政府數字化轉型再認識

　　大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等新一代網絡信息技術，正以前所未有的速度、廣度和深度，對整個人類社會的組織形式、運作邏輯、價值觀念等產生系統化沖擊。在這樣的時代背景下，政府數字化轉型已經在全球范圍內成為不可阻擋的歷史潮流。我國政府高度重視數字政府建設，并試圖通過政府數字化轉型推進國家治理體系和治理能力現代化。

　　政府數字化轉型與數字政府的概念內涵

　　從各地的數字政府建設實踐看，中國儼然成為一個政府數字化轉型的巨型實驗場。愛山東、粵省心、渝快辦、馬上辦、掌上辦、指尖辦、秒批秒辦、一網通辦、接訴即辦等數字政府創新應用層出不窮、花樣繁多，中國從一個數字政府建設的落后者、追趕者和模仿者，迅速躍升為數字政府建設的引領者、創新者和驅動者。2022年聯合國電子政務調查報告顯示中國數字政府建設已經在全球范圍內處于“非常高”的水平，尤其是在線公共服務等指標名列全球第九。

　　數字政府是一個隨著信息技術發展而不斷豐富、拓展和延伸的概念。20世紀80年代，計算機和數據庫剛剛出現的時候，數字政府指的是“辦公自動化”。隨后的“三金工程”，以及“一站兩網四庫十二金”工程的建設，又使“電子政務”的概念深入人心。根據聯合國經濟與社會發展部門的定義：“電子政務是指政府或公共部門借助網絡信息技術向公眾或企業提供信息或服務的過程”。這其實是站在工具論的視角上，按照新公共管理運動的效率、效益、效能觀念，對數字政府概念進行的理論建構。

　　而到了2010年前后，移動互聯網和社交媒體的出現，“移動政務”“社交政府”“指尖政府”“維基政府”“自助政府”“簡潔政府”“平臺政府”等概念紛紛又被提出。尤其是隨著大數據時代的到來，又使“敏捷政府”“智慧政府”“智能政府”“算法政府”等意涵融入數字政府的概念內核之中。

　　然而，現有對數字政府概念的理解依然是“碎片化”“微觀化”“技術化”的，它并未在國家治理現代化層面，對數字政府的理論意涵進行很好的闡釋。筆者認為，我們要從政府數字化轉型賦能國家治理體系和治理能力現代化的視角，對數字政府的概念進行更具“整體性”“宏觀性”和“結構性”的理論建構。從這個角度來看，伴隨政府數字化轉型而來的，其實是國家與社會關系、政府與公眾關系、黨和群眾關系的深度重塑或優化。

　　具體而言，政府數字化轉型會通過“技術賦能”和“技術賦權”兩條路徑，在國家與社會、政府與公眾、黨和群眾之間，建構起新型的民情民意表達機制、社會風險感知機制、智能化決策輔助機制和精準化民意回應機制，從而建構起全新的基于大數據的智能化社會治理結構。而這種社會治理結構是與農業社會的“單向控制”和工業社會的“分權制衡”迥然不同的，它是一種基于數字協商的全新的社會治理模式。

　　所謂“技術賦能”，是指技術向政府進行賦能，包括數字技術提升政府的信息汲取能力、監督考核能力、市場監管能力、精準決策能力、民意回應能力等。而所謂“技術賦權”，是指技術向社會的賦權，它通過集體行動邏輯的改變、網絡輿情的監督等對政府公權力的運行形成有效制約?？梢哉f，在國家與社會的框架下，政府數字化轉型通過“技術賦能”和“技術賦權”的雙向互動，為數字政府的概念賦予了四方面的理論意涵——

　　一是新型的民情民意表達機制。時下數字政府的快速發展已經在相當程度上發揮出民情民意表達的重要功能，并且這是一種跨地域、跨層級、跨領域的直接民意表達，也就成為傳統民意表達渠道的重要補充。二是新型的社會風險感知機制。大規?；诿褚鈹祿R聚，就可以從整體上分析、診斷、預測不同顆粒、不同領域、不同層面的社會風險，從而精準把控社會治理中的關鍵風險點、矛盾集中點和問題爆發點。三是智能化決策輔助機制。政府數字化轉型改變傳統基于社會調研或案例分析的政府決策方法，借助民意大數據的深度挖掘和精準預測，大大提升政府決策科學化和民主化水平的同時，也使傳統事后應急式社會治理，向事中實時動態的社會治理和實現預防式社會治理轉變。四是精準化民意回應機制。政府數字化轉型恰會大大提升民意回應機構的回應質量，從傳統的以政府為中心的“粗放式”“被動式”“標準化”的民意回應變成“精準式”“主動式”“個性化”的民意回應。

　　中國政府數字化轉型過程中出現的深層問題

　　任何事情都有兩面性，中國數字政府如火如荼的建設過程中，也逐漸浮現出一些深層次的矛盾和問題。

　　第一，數據整合整體性要求與科層條塊碎片化之間的矛盾?？茖訔l塊部門間由于利益、制度、觀念、編制、標準等原因，往往難以實現數據的打通、共享和整合，這相當程度上阻礙了數字政府功能的實現。例如，我們在基層調研發現，政府機關本可以一套系統垂直到底的軟件系統，在科層縱向間就會形成多次重復性數據錄入。與此同時，從橫向看，公安、工商、質檢、食藥監、網格、黨建等部門間的數據也難以打通。于是，碎片化的科層條塊部門延伸到基層，就會形成多套重復性的軟件系統和多次重復性數據錄入，不但沒有給基層減壓，反而大大加重了基層負擔。

　　第二，剛性技術載體與柔性體制機制深度融合之間的矛盾。從我們的一線調研看，數字政府的技術載體與國家治理的體制機制經常出現“兩張皮”的情況，導致數字技術和科層業務間相互脫離、相互沖突、相互羈絆等問題，嚴重制約數字政府治理效能的發揮。比如，不少數字政府建設案例均是在未進行底層權責清單梳理和業務流程理順的情況下，甚至在組織權力和政策法規相互打架的情況下，貿然引入軟件公司兜售的軟件產品，剛性的技術載體并不能很好地嵌入柔性的體制機制內部，于是出現部門間借助軟件系統進行推諉扯皮、規避責任、弄虛作假、形式主義等新問題。換句話說，柔性體制機制是第一位的，剛性技術載體是第二位的，前者決定了數字政府建設的效能，后者僅僅是前者的“潤滑劑”，前者本就存在問題的情況下，貿然引入后者，只能使問題更嚴重。

　　第三，數字政府建設政府供給與公眾需求之間的矛盾。數字政府建設往往是以政府供給為中心的，而不是以公眾需求為中心，少數官員試圖借助數字政府創新的形式，創造出、博取到或塑造出其個人職業晉升的政績籌碼，而不是站在公眾需求的視角，或者公共利益最大化的視角，系統提升公眾接觸或使用數字政府應用過程的便利性、易用性、滿意度或信任度等問題。許多耗資巨大的數字政府工程變成了面子工程、形象工程、政績工程，包括“僵尸網站”“僵尸微博”“僵尸App”“僵尸熱線”等。同時，被官員個人政績最大化目標捕獲的同時，還可能被軟件公司的利潤最大化目標捕獲，某些軟件公司，借助技術、資本等壁壘優勢，大量提供實用價值不足、多次重復建設、使用效率低下的軟件產品，也會使數字政府建設更多偏向官員政績，而偏離公眾需求。

　　第四，軟硬件技術過載與數據紅利釋放不足之間的矛盾。時至今日，中國政府數字化轉型已經從軟硬件建設為主的第一階段，整體躍入以數據紅利釋放為主的第二階段。然而，現實情況卻是，各地數字政府建設依然是重在軟硬件建設，而不是數據紅利的釋放，其原因，一方面是轉型的難度。由于技術壁壘、人員認知、市場不足等因素的限制，各地往往很難實現釋放數據紅利賦能國家治理的要求；另一方面是激勵的偏向。在官員政績導向、軟件公司利潤導向等的刺激下，許多地方政府更樂意建設新的數字政府軟硬件工程，而不是去激活和用好數據。

　　中國數字政府建設的未來發展之路

　　針對上述問題，中國數字政府建設需要深度反思自己的發展路徑，瞄準自己的發展定位，根據我國數字政府發展的特殊歷史階段，探索出適合我國國情和各地政府實際的政府數字化轉型之路。

　　第一，要堅持中國共產黨的領導。在面臨科層條塊碎片化、體制機制難融合、官員激勵偏向、數據紅利釋放不足等深層次矛盾問題的時候，需要發揮我黨的領導作用，通過“自上而下”的宏觀頂層設計和政治戰略規劃，充分調動條塊間、部門間、層級間的積極主動性，通過“一把手負責制”“臨時領導小組”“政治動員教育”“績效考核驗收”等形式，集中力量破解數字政府建設過程中的深層問題。

　　第二，要制定明確戰略規劃。數字政府建設是一項系統而專業的工程，首先，這就需要制定長遠戰略規劃，做好宏觀頂層設計，明確發展目標。其次，需要更加明晰當下中國數字政府發展的戰略定位?？傮w上看，我國數字政府建設已經從軟硬件建設時期，過渡到釋放數據紅利賦能國家治理體系和治理能力現代化的關鍵時期，這就需要從國家政策層面予以更多扶持，尤其是通過明晰數據產權、健全數據要素市場、探索數據授權運營等形式，推動數字經濟、數字社會和數字政府的相互助力和互動協調發展，建構起以人民為中心的智能化社會治理結構。

　　第三，要深入推進數字政府法治建設。一方面，柔性體制機制是剛性技術載體介入的依據，在體制機制層面的改革或制度創新恰恰是引入軟件系統的依據，只不過是用“軟件即代碼”的形式，將新產生的制度用軟件系統予以鞏固；另一方面，軟件系統中累積的數據，恰恰成為暴露社會治理問題，尤其是體制機制漏洞的風向標或指南針，要通過及時立法的形式，破解大數據分析中暴露出的歷史性、累積性、積壓性治理難題，通過彌補制度漏洞的形式，深度推進國家治理體系和治理能力現代化。

　　【作者系山東大學法學院（威海）研究員，清華大學數據治理研究中心兼職研究員】

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