企業IPO手續從2個月縮短到2個星期，蘇州工業園區重新定義“數字政府”

　　“沒有想到在擬上市過程中辦理手續會這樣快，營商環境的效率遠超企業預計?！?月24日，位于蘇州工業園區的某科技型企業高管李薇薇對記者感嘆道。

　　從以往的經驗看，即使滿足“有核心技術、市場占有率高、沒有歷史遺留問題”等前提，一個擬上市企業辦理IPO手續中必要的“無違規證明”，也需要跑多達9個部門、提交超過60份材料和近2個月的時間。同時，由于此前的多輪融資，該企業還涉及股改工商資料的變更登記。

　　不過，李薇薇和她的同事僅是在電腦上提交材料，不到2個星期就全部完成了該手續的辦理，極大節約了企業的成本。

　　對園區另一家芯片設計的高科技企業來說，因國際合作頻繁，需要在境外設立子公司，而這一過程僅花了4天就完成了?！拔覀冊谔K州以外也有投資，經咨詢，這類手續比較復雜、要求也高，其他城市需要1個月以上?！惫救耸滦姓偙O周麗告訴記者。

　　改革至今超過40年，對于經濟較為發達的東部地區而言，特別是中國經濟總量最大的地級市蘇州，由于基礎好、走在前，越來越多的企業在資本市場和國際化合作上有所作為，發展中尋求上市和境外投融資的需求越發增多，而這兩大領域，涉及的審批材料種類繁雜、審批流程耗時長。

　　“隨著對內改革的深入和對外開放的擴大，營商環境建設中涉及的制度成本、時間成本等往往越容易被忽視?！碧K州工業園區行政審批局局長杜豐對記者解釋。

　　但為何上述3個關鍵性手續在投資所在地的行政審批部門能快速辦理？這背后，是蘇州工業園區積極推進政務服務效能提升，于全國開發區體系中首創構建“審管執信”的多元聯動閉環管理體系。

　　超越于其他地區的行政審批改革，園區的“審管執信”將“業務辦理、信息交互、閉環管理、數據賦能”四大功能融為一體，以“信”作為核心，解決了當前改革過程中的諸多問題和難點，建立了全鏈條管理機制，達到了“同等條件、服務最優、成本最低、市場機遇最多”的效果。

　　同時，行政審批部門對“相對集中”的定位進行了探索，通過高科技實現了對信息的統籌、捕捉和分析，建立預警機制，也反過來促進了對政府自身的監管和市場的穩定良性發展。7月中旬，記者受邀對蘇州工業園區進行了深度調研。

　　政府被監督

　　與全國其他地區類似，蘇州工業園區在行政審批領域也進行了改革，但因條件更成熟，所以步伐更大、效率更高、做法更徹底，行政許可與處罰權相對集中更快建立起了“一張網”，初步完成了精簡高效的基層政府治理架構建設。

　　不過，在“一張網”等體系構建后，新問題接踵而至。

　　實踐中發現，審批權和處罰權通過行政審批中心相對集中后，就對審批、監管、執法各環節高效銜接、信息共享提出了新的挑戰。同時，加之園區機構與上級條線不完全對應，部分事項存在部門職能邊界不清、責任歸屬不明等明顯痛點。

　　“最典型的是前置審批和后續監管執行容易脫節?！碧K州科技大學城市發展智庫研究員、長江產業經濟研究院蘇州研究中心研究員朱天一向記者表示，相對集中許可權和處罰權改革實施后，與創新創業關系最密切的市場準入、投資建設等領域許可事項劃轉到行政審批部門集中行使，方便了市場，但監管、執行等后續事項則歸口到市場監管、綜合執法等部門各自運作。

　　“所以，在提升前道準入效率的同時，也給后續審批、監管、執法等環節高效銜接、信息共享提出了挑戰?！碧K州工業園區行政審批局政策法規處處長陳菊紅對此解釋。

　　經過多方探討、反復試驗，園區建立了中央廚房式政務服務體系，從一個整體政府的角度去觀察區域，搭建了企業“點菜”（提交審批）、平臺“配菜”（信息辦件推送確認）、職能部門“炒菜”（監管和執法運作）的有機銜接，從機制上減少了由于信息不互通、需要多部門核實帶來的監管、執法延遲風險。

　　本次調研中，在有關部門的協助下，記者得以近距離觀察和了解到支撐“審管執信”系統運作的后臺工作模式。出乎意料的是，盡管這套系統是在園區行政審批局運作，但從操作層面看，紀檢監察部門則擁有更大的權限——可以隨時跟蹤政府職能部門解決問題的流程，保證了政府各部門條線依照法定權限和程序行使職權、履行職責。

　　比如，城市道路的開挖，必須同時集中起至少14個部門的圖章才能施工，辦理中極其容易形成“互為前提”。鑒于此，園區將涉及城市基礎地理信息等800多個圖層（如各類管線分布）進行了疊加，在網上將單個信息的串聯升級到并聯，有關手續的辦理也就從超過2個月縮短到5個工作日。

　　“各個部門的辦理狀態如何，誰沒依法辦、辦得不及時等，紀檢監察部門可隨時查，反向倒逼問責，如此一來，誰也不好推諉?！碧K州工業園區行政審批局副局長陸絢宇對記者表示。

　　這一案例，通過某個具體的審批事項，將分屬不同部門、單位行使的審核、監督、監管、執法權力合理分解，形成科學的權力結構和水印追責體系，實現了“讓權力在陽光下運行?！?/p>

　　除了對流程進行監督外，紀檢監察部門還可抓取平臺數據，對處罰畸輕畸重、處罰頻次較高等信息進行精準畫像，及時向相關部門推送優化作風的工作提示，提醒其核實整改反饋。這對營商環境是極大地提升，讓企業運營和居民生活更加安全。因此，這一做法被蘇州市紀委列入“權力運行監督信息化試點”項目。

　　統計數據顯示，自2021年1月1日試運行以來，園區行政審批局累計推送辦件信息1.4萬余條、市場注冊主體信息18萬余條，全園區簽收率、反饋率基本達到雙100%。

　　定義“數字政府”

　　與其他部門不同的是，對園區行政審批局而言，最大的資源是各類數據。

　　領先一步的是，園區的政務數據底座已得到了夯實，“審管執信”已匯聚了以監管事項、監管對象、信用評級、12345等數據數千萬條和一網通辦全量辦件數據等共計174類數據資源。

　　也就是說，改革后的行政審批局已在實踐中逐漸積累了龐大的數據信息。這些包含政府、企業、社會組織和個人的海量數據信息，如何發揮出應有的作用，讓資源配置更加合理，提升區域治理效能？

　　舉例而言，從近些年來各地爆發的重大安全生產事故調查情況看，審批、監管、執法部門存在的信息溝通不暢問題，對事故風險預防及快速處置帶來了不利影響。諸如有地方的安全生產事故經驗顯示，由于監管信息不全，救援人員不清楚事故現場有哪些有毒有害物質，無法做出有針對性決策，很容易發生二次爆炸造成救援人員重大傷亡。

　　如何從這些事故中汲取經驗？

　　從實踐看，受制于多種因素，部分企業債務風險加速暴露，而防范化解企業風險是保障社會安全穩定的重要基礎，也是地方政府的基本職能之一。

　　“我們選擇了金融、制造、教育等三大重點行業作為數據信息風險預警機制的試驗對象，最大程度降低風險?！倍咆S告訴記者。當前，蘇州工業園區市場主體總數近18萬家，其中企業超過10萬家，占比超過60%。

　　與百姓生活最為貼近的是教育，更是最容易沖擊社會不安的因素之一。這以“雙減”政策對教育培訓機構影響最為明顯。

　　教育培訓機構風險預警模型的數據來源并不復雜，政府“12345”熱線是重要渠道之一。如某培訓機構在2021年10月倒閉，但在2021年8—9月就出現了大量投訴。

　　“當時退費投訴信息在短時間內暴增，我們第一時間將此反饋給監督執法部門，他們的及時處理讓諸多家庭幾乎沒有受到損失?！标懡k宇表示。

　　實踐中發現，這類行業如果出現單筆消費金額高、零投訴到大量投訴、經營范圍多次變更、法定代表人關聯多家注銷企業、法人代表變更等明顯“風險特征”或多重風險的疊加，監管部門第一時間都會得到反饋。

　　“對這些政務數據利用的做法，可以理解為對數字政府詮釋?！遍L江產業經濟研究院蘇州研究中心主任、蘇州科技大學教授徐天舒對記者表示，“應當看到，政府產生的數據被有效利用并能促進政府的發展才是數字政府建設的關鍵?！?/p>

　　穩定實體經濟

　　行政審批局匯聚的政務數據價值如何進一步被用來轉化為推動地方經濟發展的力量？

　　在已有的實踐中，上述三大行業的風險模型匯聚了近10年10多個領域來源數千萬條數據，建構了兩級數據標簽：工商信息、輿情信息、經營信息等。

　　緊接著，基于數據標簽、業務知識、統計理論和機器學習方法，又進一步探索形成了7大經營風險特征和3大關聯風險特征。

　　其中，7大經營風險特征包括：被投訴線索、被處罰線索、減資線索等；3大關聯風險特征包括：法定代表人關聯注銷企業、企業注冊地址被舉報或存疑等。

　　園區目前擁有的各類金融機構以千計。以負責金融風險監管的某基層網格單位為例，5位工作人員要負責90多棟樓宇、上萬家市場主體日常金融風險排查工作，難免會出現“看得見、不會管、管不住”的無力感。而實現對金融企業的經營風險進行精準分析與預測，準確地對風險作出提前預警，并迅速決策，提出整改對策，是化解風險、穩定實體經濟的最有效途徑。

　　在“審管執信”系統中開發出來的“金融業風險預警模型”采用了金融企業的工商信息、輿情信息、經營信息，獲取了金融企業的風險特征，如企業減資行為、企業經營范圍變更、公積金繳納異常、12345金融糾紛投訴等。

　　關鍵在于，作為非金融監管部門的行政審批局，怎樣察覺金融類企業“風險”？

　　在與有關職能部門合作后，一些跡象得以明確：以重大減資為例，當企業的減資比例大于50%時，則會發出預警信號；在經營范圍變更方面，當在一定時間內發生4次及以上變更，就會觸發預警；若企業半年沒有繳納公積金，就會被視為“稅費繳納異?！?；當企業消極輿情占比逼近20%時，極有可能出現問題。

　　據了解，這套預警系統是園區行政審批、金融監管、大數據管理、公安等部門合作建立的，采用邏輯回歸分類模型，計算金融企業的風險概率，通過邏輯回歸驗證，模型的準確性得到了確認。

　　“我們對園區4686家金融類企業進行預警分析，最終識別出27家高風險金融企業，金融監管部門對這27家企業進行了重點檢查，印證了我們的預警基本準確?！倍咆S表示?！度A夏時報》記者在調研中獲悉，某企業被系統預警模型識別為“存在較高風險”，原因是在較短時間內發生了90%重大減資、公積金繳納異常、法定代表人和經營范圍多次變更等風險特征。

　　制造業是中國經濟的壓艙石，更是穩定經濟社會大局、帶動勞動就業的主力軍。從金融到制造業，模型也追求精準，有了“自我變化”。

　　對制造業的預警，除了工商、輿情、經營等信息外，較為側重“從業人員大幅縮減、大額減資、法定代表人關聯注銷企業”等更加貼近制造業企業特點的風險信息。

　　通過多個維度的數據計算分析，模型識別出約250家有經營困難的企業。如，重大減資方面，有44家制造業企業發生了減資變更，其中，26家企業的減資幅度大于等于50%。杜豐告訴記者，這些信息反饋后，園區經濟職能部門采取了一定的幫扶措施，這對防范化解經濟運行中的風險發揮了重要作用。

　　反之，有3000家經營狀況良好的企業，各項風險特征沒有重大變化，被列入“正面清單”。這也縮減了清單內企業現場核驗的頻次，實現了蘇州高層對營商環境提出的“有事必達、無事不擾”的要求。

　　數據回流難題

　　并不是所有的政務數據都能通暢并被有效利用。

　　從記者的實地調研看，園區的“審管執信”系統會向上輸送大量數據，但有的數據并不能實現有效回流。徐天舒直接指出，這與真正意義上的數字政府仍有著差距，“只有讓數據回流到基層，才更貼近生產生活?！?/p>

　　對基層來說，不缺場景，但缺乏應用。

　　實踐中發現，也有部分功能業務較為碎片化。這是因為國家、省、市等上級建設的和地方本級建設的審批業務系統較多，建設時間不一、能力水平參差不齊，經常出現找不到辦事總入口、材料不能復用、賬號密碼記不住等問題。

　　上述部分業務的碎片化，也就帶來了部分業務數據的碎片化，這給數據匯聚增加了難度，匯聚到的數據質量也有待提高。

　　杜豐對記者表示，下一步將開展大數據分析和風險場景研究，近期在企業風險預計模型基礎上，集成式打造“企業風險計算器”，進一步推動提高監管工作規范化、精準化、智能化水平，為開展重點監管、聯合監管、精準監管及輔助地方黨政決策層提供支撐。

　　參與調研的長江產業經濟研究院蘇州研究中心主任、蘇州科技大學教授徐天舒認為，“審管執信”數字化閉環政務系統的運行，基本解決了審批權、監管權與處罰權分離后出現的矛盾，有效實現了由被動事后處罰改為主動事前事中監管，切實提高了政務服務水平，為改善營商環境提供堅實的基礎保證，并為進一步深化“放管服”改革、加快數字政府建設、實施“大部制”改革提供了試驗樣本。

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