深化營商環境改革：時代意義與路徑選擇  ——世界銀行評估體系的變化及啟示

　     【摘要】深化營商環境改革是適應新時代發展要求，激發市場活力、促進企業成長壯大和高質量發展的邏輯選擇。世界銀行營商環境評估體系的改進變化，為全球新一輪評估提供了新視角新基準。目前我國營商環境已明顯改善，但與營造一流營商環境的要求相比，與市場主體的期盼相比，與世界銀行新評估體系的基準相比，還存在差距和不足，仍有較大改進空間。因此，需要加快營商環境重點領域改革，在促進市場公平競爭、建設可預期的法治環境、擴大制度型開放和數字化應用等方面取得新突破。

　　良好的營商環境是企業成長壯大和經濟可持續發展的必要條件，也是一個國家、地區或城市綜合競爭力的重要體現。黨的二十大報告指出，“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境”，強調“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。各地區、各部門深入學習貫徹黨的二十大精神，紛紛推出優化營商環境的新思路新舉措，打造升級版，形成以營商環境改革為抓手推動經濟發展的良好態勢。

　　深化營商環境改革的時代意義

　　優化營商環境是一個與時俱進、不斷改進完善的過程，不可能一蹴而就，也不會一勞永逸，而需隨著時代變化持續推進。近年來，各地區各部門通過改革持續優化營商環境，取得了顯著成效。邁上強國建設的新征程，我國發展環境面臨深刻復雜變化，戰略機遇與風險挑戰并存，不確定難預料因素增多。黨的二十大在推動高質量發展的戰略布局中對優化營商環境作出重要部署，提出了更高要求。適應新時代發展要求，不斷深化營商環境改革，不僅是當前穩預期提信心推動經濟持續向好的需要，而且是深化市場化改革、助力高質量發展的必然選擇，具有重要的意義。

　　激發市場活力、推動高質量發展的重要抓手。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展是體現新發展理念的發展，是創新驅動的發展，因此以往靠要素驅動、發展方式粗放的傳統路徑已難以為繼，靠廉價要素供給、突破環境底線等優惠政策來招商引資也行不通，而要靠改革創新，轉方式、調結構、增動力。其中關鍵的一點，就是通過深化營商環境改革，激發企業的生機活力，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，為高質量發展注入不竭動力。其內在邏輯在于：一是激勵企業創新發展，提高生產率和市場競爭力，形成新引擎、新賽道、新業態，帶來更高質量的商品、服務和經濟增長。二是促進市場公平競爭，企業優勝劣汰，進而擴大有效供給，減少無效供給，實現資源配置效益最大化，提升經濟增長的質量效益。三是暢通資源要素流動和聚散渠道，引導技術、人才、資本、數據等創新要素向高端制造業、現代產業聚集，推進產業升級換代。

　　改善預期提振信心、促進企業發展壯大的必要條件。營商環境是企業生存發展和經濟增長不可或缺的條件。優化營商環境，可以為企業投資興業提供有利條件，降低制度交易成本，促進企業成長壯大，帶來更多的就業崗位、收入增加、財富創造和經濟增長。當前，我國發展面臨的不確定性因素增多，諸如世界經濟增長乏力，投資貿易放緩，國內需求不足，一些企業經營困難，投資信心偏弱。面對新的風險和挑戰，除了推動宏觀經濟政策調整之外，還需要從微觀經濟層面深化營商環境改革，營造更加穩定公正透明、可預期的營商環境，降低企業投資經營的成本和風險，減少不確定性，使企業敢投、敢干、敢擔風險，起到穩定市場預期、提振發展信心的作用，為促進企業發展和經濟持續向好創造良好的條件。

　　提升國際競爭力、吸引全球資源要素的必然選擇。營商環境是一個國家、地區和城市綜合競爭力的重要體現，很大程度上關系到國際投資貿易的去留，資源要素的聚散。從這個意義上看，國際競爭就是營商環境的競爭。當前，經濟全球化遭遇逆流，國際產業調整加劇，如有的國家實行“斷鏈脫鉤”，關鍵核心技術“卡脖子”，制造業回流，有的國家以廉價成本或資源吸引國際投資等，對我國產業鏈穩定造成影響。面對外部壓力和挑戰，我國要在國際競爭中贏得優勢和主動，就需要堅持以開放促改革促發展，通過制度型開放主動與高標準國際經貿規則對接，與全球最佳營商環境基準對標，加快打造國際一流營商環境，提升對外資外貿的吸引力和國際競爭力，聚集更多全球資源要素，如吸引更多外資進入新興產業，引進更多產業鏈上下游配套企業，保證我國產業鏈安全、價值鏈提升和可持續發展。

　　世界銀行

　　營商環境評估體系的變化與啟示

　　自2003年起，世界銀行每年發布一期《營商環境報告》(Doing Business，簡稱DB)，對全球190個經濟體的營商環境進行量化評估和排名，產生了很大的國際影響，成為推動全球營商環境改革和投資貿易的重要參考與公益項目。2021年9月，為提升評估成效，世界銀行決定停發已實施17年的《營商環境報告》，并著手構建新的評估體系，2022年先后發布了3版新評估的框架設計和概念說明。2023年5月，世界銀行發布了新營商環境評估(Business Ready，簡稱B-Ready)的《方法論手冊》(B-READY Methodology Handbook)、《說明及指南》(B-READY Manual and Guide)，詳細介紹了評估目標、指標設計、測量方法和調查方式等信息并啟動實施，標志著世界銀行將以新評估體系對全球各經濟體營商環境展開新一輪評估，引起世界各國的廣泛關注。

　　世界銀行新評估體系的基本框架。世界銀行B-Ready評估體系，對DB評估體系進行了改進、更新和替換，旨在為全球各經濟體改善營商環境提供最佳實踐的國際基準。新體系將營商環境定義為“一系列企業無法控制的條件，這些條件對企業在整個生命周期中的行為有重大影響”，并將評估范圍界定在微觀經濟層面的條件。其目標是通過定量評估推動經濟改革，促進私營部門發展、經濟增長和增加就業，最終達到消除貧困和共同繁榮的目標。B-Ready評估體系的指標設計，按照企業生命周期，即開業、運營和關閉，共確定了10個專題領域作為一級指標，即企業準入、經營場所、公用設施連接、雇用員工、金融服務、國際貿易、稅收、爭端解決、市場競爭和辦理破產；每個專題項下又統一設立了3個二級指標，即監管框架、公共服務和效率，從三個維度衡量各個專題；同時又增設3個跨領域指標，即數字技術應用、環境可持續和性別，融入各專題指標一體評估，如數字化服務，綠色金融、女性參與等；對于每個專題指標，均設計了相應的三、四級指標、測量標準、評估方法和數據收集方式，構建起全新的指標體系和評估方法(見表1)。

　　世界銀行新評估體系的主要變化和特點。從世界銀行設計和說明看，相對DB而言，新評估體系有了很大改進、創新和發展，更具整體性、實踐性和客觀性，測試基準也更高。其一，拓展評估視角，目標更加全面。評估視角從對中小企業面臨營商環境便利度的測評，轉為對整個私營部門發展的營商環境進行三個維度的一體化測評，評估角度更加開闊，目標更具綜合性。其二，更新指標體系，內涵更加豐富。新評估體系對指標體系進行了重大更新，發生顯著變化。一是10項一級指標中，只有稅收、辦理破產2項指標的名稱沒有變化，其他8個指標從名稱到內涵均被更新，并增設“市場競爭”一級指標，替代了DB中保護少數投資者的指標。二是各項一級指標的內涵都有所拓展，更趨多元和豐富寬廣。例如，“稅收”名稱雖沒變，但新增了綠色稅收等內容?！肮迷O施連接”除用電外，新加入用水、用網等?！敖鹑诜铡碧砑恿说盅?，信用、數字、綠色等內涵。三是二級指標不僅有DB中的監管框架，還增加了公共服務。顯而易見，新指標體系的內涵和外延更加豐富和深化，基準也更高。其三，平衡相關指標，方法更加科學。新體系強調相關指標評估的平衡性，主要是在企業獲益與成本之間、監管框架與公共服務之間、法律法規與實際執行之間、專家咨詢與企業調查之間，數據代表性與可比性之間取得平衡，避免單一指標評估的片面性，分值分配的欠合理性，法律與實踐的不一致性，以使評估結果更加客觀全面。其四，改進數據收集方式，評估更加客觀。新體系既收集法律法規，也收集實際執行情況，既收集專家咨詢數據(包括官方數據)，也收集企業調查數據，既包括國家代表性大城市數據，也盡可能覆蓋國家更多不同城市數據，使各類數據相互補充驗證，確保數據真實精準，為測量提供可靠的依據。

　　世界銀行新評估體系變化的幾點啟示。一是通過迎評推進營商環境改革。世界銀行已公布和實施新的營商環境評估體系，將以新的基準和方法對全球各經濟體展開新一輪評估。通過迎評，我們可深入研究探討世界銀行評估的新視角、新指標、新方法，了解把握國際公認的營商規則、測評基準和成熟的“最佳實踐”。通過對標和比較，有助于檢視和發現我國營商環境在哪些方面還存在差距或不足，哪些方面需要改進，并結合我國國情深化相關領域改革，固優勢、補短板、強弱項，加快營造國際一流營商環境。二是借鑒世界銀行評估的新視角新理念。此次世界銀行新評估體系有了大幅度改進，更新了指標體系，拓展了評估視角，體現了國際社會改善營商環境的新趨勢及其邏輯動因。其不僅關注監管法規，也重視公共服務供給，市場公平競爭是提高企業創新能力和生產效率的關鍵，強化綠色發展理念并納入測評范圍，不僅重視政策法規完善，也關注實際執行情況及效率等，相當程度契合了我國優化營商環境的思路和理念，提供了啟示和參考，有利于我們正確把握政府與市場的關系，拓展改革的廣度和深度，推進營商環境迭代升級。三是更加重視數字技術應用。世界銀行新評估體系的一大特點和重要創新，是對于數字技術應用的高度重視，無論是指標設計還是評估方法，都有數字化要求，如電子執照、電子支付、線上辦事平臺等。我國營商環境數字化在許多領域已走在世界前列，如實施“互聯網+”、一網通辦、一體化政務服務平臺等，都是依托數字技術實現的，成為以數字技術改善營商環境的成功典范，有的創新舉措為世界銀行采信和推廣，為國際社會貢獻了中國經驗。順應數字化變革大趨勢，應以世界銀行評估增加“數字技術應用”指標為契機，推動我國營商環境數字化應用再上新臺階，為打造國際一流營商環境提供有力的技術支撐。

　　我國優化營商環境的成就與不足

　　黨的十八大以來，各地區各部門積極貫徹黨中央、國務院決策部署，深入推進“放管服”改革和市場化改革，持續優化營商環境，在行政審批制度改革、放寬市場準入、降低制度交易成本、創新監管方式、優化政府服務和法治建設等方面取得了突破性進展，我國營商環境明顯改善，國際排名大幅躍升。世界銀行發布的《2020年營商環境報告》顯示，我國營商環境的全球排名，從2013年的96位躍升到2020年的31位，上百項改革創新舉措為世界銀行采信并向國際社會推廣。例如，以前辦理建筑許可需2～3年，現在只需120個工作日內；以前企業辦事需在各個政府部門來回跑，現在只需到一個窗口即可享受一站式服務，越來越多的事項實現了網上辦掌上辦。事實表明，營商環境的持續改善，激發了市場活力，增添了發展動力，為市場主體投資經營、創新創業創造了有利條件。

　　我國營商環境雖有明顯改善，但與營造一流營商環境的要求相比，與市場主體的期盼相比，與世界銀行新評估體系的基準相比，目前還存在差距和不足，仍有較大改進空間。

　　第一，個別領域改革相對滯后。整體上看，我國營商環境已邁上新臺階，但仍有一些領域存在短板弱項。世界銀行《2020年營商環境報告》顯示，中國在納稅、融資信貸、跨境貿易、辦理破產等領域的全球排名相對滯后。比如說，“納稅”的中國全球排名是105位，納稅次數全年7次，耗時138小時，而該指標排名第一的巴林，納稅次數全年3次，耗時僅23小時?！翱缇迟Q易”的中國全球排名是56位，進口單證審核耗時13小時，費用77美元，耗時138小時，出口單證審核耗時9小時，費用74美元，而該指標全球最佳的16個歐盟國家，進出口單證審核均為1小時，費用均為0。

　　第二，市場公平競爭存在障礙。在市場準入、企業融資、項目招標、權益保護、要素使用等領域，一些地方和部門對不同類型企業存有差異待遇或隱性限制，不能一視同仁，給予平等待遇，使市場競爭不夠公平、不夠充分。例如，民企、中小微企在經營活動中常常會遇到“玻璃門”、“旋轉門”，難以進行平等競爭；個別地方存在市場壁壘和地方保護，通過抬高門檻、選擇性監管、指定交易、產業補貼等方式，限制外地企業和商品進入，成為市場公平競爭和商品要素流動的堵點、卡點。

　　第三，扶持企業創新還不到位。一些地方對知識產權保護不力，企業維權成本高，侵權成本低，侵權假冒現象屢見不鮮。個別地方政府和監管機構對新業態新經濟缺乏科學認知，習慣用老套路進行監管，例如，對平臺經濟和科創型企業，仍簡單套用傳統監管方式，浮于表面，或者雖說采取包容審慎監管，但在業務評判、介入時機和寬嚴尺度上還缺乏經驗和手段；對企業創新和科技成果轉化的激勵不足，在融資信貸、風險分擔、技術交易平臺等方面服務支持不夠，不少企業存在首貸難、融資難、要素獲取難等問題。

　　第四，法治建設有待加強。在立法上，有關產權保護、市場競爭等領域立法相對滯后；在執法上，多頭重復執法、運動式執法、選擇性執法等問題突出；在司法上，存在涉企訴訟漫長、執行困難、成本較高等情況；在守法上，一些市場主體違約失信、不守承諾、拖欠賬款等問題時有發生，個別地方政策多變，“新官不理舊賬”。這些問題如不解決，勢必影響企業投資經營的預期。

　　深化營商環境改革的路徑選擇

　　適應時代發展要求，深化營商環境改革需堅持目標引領，問題導向，從市場化、法治化、國際化和數字化四個維度入手加大重點領域改革力度，加快營造一流營商環境。

　　促進公平競爭，提升市場化水平。公平競爭是市場經濟的基石和生命力所在，也是深化市場化改革的重點任務，有助于激發市場活力，促進技術創新、成本下降和生產率提升，為高質量發展帶來不竭動力。近年來，中央出臺的有關經濟體制改革的政策文件，都把維護公平競爭放在突出位置，提出了一系列改革舉措。世界銀行新評估體系將“市場競爭”作為一項全新指標納入考察范圍，從法規質量、公共服務是否充分和實施效率三個維度進行測評，也反映了國際社會對其的重視和未來改革趨勢?；谏鲜隹剂?，可將促進公平競爭作為深化營商環境改革的重要著力點。一是促進更公平的市場競爭。堅持市場化改革方向，加快完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，尤其是在政府采購、公共項目招標、融資信貸、生產要素使用等重點領域，率先推動公平競爭，對各類企業一視同仁、平等對待，強化反壟斷和反不正當競爭執法，破除妨礙公平競爭的顯性或隱性障礙，使各類企業尤其是民營企業、中小微企業公平參與市場競爭。比如，對各類企業落實“非禁即入”，未經公平競爭不得授予經營者特許經營權，建立并及時公布涉企優惠政策目錄清單，推行“免申即享”“即申即享”等，實現更公平更充分的市場競爭。二是促進更大范圍的市場競爭。以建設全國統一大市場為契機深化市場化改革，破除妨礙市場統一開放、公平競爭的各種障礙。通過梳理有關市場競爭的政策法規，尤其是地方性政策法規，清除地方保護、市場壁壘、指定交易等限制競爭的做法，在全國統一實施市場準入負面清單制度、公平競爭審查制度等舉措，從更大范圍上推動市場競爭和資源要素優化配置。三是鼓勵企業通過創新提升競爭力。重點加強知識產權保護，加大對侵權行為的處罰和賠償力度，以激發企業技術創新的積極性。更加重視金融服務實體經濟，推動創新、產業、金融的融合聯動，培育更多的創新型企業、“專精特新”企業發展壯大。例如，可通過“信易貸”、知識產權質押融資、多元風險分擔、培育技術要素交易市場、政府采購創新產品、對新業態探索“量體裁衣”式包容審慎監管等路徑，提高企業技術創新能力和市場競爭力。

　　增強可預期性，提升法治化水平。法治是最好的營商環境，可有效增強營商環境的穩定性、公正性和透明度，依法平等保護各類企業產權和權益，使企業投資經營活動能得到可靠的法治保障，增強可預期性。為此，應從營商環境立法、執法、司法和守法等各環節一體推進法治建設，營造法治化的營商環境。立法上，增強公開透明度，事先公開征求利益相關主體的意見，事后及時向社會公布。對于涉及企業權益調整的，可提前公布法律法規的生效實施期，使企業能在規定期限內作出相應的調整。執法上，對各類企業一視同仁，規范行政執法。通過創新監管方式、建立裁量基準和指導案例等途徑，防止“同案不同罰”，杜絕“運動式”執法、“一刀切”執法，沒有法定依據不得要求普遍性企業停產歇業。堅持法不溯及既往，對因政策法規調整而影響企業過往合法經營權益的，可給相關企業留有一定的調整適應期，對造成企業停產歇業的，需給予必要的補償。司法上，強化公正司法，提高解決糾紛的能力和效率。深化司法案件繁簡分流改革，如創立更加簡易便捷的司法訴訟機制、非訴糾紛調節平臺、數字化法院等，縮短司法訴訟周期，提升法院判決執行特別是辦理破產案件、知識產權糾紛案件的質量和效率。加強司法解釋和指導性案例應用，做到“同案同判”，增強司法保障的公正性和可預期性。守法上，推動政府和公共部門帶頭守法踐約，不得以政策調整、機構變動或政府換屆等為由毀約失信，杜絕“新官不理舊賬”。對因公共利益需要而更改政府承諾和協議的，對由此而受損的經營主體應給與相應補償。在全社會倡導重諾守信，誠信守法，對經營主體無故違規毀約、不守合同、拖欠賬款等行為，加大懲戒和賠償力度。

　　推進制度型開放，提升國際化水平。以制度型開放優化營商環境，是以開放促改革促發展的必然要求。通過對標國際先進水平，借鑒成熟“最佳實踐”，推進營商環境相關領域改革，不僅可為改善營商環境提供國際標準和改革動力，而且有助于推進高水平對外開放，發揮國內國際兩個市場兩種資源的聯動效應。一是對標世界銀行新評估體系，研究探討新一輪評估的新視角、新趨勢，主動評估目前營商環境建設的現狀與不足，有針對性地推進相關領域改革，鍛造長板，補上短板，打造國際一流營商環境。對于有關指標在中國實踐中可能存在的局限，可通過與世界銀行的溝通交流，推動評估體系更加完善。二是對接高標準國際經貿規則，推進營商環境領域在規則、監管、管理、標準等方面的制度型開放，注重以數字化、綠色化為方向，進一步完善國際貿易投資服務體系，推動貿易投資自由化和便利化，提升國際合作的質量和水平。三是放寬市場準入，通過合理縮減外資準入負面清單、推進負面清單之外內外資一致管理、依法保護外商投資權益等舉措，增強對外資外貿的吸引力和競爭力，吸引更多外資外企入駐，聚集更多的全球資源要素，引導外資投向先進制造業和新興產業，助力高質量發展。

　　數字技術深度融合，提升數字化水平。推動數字技術與營商環境場景的深度融合，為改善營商環境提供技術支撐，提升政府管理和服務的能力，增強企業運營和辦事的便利性?？山梃b世界銀行“數字技術應用”指標評估的角度和基準，總結我國數字化應用的成功經驗，開發更多的數字技術應用場景，以數字化改革驅動營商環境優化升級。首先，需擴大應用場景，將互聯網、大數據、人工智能等新一代數字技術廣泛應用于營商環境各領域各環節，使之深度融合，實現數字化、網絡化、智能化。例如，擴大電子執照、電子簽名、電子支付的應用場景和普遍應用，推行電子監管、電子政務、智慧商圈、智慧城市等，提升市場準入、公平競爭、融資信貸、投資貿易等活動的便利化程度。其次，需構建營商環境數字化應用的規則體系，建立數字技術應用的標準、認證、確權、準入、信用、共享、交易、合規、安全等制度規則，為數字與營商的深度融合創造條件，使集成式電子服務平臺、數據開放共享、一網通辦、信用查詢等數字化應用成為可能，使企業、社會、政府相關部門辦事更便利快捷，成本更低廉。最后，需探討國際上營商環境數字化的發展趨勢，積極參與新一代移動通信技術、人工智能、云計算等數字技術應用的國際標準制定和考察評估，以數字技術提升國際貿易投資的便利化水平，建設國際化一流營商環境。

　?。ㄉ驑s華，中國行政管理學會研究員，中國人民大學政府管理與改革研究中心特聘研究員。研究方向為政府改革、公共治理。主要著作有《政府治理現代化》《中國政府改革》《政府機制》《大部制》等。）

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