如何以制度約束硬化來換取民企自我激勵與市場激勵強化

　　我國民營企業承擔了80%以上的城鎮勞動就業、貢獻50%以上的稅收，還有日益增長的創業、自我雇傭和靈活就業等。然而，從發展的基本現實與內在邏輯看，民營經濟早些年就已過了“給點陽光就會燦爛、給點雨露就能成長”的發展階段，已進入到新舊動能轉換和轉型升級爬坡過坎的艱難期，在總量、結構與創新3個維度上面臨高質量發展突出困境。

　　民營企業面臨三大難點

　　近15年以來，民營經濟的增速持續趨緩，民營企業固定資產投資完成額增長率連續走低，自2004年的47.9%下降到2021年的12.7%。與內資企業整體情況相比，民營企業的固定資產投資完成額增長率早四年就開啟了下降趨勢。 近年來民間投資增速連續走低，由2022年3月的8.4%下滑至2023年4月的0.4%，1年間增速下滑8個百分點。同時，2022年，新增民營企業(含個人獨資企業) 數量出現下滑，較2021年少增91.7萬家，降幅高達9.96%，是近年來的首次。

　　累計新增民營企業數量（萬家）

　　民營企業數量雖在全國各種所有制企業數量中已占據絕對多數，但我國國民經濟的產業分布仍呈現出明顯的國有和民營分立的新二元經濟結構。國有企業在石油、電信、鐵道、金融等重要行業中處于絕對優勢地位，在煤炭、電力、天然氣、鋼鐵等能源與原材料行業占據上游主導地位。而民營企業的數量和資本主要集中在產業鏈的中下游，“內卷”嚴重，轉型升級、產業基礎能力和產業鏈現代化水平的提升受限。

　　而從創新維度看，近10年來，民營企業已逐步成為我國技術創新的重要主體，民營企業專利申請量從11.17萬個上升至60.34萬個，新產品銷售收入從1.35萬億元增長到8.21萬億元，民營經濟創新總量和水平都有了很大提高。民營企業創新雖數量多、增速快，但創新能力動力仍明顯不足，創新質量和成果轉化能力仍停滯不前，對高質量發展的驅動力還不強。一是創新能力動力不足，除少數如5G 通訊、太陽能等行業外，多數行業的民營企業由于規模和企業實力的原因，對科技基礎攻關和關鍵核心技術的研發投入力度還不夠。二是創新的質量不高，近10年來，在民營企業所申請專利中，發明專利所占比重先上升后下降， 由最高時的33.03%下降到了2020年26.5%，幾乎與2011年處于同一水平。10年間，民營企業新產品銷售收入與R&D支出之比始終在13%左右。 三是創新的驅動力不強，多數民營企業存在引進人才、留住人才、培養人才方面的困難，以及金融資本要素方面的制約，產業鏈創新鏈的融合還不夠。

　　綜合來看，民營企業由于發展和創新空間受限受阻，存在明顯的總量擴張收縮、產業縱向升級與創新不活不強三大難點問題，民營企業家發展信心不振、預期轉弱。需要特別指出的是，當前民營企業高質量發展中的總量、結構和動力問題背后，都存在著深層次的體制性因素。因此，要破解民營經濟高質量發展困局難題，就必須優化民營經濟發展的制度環境，樹立和堅持以政府權力的制度約束硬化來換取民營企業、企業家自我激勵與市場激勵強化的基本理念與原則，從更深層次、更底層邏輯、更系統思維，在源頭上理清制約民營企業高質量發展的制度性障礙。

　　民營企業產權保護制度性缺位越位并存

　　根據最高人民檢察院向第十三屆全國人民代表大會第四次會議的報告顯示，2020年，檢察機關起訴侵害民企合法權益犯罪2.3萬人，同比上升2.9%，有力懲治侵害民營企業合法權益犯罪。產權保護是優化制度環境、發揮市場機制作用的微觀基礎。近年來， 對民營經濟保護力度不斷加強，但制度性缺位依然存在。

　　“行政執法”的制度性約束缺位。部分地區在環保政策落地執法中，存在簡單關?！耙坏肚小?、頻繁重復的檢查多等問題，誤傷部分民營企業，嚴重干擾了民營微觀主體的正常生產經營安排。誠然，政策的出發點是好的、也是立足長遠的，但在行政命令的執行中缺乏對產權保護的制度性實際約束。這類所謂“師出有名”的“誤傷”，更加損害民營企業發展信心與穩定預期。

　　“以政代法”的制度性越位。從代表性案例看，一方面， 如“托管”“侵占”等侵犯民營企業權益的事件仍然時有發生；另一方面，當下對民營企業和民營企業家合法權益依法保護的缺失，往往也與過度使用司法工具密切相關。一些政府行政部門發布支持民營經濟的文件，提出司法措施，出發點雖好，著實體現了地方政府推動民營經濟高質量發展的決心和行動力，但事實是一種 “以行政代法治”式的保護行為。這樣的方式極易滋生越位使用司法工具的情況，且缺乏法律出處，均屬階段性、臨時性保護，不可持續。制度性保護的缺位要補，越位也要“舉旗”“鳴哨”。

　　“認知偏誤”是制度性越位缺位的根本成因。法治是最好的營商環境，也是為民營經濟健康發展、高質量發展提供穩定預期的關鍵。民營經濟制度性保護的缺位與越位，一方面集中反映了一些地方政府長期以來仍然插手市場、插手企業，缺乏對民營經濟的基本認識和對市場經濟的尊重。這樣的情況下，政府直接干預企業微觀生產經營活動增加，行政命令落實推進中的“誤傷”事件時有發生，企業安心生產經營缺乏必要的安全感與穩定預期。究其原因，是對民營經濟與市場經濟認識的不足與偏差。另一方面在全國上下高度關注民營經濟發展的大背景下，各地方都是書記掛帥，實招、亮招甚至狠招頻出，千方百計為民營經濟高質量發展“保駕護航”。但以“行政代替法治”式的推進本身，就集中反映了一些政府缺乏對依法保護民營經濟的認識和理解，也體現出對公平競爭、平等發展的認識不到位。民營經濟高質量發展需要的是徹徹底底、完完全全的依法保護，既不要缺位，更不要越位。而是能夠真正堅持競爭中性原則，以法治為根本抓手，為民營經濟高質量發展提供健康、良好、穩定、持續的制度環境。

　　優化完善制度性保護的現實路徑?？傮w上，是要依法保護民營企業產權，依法保護民營企業家權益。具體看，要依法保護民營企業自主經營權，最大限度減少對民營微觀主體生產經營的直接干預。嚴厲打擊侵占民營企業合法產權行為，嚴格控制行政部門超權限使用執法工具，依法辦理一批侵占民營企業合法權益的典型案件。著力保護民營企業知識產權，把握民營經濟發展新動向，適時研究完善知識產權保護覆蓋范圍與保護強度，不斷優化知識產權保護體系，加強知識產權保護執法力度，持續推動民營經濟創新發展。依法保護民營企業家人身和財產安全，建立健全企業涉產權冤錯案件有效防范和常態化糾錯機制。持續推進涉案企業合規改革，全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單，為民營企業發展設立合理的容錯空間。不斷適應民營經濟新業態新模式的發展需要，強化數字技術應用，與時俱進創新優化市場監管和服務方式，持續推進“放管服”改革，為民營經濟發展營造穩定公平透明可預期的營商環境。

　　民營企業產業拓展制度性壁壘有待進一步打破

　　自2018年起，我國開始實施市場準入的負面清單制度，民營經濟“破壁”工作加快推進。在中觀維度，產業發展空間是民營經濟持續發展的根本，也是民營經濟制度環境建設的重要著力點與落腳點。在全面深化改革的進程中，準入壁壘仍然是阻礙民營企業產業拓展、制約民營經濟高質量發展的首要制度性因素，放寬民營經濟發展準入工作任重道遠。

　　部分產業準入放寬的制度性安排“有準無入”。一是部分領域準入“名準實禁”。雖然沒有名義上的禁止，但用過高的準入門檻和過于復雜繁瑣的準入流程，讓民營企業“望而卻步”。如部分服務業在應有技術條件外設置其他不相關要求。還有一些準入程序不明、條件不清的情況，如一些地區的企業反映，辦理或延續采礦證涉及6個前置要件、8個部門，跑一圈下來需要2個多月時間，在縣—市—省層層審批中，都要重復這一過程，最快也要大半年時間才能拿證。另有一些地方的工程建設企業反映，因管理部門變相設置條件，造成部分區縣土方外運、沙石經營領域出現壟斷經營。二是一些準入事項辦理“名備實審”。在辦理某些準入事項時，雖名義上審批變備案，但實際流程不變。掛“備案”之名行“審批”之實。有企業反映，類似的情況確有存在，表現為材料和流程基本不變，而部分環節甚至比以前更加麻煩了。三是有的招投標范圍“名廣實窄”。在招投標中涉及較高的前置門檻，通過企業分級分類，排除以民營企業為主的中小企業，抑或是通過各種名義的“入庫”程序增加額外條件，變相縮小招投標參與范圍，增加民營企業參與成本。另外，有關調查顯示，近年來民營企業參與PPP公共服務與基礎設施建設運營的企業數量和意愿雙降，行業和領域的準入門檻高也是主要原因。

　　多數跨區準入的制度性分割“新舊疊加”。地方保護引致市場分割一直是阻礙民營經濟跨地域做大做強的重要因素與隱性壁壘。過去，用工障礙、戶籍約束、濫用工商質監等是地方保護的主要表現形式。如今，司法障礙、本地優先、封閉運作、監管差異成為地方保護引發市場分割的新形式。一是本地優先。如司法審判時明顯地偏袒本地企業，在地方的藥品、建筑工程、政府采購等領域，部分地方依然會傾向于本地產品；或是在產業政策上實現本地優先，如新能源汽車領域，一些地方要求外地車企在本地投資設廠、刺激消費的購車補貼只給本地車企、公共交通只采購本地生產的汽車等，這些都是地方保護的新形式。二是封閉運作。如很多地方的公路養護市場仍封閉運作，一個重要原因是公路養護有資質許可，且資質條件較為嚴苛，如最低準入門檻要求從事二級及以下等級公路小修保養作業5年以上、具有相應工種的中高級工不少于10人、注冊資本金或者固定資產50萬元以上，結果是只能由行業管理部門下屬的事業單位或企業來經營。三是監管差異。這一類情況主要出現在新經濟領域，監管的調整速度跟不上企業發展的需求。如各地普遍存在“一業多證”現象。企業反映，開互聯網醫院至少需要辦理9個證，網約車至少需要4個證，制約了新經濟的發展。還有網約車推出伊始，各地的“釣魚式”“KPI 式”執法，以及部分地區“嚴防死守式”運營，使得針對同一個行業，在我國的不同區域出現了政策力度差異。

　　所有制混合準入的制度性落地難題。當前，混合所有制改革成為民營企業進入自然壟斷行業的重要且幾乎是唯一的途徑。從出發點來看，這是著力破除民營經濟準入壁壘的重要舉措。然而在制度設計和落地執行中都遭遇了相當的問題和困境，全面深化改革進入攻堅克難關鍵期。具體看，在制度設計上，混合所有制改革是以企業所有制形式的變更允許民營企業進入到壟斷性行業，而非真正打破制度性壁壘，允許民營企業自由進入、公平競爭。這樣的制度性安排引發了兩個情況，一是混合所有制改革并未能通過制度建設真正降低企業進入門檻，提高微觀主體進入新行業積極性，增強原有行業的競爭性。二是在混合所有制改革中，參股民營企業天然處于不平等地位，使得社會資本或民營企業決策難、盈利難、結算難。民營企業參股壟斷企業或參與PPP項目后，得不到經營權、話語權，僅能作為財務投資者存在，且可能長期得不到分紅回報。比如在鐵路增量領域，控制干線鐵路網的國家鐵路公司與民營支線鐵路公司公平協作制度尚未建立，支線鐵路投資回報有很大不確定性。這些問題不解決，一些門名義上是開了，但實際上企業依然進不來。

　　全面破除產業拓展制度性壁壘的現實路徑。當前，民營經濟在高質量發展過程中遇到制度不完善帶來的體制機制障礙，準入壁壘首當其沖，最為突出?？傮w上，要不斷破除市場準入壁壘，持續完善公平競爭制度。具體看，是要加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，把握“非禁即入”“非限即入”原則，嚴格執行市場準入負面清單，著力破除市場準入壁壘，著力打破民營企業在空間、產業上的準入壁壘。建立公平規范高效的市場監管體系，降低市場集聚中的非市場化因素影響。深入推進要素市場化配置綜合改革試點，著力降低要素配置中的制度性交易成本，充分發揮市場供求關系決定要素價格機制作用，加快要素價格市場化改革。全面落實公平競爭審查制度，堅持對包括民營企業在內的各類市場主體一視同仁、平等對待，健全公平競爭制度監督實施機制，嚴厲整治妨礙民營企業公平參與市場競爭行為。強化公平競爭外部監督機制建設，暢通民營企業公平競爭投訴舉報渠道，形成公平競爭審查、反饋閉環。把握鼓勵創新與市場有效原則，依法依規推進反壟斷工作，不斷提升反壟斷執法的科學性、透明度，為民營經濟做大做強提供穩定預期。加強數字技術應用，打造推進招投標制度建設與電子招投標應用，以更加透明、科學、高效、規范的招投標制度規則和標準，為民營企業參與國家戰略、破除準入壁壘營造公平競爭的市場環境。

　　民營經濟市場監管政策需要更穩定預期

　　近年來，部分政策雖立足長遠，也符合當下產業結構優化、市場環境改善的發展需要。但有的政策在出臺過程中缺乏市場預期引導，政策舉措轉向大，制度性穩定預期被打破，對民營經濟發展造成較大困擾。

　　政策調整過快過猛過密使得一些領域成為政策執行的“謬誤區”。民營經濟在新經濟領域的創新發展中遇到了一系列新的問題。在政策設計上，一方面是政策設計出臺周期變短，征求意見不夠全面、論證存在可商榷之處，在政策上雖立足長遠但轉向過大。另一方面，在政策出臺過程中，缺乏對市場預期的前置引導，也在一定程度上放大了政策大轉向造成的市場影響。這也與政策出臺周期變短有關。在政策落地執行中，缺乏與市場的有效溝通，產生較多“誤讀”與“誤解”，致使企業發展信心受挫。

　　民營經濟比以往任何時候都更需要市場監管的穩定。當前，民營經濟發展面臨遭遇“新三期疊加”。從外部看，民營經濟發展正處于比較優勢重塑陣痛期。當下全球產業分工格局正面臨第二次世界大戰以來的最大變動。我國民營企業發展原本相對熟悉、穩定、高效的國際經濟環境漸行漸遠，疊加國內用工成本高企與產業鏈價值鏈固有難題，民營經濟開放發展的比較優勢與“外需紅利”正逐漸消失。從內部看，民營經濟發展處于思維邏輯換擋期。過去，我們受益于經濟長期的高速增長，也在一定程度上形成了以速度代質量、以速度解問題的邏輯與思維慣性。如今，失去了“增速”的庇護，民營經濟許多過去已經有、甚至長期存在的問題加速顯現，部分過去有效、但已經不能滿足民營經濟高質量發展需求的政策逐漸失效。必須從思想上認識到民營經濟發展的底層邏輯已經發生變化，解決民營經濟發展問題的手段、方式與方向也要發生變化。從時間看，民營經濟發展正處于前期不確定性消化期。近年來，部分收縮性政策的突然實施，引發政策不確定性陡然升高，鼓勵、引導和支持民營經濟發展的信號機制遭到阻隔。疊加新冠疫情沖擊，致使企業生產不確定性增加?？梢哉f，歷經新冠疫情的三年沖擊，我國民營企業傷痕累累，負擔重重，已經使得民營經濟發展的穩定預期被打破，民營企業家做大做強的發展信心受到嚴重沖擊。越是在“新三期疊加”的困難情況下，越是要緊緊把握“堅持兩個毫不動搖”的根本要求，越是要牢牢保持戰略定力，審慎把握民營經濟發展的政策性調整與制度性建構的方向、力度與節奏，以政策調整的制度性穩定，助力民營經濟發展信心的重塑與增強。

　　穩定完善市場監管政策的現實路徑。審慎出臺市場監管政策，謹慎把握政策實施力度，謹防政策調整過快過猛。政府在對待民營經濟創新活動中對原有體制的突破時，必須要認清創新是民營經濟高質量發展的生命線，必須要分清兩類不同的體制創新效應。對民營企業合理的體制創新及突破，政府要通過體制機制改革深化，持續完善我們的法律、法規和政策，及時認可和保護民營企業的創新行為與創新積極性。對民營企業創新活動對原有體制的不合理突破，在及時監管規范的同時，有關部門必須嚴格依法辦事，改進監管規范方式，提高全過程透明度，減少因信息不對稱造成的市場誤讀，同時也可以及時有效地改善民營經濟發展的社會輿論環境。政府在反壟斷、規制不正當競爭、規范競爭行為時，一定要積極探索新行業新領域的新規律，不僅要做對的事情，還要用對的方式去做事情。政府在為資本設置紅綠燈和防范資本無序擴張時，必須正確地識別和區分民營企業在不同產業、不同領域，運用資本進行各種創新活動所帶來的體制創新雙重效應，加快制定并向社會公布負面清單下的資本進入“紅綠燈”清單，該亮紅燈亮紅燈，該亮綠燈亮綠燈，亮錯燈處要及時改正，消除“防止資本無序擴張”概念誤讀對民間投資信心的負面影響。此外，政府要持續優化與市場密切相關政策的制定出臺流程，充分發揮好征求意見機制作用，用好多種數字媒體渠道，做好市場預期引導與溝通，避免市場出現較大波動。加強數字政府建設，提高政府信息披露透明度，把握統計數據有效性，細化經濟類信息披露類別，通過經濟信息回應市場主體關心的問題。

　　優化民營經濟發展制度環境的建議

　　筑牢民營企業高質量發展立法環境。加快研究制定民營企業保護法，全面清理不利于民營企業發展的法律法規和規范性文件，協同推出一批民營企業產權保護典型案例。嚴格依法審慎采取查封、扣押、凍結等措施，嚴格依法區分違法所得、其他涉案財產與合法財產。加快修訂我國反不正當競爭法。加快研究修訂《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國反壟斷法》等基礎性法律制度，在市場準入、審批許可、經營運行、招投標等方面國有企業與民營企業一視同仁。

　　夯實保護民營合法權益的司法環境。嚴格公正司法強化法律監督。對標黨中央和國家高質量發展要求，鞏固深化“四大檢察”格局，不斷完善法律監督機制，以高質效法律監督促進執法司法公正。持續深化檢察改革，深化實施數字檢察戰略。持續推進涉案企業合規改革。嚴厲打擊侵占民營企業合法產權行為，嚴格控制行政部門超權限使用執法工具，依法辦理一批侵占民營企業合法權益的典型案件。依法保護民營企業家人身和財產安全，建立健全企業涉產權冤錯案件有效防范和常態化糾錯機制。

　　強化穩定民營經濟發展的政策環境。做到政策穩定性連續性一致性，堅持以政策治理企業讓位于以法律來治理企業，全力確保政策執行的穩定性、連續性和一致性。避免政策大起大落，特別是在政府管控標準、財政資金投入、稅費政策優惠等方面保持穩定，讓廣大民營企業敢于作出戰略性和長期性的決策安排。提高政策公信力，往屆政府制定的規劃、出臺的政策、簽訂的協議，承諾給企業的條件，答應給企業的政策要一以貫之執行下去，體現政策真扶持、真落實，全面提振政策的社會公信力。

　　完善激勵民企技術研發的創新環境。建立面向市場的科技激勵政策。切實改革人才計劃評選機制，建立健全“產業型/技術性專家”認定評價制度，減少“書生型/論文型專家”增量機制。簡化科技類項目和經費管理程序。制定民營企業承擔未來產業政策，鼓勵民營科技龍頭企業圍繞類腦智能、量子信息、基因技術、未來網絡、深?？仗扉_發、氫能與儲能等科技產業變革領域，開展關鍵技術研究突破。實施高技術人員所得稅匹配獎勵政策。

　　營造支持民營企業發展的輿論環境。持續引導正向輿論宣傳，加大深化民營經濟發展主體地位宣傳力度。及時批駁懷疑、貶損、丑化和否定民營經濟的錯誤言論。持續表彰先進民營企業家，大力表彰優秀企業家、優秀企業。建立健全容錯糾錯機制，解除公職人員的后顧之憂，鼓勵他們在服務民營經濟的過程中放下包袱、擔當盡責，激發民營企業創業創新積極性。

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