摘要：營商環境就是生產力，優化營商環境就是解放生產力、提升競爭力。目前，數字化轉型中營商環境優化已取得一定成果，但仍然面臨數字法治相關制度不完善、數字平臺治理規則體系不健全，政務數據收集使用存在風險等諸多挑戰?；鈧鹘y營商環境服務與數字時代發展的矛盾迫在眉睫。為此，需要明晰數字時代政府轉型背景下營商環境優化問題。通過推動構建數字法治體系、明確數據收集使用規則、促進部門和區域創新協同發展，對促進我國營商環境優化，經濟社會持續健康發展具有重要的現實意義。
黨的二十大報告提出要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。優化營商環境是中國經濟進入新常態，實現高質量發展的重要一環。2022年6月，國務院關于加強數字政府建設的指導意見指出，為適應新一輪科技革命和產業變革，推進數字化發展，加快數字政府建設成為必然要求。2023年2月16日，“首屆中國數字營商環境高峰論壇”在北京召開，會議發布了中國數字賦能營商環境創新改革實踐報告（2022)。該報告強調了在當前產業數字化、數字產業化發展趨勢下，“數字化”和“營商環境”已然成為促進經濟效率提升和推動高質量發展的兩大基礎性支撐。數字經濟時代營商環境優化需要政府與市場協同發揮作用。在政府數字化轉型的背景下，政府能掌握市場主體更豐富的數據，從而有效提升政府政務服務能力和法治監管能力，但也面臨數據平臺治理規則不完善、數據收集使用問題和技術風險亟待化解等難題。本文通過分析數字政府建設背景下營商環境現狀和困境并提出相應對策，以期為政府數字化轉型過程中如何優化營商環境提供一定的實踐參考。
1數字政府背景下營商環境發展現狀
1.1提升政務服務質量，實現市場主體保護
1.1.1業務流程再造
政府業務流程再造，即在政府對市場主體行使行政權力之時，以信息技術為基礎和支撐，通過數字技術優化政務整體流程，實現政務程序的重構與銜接，從而提高整體的服務質量和效率。數字化政務可以通過自動化、智能化來取消或者簡化替代等方式來進一步優化行政審批服務，簡化主體登記注冊流程，極大程度避免線下“來回奔波”的辦理程序和材料文件的重復提交，極大提升了市場主體獲得政務服務的便利性。例如，廣西省南寧市依托廣西數字政務一體化平臺，研發駕駛員從業資格智能審判系統，實現兩個高頻政務辦理事項：網約車司機從業資格核發和巡游車司機從業資格證核發“掃臉即辦”，由原來辦理所需的7個環節縮減為1個環節，32個工作日的證件辦理周期縮減為最快“當日拿證”。
1.1.2集約化政務服務
現代經濟發展迅速，市場環境瞬息萬變。傳統的政府服務模式由于主管業務不同、業務流程分割等因素在部門協同辦公、業務流轉、服務監管上存在一定程度的割裂，這些問題會在一定程度上對營商環境會造成影響。在政府數字化轉型背景之下，數字政府通過搭建平臺來整合相關部門，組織各個部門在規定時間內辦理事件，實現集約化管理。數字化管理可以促使各個政府部門溝通協同并實現聯動，從而改變各政府部門之間信息流通不暢和重復建設等現象，實現數據資源系統性整合和共享，打破部門之間的“信息孤島”。例如，目前南寧市的駕駛員從業資格智能審判系統與廣西道路運輸電子證照系統的電子證照順利實現對接，符合相應條件的駕駛員可以通過手機移動端成功申領電子版從業資格證，政務服務模式的創新，極大程度促進辦事“零材料”“少跑腿”“當日辦”實現，通過政務服務環節的不斷優化助力營商環境大幅飛躍。
1.2強化監管執法，營造良好市場環境
公平有序的市場無疑是良好營商環境的“沃土”，但此前提必然是執行行之有效的監管。數字政府建設使監管執法盡可能覆蓋每一交易環節，并使收集完畢且精準智能的執法數據進行整合成為可能。例如，在市場信用監管領域，成都“守信通”打通行政審批事前、事中、事后全流程，對數據庫內企業進行信用評估并形成政務專屬動態信用評分，對于評分達標的企業開啟“綠色通道”，有條件地縮短行政審批辦理周期。
政府數字技術的使用，一方面能夠極大提高執法部門的證據收集能力，可以實現對行政執法監管重點：企業的安全生產情況和環境污染狀況相關證據的精準收集，有助于解決執法部門舉證能力不足、執法力度不強等問題，使監管執法更加具有針對性和更加高效。由此，在數字政府建設背景下，政府能夠更加精準高效地打擊企業外部性問題。另一方面數字化治理能夠強化信息公開，增強信息的透明度和流通性。目前處于信息爆炸的時代，過量信息會淹沒市場主體的需求內容。數字化給信息的流通和傳遞提供了便利，在解決市場主體獲取信息不對稱的情況上有著天然優勢。推行數字政府，可以對相關企業所需信息進行精準推送。數字政府背景下，各地正在逐步將公共數據服務納入公共服務體系，基礎公共信息數據正在安全有序開放。數據信息在不同政府部門間自由流通，逐步打破信息壁壘，推動市場主體監管登記、所有權信息等高價值數據面向社會開放，市場環境向著更加公平、開放、透明的方向發展。
1.3增強法治保障，促進營商環境優化
1.3.1中央層面
黨的十八大以來，黨中央國務院對于營商環境建設工作給予高度重視。優化營商環境條例等一系列文件的相繼出臺，進一步明確和強調當前我國在營商環境建設過程中的工作要求和工作任務，使優化營商環境步入規范化、制度化、法治化軌道，為我國數字經濟和市場經濟發展保駕護航
1.3.2地方層面
各地按照黨中央國務院的具體部署和指導，及時吸收借鑒先進經驗，并先后將實踐證明行之有效的政策、基層探索經驗上升到法規制度層面。2023年以來，各省市又先后從政務服務、執法監管等方面創新營商環境領域相關政策，使其進一步系統化、規范化，從制度層面為優化營商環境提供有力保障和支撐法治是最好的營商環境。營商環境的優化，實現公平、透明、可預期營商環境的目標，有賴于法治。只有著力增加營商環境領域的“良法”供應，并逐步將重點放在“良法”的落地、實施和運行方面，才能在法治軌道上營造更加優質的營商環境以釋放市場活力，推進和保障經濟高質量發展。
2數字政府背景下營商環境建設困境與反思
2.1數字法治相關制度有待完善
在優化營商環境條例等一系列文件出臺后，各省市區也相繼出臺了地方性法規、規章等，但從國家層面看，中國在數據領域的立法相對滯后，除2021年頒布的數據安全法以外，暫無其他專門立法。從地方層面看，各地在按照黨中央國務院部署下出臺的優化營商環境條例中，絕大多數省市并未明確或是另行出臺地方數字治理規則，已有的數據規則在內容上亦有相對局限性，僅對數據的收集、使用、共享、過失追責等問題作出原則性規定，在公共數據范圍上亦有局限性，僅涉及政務、金融、司法等相關部門；目前各地方法規條例等主要針對傳統營商環境領域的改善，在數字營商環境建設方面的規定涉及較少。
營商環境數字化優化過程中，數據技術使用的潛在風險導致“算法黑箱”，大數據與人工智能“掩飾”下的不正當競爭行為的涌現無不損害市場主體的權益，當前領域的知識產權保護法律制度缺位對數字法治建設提出了更高的要求。但現有制度對國際營商環境評價指標所重視的數據的隱私保護、跨境流動、治理標準等問題尚未形成體系，與數字法治與數據治理相關的基礎設施建設、行政審批流程、爭議解決方式、設施載體治理、跨部門跨區域協作等相關環節亦有待國家高質量立法跟進。
2.2數字平臺治理規則有待健全
當前在建設全國統一大市場的背景下，需要持續推動跨城市商事服務便利化和國內市場的暢通高效。但由于缺乏對數據平臺建設的系統性、全國性實施方案，不同區域、不同部門數據平臺搭建計劃紛繁復雜，缺乏融合性。數字平臺的治理規則體系尚不完善，在冗雜的數字平臺下，分級分類勢在必行。同時，較大規模平臺的規制與調整尚不成熟，政府監管滯后，故而平臺治理規則和模式亟待健全與升級。除公共信用平臺、稅務平臺等國家倡導的“大平臺”建設較有統一性外，各地方機關通常從當地實際出發建立一系列地方平臺。
各省市數字政務平臺豐富多樣固然有其優越性，但目前我國在積極推動構建“一帶一路”立體互聯互通網絡，進一步擴大開放，打造國際化的營商環境，增強國內國際雙循環的動力和活力，必須要求數字政府將實現跨部門協同視為基礎工作，充分整合相關組織機構，推進跨區域、跨層級、跨部門融合以及資源共享和業務協同，形成整體聯動、同頻共振的格局。
2.3政務數據收集使用有待改進
優化營商環境作為一項系統性的整體工程，市場主體的發展對諸如營商環境評價指標、國家及各省市政策文件、企業典型案例等重要材料的數據需求量大。但數字政府轉型背景下，數據資產化管理平臺處于缺位狀態，對企業數據的存儲處于零星式、分散化階段，容易造成數據丟失、數據混淆等問題。企業能夠生產實施動態數據，但政企數據互認暫時還難以彌合。此外，當前營商環境評價的調查方式仍然以抽樣調查為主，評價數據具有滯后性、局限性，與實際情況存在一定偏差，對實際營商環境建設工作的參考性有一定局限，數據平臺智能監測推動傳統評價方式向常態化、全量化方向發展。數字政府建設過程中收集的政務數據積累雖然豐富，但是在有效利用和成果轉化方面存在短板，即政府占有大量沉睡數據并未向社會面開放，政務數據難以轉化為治理效能問題?；诖?，各部門亟須改進對各業務系統內的營商環境數據的利用轉化，避免數據“束之高閣”，進而淪落為數據平臺的儲存負擔。
2.4數據利用技術風險有待化解
在數字政府背景下，超量企業數據共享和算法運用服務于政府的經濟監管、社會管理、公共服務職能等?；诓煌氖褂媚繕私徊?，政府可能會出現“算法濫用”，極易侵犯市場主體合法權益，影響到企業的良性健康發展。超量的企業數據共享為企業提供快速便利服務，更加便捷地進行信息披露，增加公司內部治理的透明度，有利于加強相關部門對企業進行全過程監管，但這種便捷化的數據共享與公開也使得企業的商業秘密更加容易泄露，市場主體的商業信息保護難度增加。此外，由于算法系統是非透明的，企業難以參透其規則，難以實現行政決策過程中的“公眾參與”，被動接受算法結果。在一定意義上，政府對企業監管的“算法”是一種行政權力的行使，而且由于這種“算法”目前并不屬于“政府信息”，企業無法依據相關法規申請“信息公開”，亦很難有其他救濟途徑。故而對企業數據的利用和算法具有風險，實際上可能損害營商環境，需要積極化解。
3數字政府建設背景下營商環境優化路徑
3.1加快制度創新，構建制度體系
在營商環境優化過程中，應當著力構建系統完備的制度體系，并將工作的重點放在制度的落地、實施和運行方面。目前，我國在優化營商環境過程中出臺了一系列政策，但數字化發展領域的政策較少且未形成體系，某些領域甚至面臨著法律監管空缺的局面。因此，營商環境優化需要完善相關領域法制并構建系統完備的法治體系。
其一，應當以法律制度規范政府對市場主體的數據收集、管理和使用行為。通過立法明確政府對市場主體監管和提供服務所必需的有關數據行使行政權力，對市場主體數據要素和知識產權提供制度保障。其二，完善數字法治相關政策的協商與反饋機制。一方面，可以構建市場主體與決策制定者之間的政策溝通機制，市場主體作為營商環境的感知者，對于自身數據的掌握更加優越，其溝通機制使其可以平等直接表達意見，并在此過程中熟悉經濟政策的走向和制度執行強度，增強制度認同，提高決策的科學性和準確性，提高政府的監管質量和政務服務效率。另一方面，建立數字經濟公共政策的反饋機制。市場主體是數字經濟的直接參與者，市場主體親歷政策落地的反饋分析能為政策制定者在完善數字法治體系的過程中探索經驗，政策反饋機制的構建可為數字法治的立法建構與體系完善提供實踐啟示。
3.2創新協同方式，搭建一體化平臺
當前正是我國政府數字化轉型的關鍵時期，數字政府建設已進入新階段，數字技術正在加速融入政府管理和服務中。數字平臺建設的孤立性和復雜性正在掣肘營商環境的優化進程。故而在政府數字化轉型過程中，需要積極推動政務平臺融合，推動全國范圍內建立各省各級協同聯動的一體化政務平臺，并始終強化“政府即平臺”的理念，引進數字專業人才和技術，不斷維護和完善數字平臺功能并對其持續優化。此外，數字化必然離不開大數據，通過發揮大數據管理機構的融通作用，適當引入人工智能、云計算等先進技術，對各類平臺數據進行優化與整合，推進公共數據開放共享，從而杜絕重復建設，保障政府線上辦理的透明化和信息公開化，提高政府服務效率和便企利民的水平。
在平臺搭建升級過程中，政府需要積極借助社會力量，與社會信息企業之間建立合作關系，并通過引進專業人才和技術，對政府內部人員進行相關專業培訓，增強平臺政務服務認知與專業技能，對政府目前階段使用的辦公系統進行優化。通過平臺的搭建和系統的優化，打破傳統政府各個部門辦公系統內部存在的交流壁壘，加強政府各部門以及各級單位之間的有效溝通，推進跨區域、跨層級、跨部門等的服務融合、資源共享和業務協同，形成整體聯動、同頻共振的格局。通過構建數據驅動的數字政府，激發企業活力、提高要素生產率，能夠更加迅速發現、優化、整合影響市場主體的政府履職環節，從而進一步實現市場主體保護，推動全國統一市場的建設，為持續優化營商環境打下堅實基礎。
3.3強化數據收集，推進數據供給
數字經濟時代，優化營商環境需要牢牢牽住“數字治理”的“牛鼻子”。公共數據的高質量、可信賴的數據供給，是市場主體在數字經濟時代實現長足發展的動力。
時下，政府數據要素供給側與市場主體與非儲存數據政府主體的數據要素需求側之間存在一定的緊張關系?；诖?，可從以下兩點構建有序的公共數據供給體系：其一，成立專門機構對市場主體數據進行收集和審查。政府在履職或者提供服務的過程中已然掌握相當數量的市場主體數據，其可以視為歸集數據的天然優勢主體。為避免數據要素資源分配不均和數據要素供給端不足的情況，在歸集數據過程中需要為市場主體履行數據義務提供相應的咨詢和指導。專門機構日常對數據進行挖掘和分析，對當地營商環境進行精準監測，為相關產業提供行業預警，為具體經濟政策和措施提供數據支持。其二，建立公共數據共享協調機制，形成數據開放共享的標準體系，將政府收集的公共數據分為禁止共享、有條件共享和無條件共享等類別。例如，若某類企業數據涉及國家安全、公共安全、社會治理等方面，則相關政府部門需要無條件共享；若該數據有區域性、僅與行業主管部門職能具有關聯性，則可拒絕與其他非涉該事務或區域部門共享數據，以維護市場主體相關權益。故而，需要以新思維、新視角、新方式為市場主體在數字經濟持續發展中提供基礎數據要素供給，強化相關政府部門對市場主體的收集工作，以適應數字經濟時代營商環境發展，最大程度釋放數字經濟時代數據要素的價值。
3.4保障數據安全，化解技術風險
優化數字時代營商環境對數據使用和數據安全提出了更高的要求，需要增強對知識產權和數據隱私的保護，積極化解數據要素使用的技術風險。
數據使用上，要在政府平臺系統內建立安全性高、簡潔清晰的數據專區，通過全面聯通的基礎數據庫構建政府、市場主體等多主體參與的數據鏈條。同時要進一步明確政府數據平臺內數據使用界限，建立可市場化的公共數據使用清單，規范政府對公共數據的使用權限，保障數據資源有序對接。營商環境優化離不開知識產權的保護和運用，由于數據使用不當造成的市場主體知識產權侵權糾紛頻繁發生。因此，政府的數字化專業應當致力于建立完善的多元化知識產權保護模式，來保護市場主體創新的營商環境；知識產權相關部門可以運用數字技術，例如侵權假冒線索的智能識別、證據追蹤等來提升對知識產權保護的水平和效果。在技術風險化解上，由于“算法未知”是由于科學技術不確定性導致的風險，需要建立風險防控機制，以提前應對不確定性帶來的沖擊。建議將政府監管系統的重要“算法”列入“政府信息”，受中華人民共和國政府信息公開條例約束，由相關市場主體依法申請公開。
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建設數字法治政府是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的重要戰略。法治化營商環境是最穩固的營商環境。在政府數字化轉型的過程中，加快推進數字營商環境優化，通過完善數字法治體系、健全數字平臺治理規則、規范數據使用和防范技術風險等，以政府數字化轉型推動治理方式創新，持續深化改革，積極跟進國際數字營商環境評價指標體系研究，結合我國國情適當借鑒學習，為各類經營主體投資創業發展創造良好市場環境，激發各類經營主體活力，以全力營造市場化、法治化、國際化的一流營商環境。
