字化轉型極大改變了政府以靜態被動為特質的固定形態管理模式，將政府打造成為一個動態發展為特質的行政結構變革重塑過程。具體而言，地方政府數字化轉型是政府主動適應數字化時代背景，對行政管理模式、政府治理方式、數字技術手段等進行革命性變革和整體性重塑，不斷提升政府治理體系和治理能力現代化的過程。目前，我國地方政府數字化轉型牽引和帶動治理體系的數字化協同，并撬動數字經濟和數字社會的全面發展，成為各級政府實現政府治理現代化的重大戰略選擇。

　　1.地方政府數字化轉型是新時代發展的必然趨勢

　　近一個世紀以來，伴隨著四次工業革命，全球政府行政治理經歷了四個階段，依次是傳統官僚模式下的辦公電子化階段、韋伯模式下的辦公自動化階段、新公共管理模式下的政務信息化階段和“整體智治”模式下的數字化治理階段?？梢哉f，每一次工業革命均會驅動人類社會邁入更高發展階段，也給政府治理帶來顛覆性影響，促使政府治理與科技信息的融合不斷加深。尤其是當前所處的數字化治理階段，是在批判并繼承韋伯模式和新公共管理模式基礎上，根據現代政府整體性資源整合的需求和智能化數字技術的需求，提出了整體智治這一全新政府治理模式。英國政治學家帕特里克·鄧利維(PatrickDunleavy)表示，數字時代治理(Digital-EraGovernance)已遠超越新公共管理的范疇，涉及信息技術、政府組織結構、治理成本等多維元素，是一種整體性、立體化的治理變遷。也可以說，“權力正從國家向網絡轉移，憑借信息技術，我們的社會互動正取代等級結構作為社會組織形式的主導地位”?？梢?，數字化已經成為政府治理現代化進程中新的驅動力量，影響著行政組織結構的調整和效率的提升。

　　進行數字化轉型儼然已經成為現階段各國政府的必然選擇。數字信息技術在政府治理領域的運用，也為各國政府帶來了不菲的價值收益。麥肯錫預測，技術政府的數字化轉型每年可在全球產生超過1萬億美元的價值。伴隨信息化數字化發展，不少發達國家相繼出臺并實施了以數字技術為核心的數字化轉型戰略，譬如，新加坡的《智慧國家2025計劃》、韓國的《電子政務2020總體規劃》、英國的《政府轉型戰略(2017-2020)》等。對于我國而言，正式發布的相關文件是2023年出臺的《數字中國建設整體布局規劃》，提出了“以數字化驅動生產生活和治理方式變革”的新要求。與之相呼應的是，我國在2022年頒布的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》中提出了更為具體的要求，即“將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推進政府治理流程優化、模式創新和履職能力提升，構建數字化、智能化的政府運行新形態”。這種新型政府形態能夠推動政府決策科學化、權力運行透明化和公共服務高效化。與此同時，為了全力配合地方政府數字化轉型，不少國家推行大刀闊斧的機構改革和調整，其中，我國在2023年黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機構改革方案》中公布組建國家數據局，負責統籌推進數字中國等工作。

　　2.地方政府數字化轉型的轉型過程：以浙江為例

　　近年來，我國不斷深化“互聯網+政務服務”改革，各個地方政府正以數字技術全方位賦能政府治理現代化，實現從發展“互聯網+政務服務”向數字化進行轉型進階。尤其是浙江，在全國率先提出高水平推進省域治理現代化的目標，其中，地方政府數字化轉型正是浙江爭當推進省域治理現代化排頭兵的核心競爭力的體現。在此驅動下，自本世紀初期開始，以政府信息化工程(電子政務)為數字革命起點，浙江數字政府建設經歷了由部門業務信息化向電子政務、“互聯網+政務服務”、數字化治理進行轉型的三次轉型階段。具體如下：

　　第一階段為部門業務信息化向電子政務轉型的階段。早在2003年，習近平總書記在浙江工作期間親自謀劃部署數字浙江建設，由此開啟了向數字浙江不斷推進的新征程。在此階段，實現了關鍵部門信息化，不過，秉持著“數據是資料”的理念，信息并未公開透明。第二階段為電子政務向“互聯網+政務服務”轉型的階段。2014年浙江省全面實施“四張清單一張網”，其中，浙江政務服務網被稱為是政務版的淘寶網，它將行政審批、政務公開和便民服務集為一體，借助于互聯網技術，實現“足不出戶”的線上辦公辦事模式，這種線上模式充分彌補了線下辦公辦事的不足。浙江政務服務網開創了我國在線政務服務的先河，是浙江對政府流程再造的創新之舉。第三階段為從“互聯網+政務服務”向數字化治理轉型的階段。2016年，浙江以“最多跑一次”改革為牽引，徹底打破“條”與“塊”狀的“信息孤島”，實現數據共享。同時，浙江聚焦“掌上辦事之省”和“掌上辦公之省”建設，積極打造“浙里辦”“浙政釘”，成為地方政府數字化轉型的重要標桿。在此基礎上，浙江于2018年提出“整體智治”的口號，并在2022年8月出臺《關于深化數字政府建設的實施意見》中提出了階段性目標，即到2035年高水平建成“整體智治、唯實惟先”的現代政府。從浙江地方政府數字化轉型的轉型過程可以看出，在數字化理念的引領和支撐下，浙江勇于創新探索實踐，不斷推動浙江政府在數字浪潮中勇立潮頭。

　　二、“整體智治”理念下浙江政府數字化轉型的實踐經驗

　　“整體智治”中的“整體”和“智治”分別指“整體性治理”和“智慧化治理”，其中，“整體性治理”側重于數字技術的制度供給，“智慧化治理”則主要是在制度供給基礎上提升數字治理能力。具體而言，整體智治是整體性治理與智慧化治理的有機結合，它通過將數字技術應用的嵌入這一“物理變化”，達到數字政府的流程再造和結構變革“化學反應”的目的?？梢?，整體智治是在“整體+智治”理念指導下，將“制度—技術”雙重驅動作為理論邏輯的治理模式創新。

　　1.運用整體性治理理論，打造“整體性政府”

　　我國地方政府數字化轉型的目標之一是打造整體性政府，正如英國著名行政學家佩里·?？怂?Perri6)所言：“21世紀政府改革的新議程變得更加明確，其核心理念和目標就是始終的整體性政府”學界關于整體性治理和整體性政府的相關研究，偏重于從數字政府部門的協同性視角進行闡述，然而，在現實實踐過程中，還涉及數字治理主體的協調性和數字治理領域的全面性?；诖?，本文嘗試從上述三個層面進行系統分析。

　　首先，從數字政府部門的協作性來看，整體性治理是政府運用數字化、智能化手段，借助于大數據應用和數字資源平臺，統籌推進整體性政府建設，實現府際間跨部門、跨領域、跨層級協作和治理，解決傳統行政條塊分割、各自為政所導致的“信息孤島”“業務煙囪”問題。政府部門的整體協同有效克服了行政機構裂化弊端，促使各部門間從競爭關系轉變為合作關系，極大改變了以前各個部門“單打獨斗”的局面。其次，從數字治理主體的協同性來談，在數字政府治理過程中嵌入不同治理主體，一是能夠突破單一治理主體的局限性，改變以往剛性行政施壓管理模式，實現資源配置的優化和組織運行空間的變革；二是增強不同主體間的信息交換和共享，降低治理主體間因信息不對等而出現治理危機，真正發揮治理主體優勢，提升協同治理效果。最后，從數字政府治理領域的全面性來講，整體性治理在實踐過程中將涉及經濟、政治、文化、社會和生態各個領域的不同治理場景。浙江正是運用系統邏輯思維，推動經濟、政治、文化、社會和生態等領域的業務流程再造和數據資源共享，實現全領域數字化變革。

　　以浙江“最多跑一次”改革為例?！白疃嗯芤淮巍备母锎偈拐块T實現了由碎片化治理向整體性治理的轉變，它不是追求單一流程或領域的最大優化，而是以整體視角對政務服務中的整個流程和領域的重構和塑造。具體體現為：首先，“最多跑一次”改革使政府呈現出“一個政府”的整體形態?！白疃嗯芤淮巍备母锸且哉w性治理理念為指導，重新整合府際間的關系，實行跨部門、跨領域乃至跨層級的治理，以便更好地為企業和群眾提供一體化、無縫隙的服務。這既徹底打破了政府公共服務碎片化分割管理模式，真正破除了傳統科層制度帶來的行政壁壘，也有效消除了部門審批的“腦梗塞”問題，充分發揮了政府部門的整合效益。其次，“最多跑一次”改革的服務對象主要為辦事企業和辦事群眾，參與主體主要為政府、企業、公民和社會組織?！白疃嗯芤淮巍备母飫t是調解上述不同治理主體之間的矛盾和問題。最后，浙江以“最多跑一次”改革撬動了各個領域的深化改革?！白疃嗯芤淮巍备母镏Υ蛟臁耙淮笆芾怼薄耙痪W通辦”一體化平臺，將浙江政務服務網、“浙里辦”“浙政釘”作為全省“網上辦事”“掌上辦事”的線上基地，從而實現不同領域，尤其是企業商事登記、生產經營、權益保護等經濟領域和上學、就業、醫療、養老等社會領域的線上一站式辦理。

　　2.深化數字技術變革與創新，提高智慧化治理水平

　　智慧化治理是將治理理論與大數據、云計算、人工智能等第四次信息革命技術相結合的產物，是提升政府履職數字化、政府決策科學化和公共服務高效化的新型治理形態，使政府治理更加精準、決策更加科學、服務更加高效。智慧化治理的提出經歷了“人工化——數字化——智能化——智慧化”的演進過程，其內驅動力正是數字變革與改革創新。其中，

　　數字變革是撬動政府改革創新的基本途徑和重要手段，其最終目的是為了借助數字變革推動政府機構的智慧化治理。

　　浙江于2022年基本建成“省——市——縣”三級一體化智能化的公共數據平臺，它是在推動數據資源“大一統”基礎上增加了智能分析和預測研判等具有“智慧大腦”特性的一些功能。該數據平臺的前端為兩個“掌上”，即群眾企業進行掌上辦事的“浙里辦”和機關工作人員進行掌上辦公的“浙政釘”。兩個“掌上”不斷迭代升級，其中，“浙里辦”推出上線“智能秒辦”“一件事一次辦”“浙江民生關鍵小事”“浙江企業在線”“浙里公共服務在線”等標志性應用功能，“浙政釘”則是致力打造“數字化改革專欄”“機關內部‘最多跑一次’”“杭州亞運在線”等一批效果顯著的標桿性應用功能。目前，該公共數據平臺在政務服務能力和數字技術架構等方面位居全國前列，“浙里辦”已集成近500項便民服務、352項民生事“一證通辦”、40個跨部門“一件事”網上聯辦，截止2022年年底，“‘浙里辦’日活躍用戶260萬，全省依申請政務服務事項‘一網通辦’率達85%”，新建應用統一組建應用率為90%，數據共享需求滿足率為99%；“浙政釘”將100余萬名政府工作人員“接入”一個平臺進行工作溝通和辦公協同，用戶日活躍率在80%以上，黨政機關核心業務事件組完成率為80%，民生實事項目完成率則高達130.39%，辦公效率得到極大提升。

　　綜上可知，在“整體智治”理念指導下，浙江地方政府數字化轉型推動了治理結構的重塑和政府職能的優化，進一步提升了政府治理體系和治理能力現代化。這主要歸結于以下幾點：一是提升制度競爭力。浙江特別注重從制度規范上先行著手，“出臺《浙江省數字經濟促進條例》《浙江省公共數據條例》等一批地方性法規，實施《數字化改革術語定義》《數字化改革公共數據目錄編制規范》等一批地方標準”，制定《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》等地方政府規章，制度競爭力得到大力提升。二是樹立政府主管部門的權威。主要體現為主管部門的級別上。浙江省政府數據開放主管部門是浙江省大數據發展管理局，為省政府辦公廳管理的省政府機構，有利于數據開放工作的開展。該機構職能為推進落實各級各部門信息系統互聯互通，打破信息孤島，實現數據共享。三是重視數字政府的創新改革。首先是進行體系構架的創新，從“數字浙江”到“四張清單一張網”再到“最多跑一次”改革，最后由“地方政府數字化轉型”到“全面推進數字化改革”，浙江不斷優化數字化改革體系構架，在此基礎上，形成了體系化規范化的治理新格局。值得關注的是，浙江尤其重視理論與制度的創新。在“整體性政府”“智慧性政府”基礎上，浙江開創性提出“整體智治”理念，旨在借助現代數字技術，整合碎片化政府機構，提升政府公共服務能力，實現精準高效的公共治理。

　　三、地方政府數字化轉型的愿景與建議

　　如何從碎片化、局部、封閉、傳統的政務信息化向更加一體化、更加開放、更加協同、更加智慧的數字政府轉變，構建以大數據驅動的政務新理念、新機制、新渠道，是“十四五”期間地方政府數字化轉型的重要內容。

　　1.雙輪驅動：實現技術創新和理論制度創新“同頻共振”

　　地方政府數字化轉型也是數字政府進行數字技術革新和理論制度創新的過程，是依靠技術創新和理論制度創新雙輪驅動來引領數字政府進行系統性、重塑性變革。首先，技術創新是地方政府數字化轉型的重要依托與關鍵動力。在數字化轉型過程中，數字技術的迭代更替為地方政府數字化轉型提供了外在動力。浙江依托“阿里云”數字技術對政府權力運行進行統一化智慧化運行，為各級政府整體性治理和智慧化治理提供保障。其次，制度創新激活地方政府數字化轉型的內部創新力。具體而言，實現整體智治，政府需要對府際間的權力配置和職能協同進行有效治理，形成“省—市—縣—鄉—村”五位一體的整體性數字化治理格局，完善跨部門業務協同一體化的府際治理體系。同時，這需要對“整體智治”進行多學科、系統化的理論框架搭建和理論體系建構，以便有效應對數字政府建設過程中所面臨的理論前言問題。

　　2.雙重保障：實行頂層設計和基層探索“兩端發力”

　　依據制度變遷理論，制度變遷包括“誘致性制度變遷和強制性制度變遷”，其中，誘致性制度變遷是“由個人或一群(個)人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”，強制性制度變遷”則是“由政府命令和法律引入和實行”。從制度變遷理論進行分析，首先，遵循強制性制度變遷邏輯，重視省級政府的頂層設計。省級政府進一步突破領域和地域限制，積極推動更廣范圍內的統一標準化建設，縮短府際間執行偏差，提高府際間事項溝通和數據交流的效率。其次，依據誘致性制度變遷邏輯，鼓勵基層發揮積極能動性。鄉鎮是我國政權結構的“最末梢”，也是推行整體智治需要打通的“最后一公里”。鄉鎮應被賦予更多的自主權，擁有一定空間進行探索和創新。

　　3.目標旨趣：成為共同富裕和治理現代化“護航之路”

　　首先，價值目標為運用“整體智治”理念賦能共同富裕建設。對標共同富裕的戰略目標，政府通過數字技術，構建起精準科學的經濟調節體系和公平公正的市場監管體系；同時，通過賦能高質量發展、高效能治理和高品質生活，不斷推進共同富裕建設。其次，關鍵措施為實現跨部門、跨系統、跨地域、跨層級的高效協同。數字協同治理通過物理技術破解傳統管理模式下的信息屏蔽障礙，通過整合政府內外數

　　字資源打通數據互通關鍵節點；通過數據整合、開放和共享為群眾提供個性化服務，提高政府行政效率和公信力。最后，最終旨歸是建設人民滿意的服務型政府。政府治理現代化要堅持以人民為中心的服務理念，運用數字化提升基本公共服務均等化質效，提高人民群眾的獲得感和幸福感。

　　4.結束語

　　我國政府數字化治理研究處于起步階段，相應的“整體智治”學術研究尚未成體系，相關的實踐工作仍處于實驗階段，鑒于此，本文通過以浙江省域實踐為例，對現代地方政府數字化轉型進行的研究，以期能為地方政府數字化轉型提供理論支持和實踐經驗。

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