近年來，互聯網、微博等新興媒體形式的普及給予了公共討論更大的空間，越來越多的普通民眾開始通過網絡表達各種意見和訴求。一方面，公民權利意識在更開放的信息環境中逐漸覺醒，公眾參與社會熱點、基層治理的熱情和需求增加；另一方面，政府、官員也愈來愈重視民意在網絡中的表達，并通過各種途徑對其進行回應，網絡問政的時代已經到來。
黨的十七大、十八大報告強調，要保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權， 從各個層次、各個領域擴大公民有序的政治參與；健全權力運行制約和監督體系，加強黨內監督、民主監督、法律監督、媒體監督，讓權力在陽光下運行。網絡問政的興起，為公民參政議政提供了一個公平、透明、快捷的輿論交流平臺，成為公民行使知情權、參與權、表達權和監督權的重要渠道，網絡問政的制度化、規范化、常態化也成為推進我國民主建設的必然選擇。
在網絡問政興起的大背景下，傳統網絡媒體、新興的社會化媒體、政府網站紛紛推出不同形式的網絡問政平臺。人民網的《地方領導留言板》就是其中之一，依托著《人民日報》和人民網的豐厚資源，《地方領導留言板》自2006年開通以來影響力不斷提升，目前已成為唯一一家覆蓋全國的互聯網官民互動平臺，共有山西、安徽、河南等19省市區已經以“紅頭文件”形式，建立起回復辦理人民網《地方領導留言板》留言的固定工作機制。
《地方領導留言板》屬于傳統新聞門戶網站搭建的問政平臺，社會化媒體（以微博為主）的普及帶動了政務微博的大量出現，微博問政方興未艾，網絡問政的格局發生巨大變化；同時，政府門戶網站、其他新聞網站也相應建立了具有問政功能的平臺。在網絡問政的大格局中，《地方政府留言板》相較于其他問政平臺有何優勢和局限？如何利用“留言板”式平臺的特點更好的發揮網絡問政對公民政治參與、服務型政府建設的積極作用？“留言板”式網絡問政的長效機制應如何發展？本文將基于對人民網《地方政府留言板》的實證研究嘗試回答這些問題，為《地方領導留言板》在網絡問政大格局中的長效化良性發展提供可行路徑。
2.文獻綜述
2.1網絡問政
2008年6月，胡錦濤總書記在《人民日報》創刊60周年之際，到《人民日報》報社進行考查，并在人民網“強國論壇”通過視頻與網友進行在線交流。他指出：“互聯網已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，我們要充分認識以互聯網為代表的新興媒體的社會影響力。”學術界普遍將此事件視為網絡問政興起的標志。2009年、2010年和2011年兩會前夕，溫家寶總理三次直接對話網民，進一步帶動網絡問政之風。近年來，從中央到地方，全國各級政府通過政務論壇、門戶網站、社會化媒體與網民直接在線交流的案例不斷出現。中國日益增多的網絡問政實踐也帶動了學界對這一主題的研究，筆者以“網絡問政”為關鍵詞在中國知網和維普期刊數據庫進行檢索，搜索結果分別有1324條和464條，發表時間多在2010年之后。研究的主要內容集中在以下三個方面：
2.1.1網絡問政的內涵界定和特征描述
對于“網絡問政”的內涵，學界目前尚沒有明確的界定，從問政發起的主體角度，形成了三種觀點。第一種以政府為主體，強調問政可以滿足執政者對于信息的需求，樊金山認為，網絡問政指各級黨委、政府以及領導干部通過網絡與網民交流，進而收集民意、匯集民智，創新執政方式和提高執政能力的過程[1]。第二種觀點從公民角度出發，認為網絡問政是公民通過網絡表達訴求，實現參政議政的新興民主形式[2]。第三種觀點摒棄了對某一方主體地位的強調，而側重政府和民眾之間的交流互動過程，張尚仁提出，網絡問政是我國公共管理實踐中產生的創新形式，指通過網絡這種新的技術形式，進行黨政機關和民間的平等對話，在網絡中顯現公民民主需求的政治手段和行為[3]。曹學娜和孫祥認為，網絡問政最突出的的特色是“問”，“問”同時隱含了答，展現了一種動態的對話和互動過程[4]。
這三種觀點都強調了網絡問政中的兩方參與主體，即政府和民眾，這體現了網絡問政的最終目標是要促進政府和民眾之間溝通，但問政平臺的作用沒有在定義和內涵的界定中得到充分體現。奧一網在總結網絡問政的廣東樣本時指出，網絡問政實際上包含4個元素：問政的主體是公民；問政的對象是政府和官員；問政的渠道是信息平臺；問政的過程意味著公民對政府和官員的監督、批評和約束。[5]
對于網絡問政特征的總結，趙紅衛提出了四個方面：跨層級性，平等互動性，參與主體的多元性，公開透明性[6]。楊憲福則歸納為開放性、快捷性、使用者身份的隱蔽性、交流雙方地位的相對平等性、網絡力量的不可預測性[7]。這些特征既包含了網絡表達、網絡輿論本身所具有的開放、匿名的屬性，也體現出了問政參與主體的關系特征。
對于網絡問政的分類，有學者按照有序/無序和自上而下/自下而上進行劃分[8]，也有學者根據是否形成制度化的網絡問政進行區分[9]。褚松燕等提出，互聯網政民溝通已形成網絡官媒推動、政府主辦、第三方授權主辦三種制度化模式[10]。
2.1.2網絡問政的價值、功能及中國網絡問政的現狀
學術研究多對網絡問政興起的意義進行了肯定性的評價，包括其對公民知情權、表達權、監督權、參與權的充實，幫助政府和民眾進行更加順暢平等的信息溝通；推動公共政策的公正和透明化等內容[11]。很多研究還從民主政治的視角評價網絡問政的積極意義，如體現了民主憲政下的公民知情權利和政治文明視野中公民參政議政的權力[12]；具備了協商民主的許多基本屬性，豐富了協商民主的實踐等[13]。
針對網絡問政的現狀，張華等人總結了中國網絡參與的三種模式：第一種是網絡偶發事件（通常是負面的），引發網民的高參與程度，政府迫于壓力被動應付；第二類是“專題型”網絡問政平臺，政府在問政平臺上提出議題給網民討論；第三種是“留言板性”網絡問政平臺，是政府設置的網上平臺提供給民眾討論和留言，并對留言中的建議進行回應[14]，人民網的《地方領導留言板》被歸入這一類型中。
對于中國網絡問政現狀中的問題，已有研究主要從三方面進行歸因。第一是媒體形式及其信息傳播特征形成的局限。羅昕等考察了奧一網等媒體網絡問政平臺，認為它們整體效果有限、性質類型單一、互動參與缺乏[15]。對于網絡民意的代表性，有學者指出網民群體以年輕人和知識分子為主，他們的聲音構成了網上的強勢聲音[16]；基層群體、弱勢群體、邊緣群體的網絡民意訴求渠道相對滯后，網絡民意與真實民意間還有很大差距[17]。網上交流需要對信息進行去偽存真、仔細篩選和甄別，這為政府回應網絡問政增加了難度[18]。孫茂新則提出了對問政話語權可能被異化的擔憂，經過網絡效應放大后，網絡民意會形成“權威意見”，網絡民主可能變成“網絡暴政”，政府則面對信息處理復雜性、輿情整合手段單一、政務工作監督嚴格性帶來的挑戰[19]。
第二是政府回應參與不積極，李金兆等認為，網絡問政實質上仍處于自發的非制度階段，公眾的知情權焦慮尚未緩解，公眾與政府處于非直接性對話和非制度性對接[20]。同時，部分領導干部沒有認識到與網民進行交流的重要性，或在交流中應對不妥也影響了網絡問政的效果[21]。
第三是網民群體的自身局限，趙紅衛認為網民素質的良莠不齊導致了問政的偏激化[22]?；ヂ摼W的虛擬和開放性也使網民的“非常規參與”和“非法參與”擴大，破壞了政治參與的安全感[23]；網絡權威的缺失和無限制的自由也容易滋生網絡民粹主義[24]。[page]
2.1.3網絡問政的發展對策
問政平臺的建設、政府的回應、民眾的表達是網絡問政的核心環節，這三方面問題也制約了網絡問政長效機制的形成，學術研究多從建立起制度化的網絡問政機制著眼，為網絡問政的不同主體提出應對策略。第一，健全網絡環境，政府需要制定與網絡問政相關的法律，進一步完善網絡侵權問題的追責補償制度和個人信息保護制度，提高網上信息的可靠性[25]。第二，官員需要提升個人素養，提升對網絡民意的重視程度和準確認識，培養對網上言論的鑒別能力[26]；把握與網民溝通的語言技巧，使溝通有利于問題的解決[27]。同時，網民群體的素質也有待提高，王桂芳等提出要加強網民參政素養教育，包括加強網民的理論知識教育、法制教育和思想道德教育[28]。第三，整合網絡問政平臺，強化平臺建設。有學者基于對河南網絡問政現狀的研究提出，當前網絡問政平臺較多，從省到地方各級政府有自己的門戶網站，還有人民網、大河網等新聞網站的留言板可以留言，天涯網等論壇也可以發帖，這分散了政府應對的精力，也不利于管理，建議對網絡問政平臺進行簡化[29]。為了推進網絡問政長效化，網絡平臺和政府需要合力建章立制、規范管理，建立問題受理和信息交流機制。敖翔認為，應該建立健全網絡發言人制度，包括對網絡發言人實行實名制、問責制等[30]。有學者建議，建立聯席會議制度，健全工作推進體系和監督檢查體系，形成上下聯動、整體推進、常態運行的長效機制[31]。
2.1.4小結
近幾年來學術界對于中國“網絡問政”的情況進行了持續關注，關于其內涵、特征、現階段發展的問題、局限以及對策建議等內容，已經有了比較全面、系統的討論和總結，但筆者認為“網絡問政”的研究還存在如下不足。
第一，互聯網興起并普及至今已有十余年的時間，早期的論壇、博客、門戶網站與新興的社會化媒體在信息傳播方式上存在很大差異。對于網絡問政，也存在傳統網絡媒體問政和新興社交媒體問政的區別。近幾年，微博發展迅速，專門針對微博問政的研究很多，但很多研究沒有對網絡問政中使用的不同媒介形式進行劃分，直接以籠統的“網絡問政”為研究對象進行探討，這導致了對網絡問政的內涵界定不清、特征概括不準確、對策缺少針對性的問題。同時，在社會化媒體盛行的背景下，對傳統門戶網站的問政研究的重視程度較低，或與社會化媒體研究并在一起，而忽視了傳統網絡媒體在網絡問政格局中的獨特作用。
第二，現有研究在對網絡問政內涵界定時，存在主體不明確的現象。網絡問政的平臺可以是依托于政府門戶網站的或者是政府主辦的，如惠州市人民政府的“惠州市網絡問政綜合信息平臺”[32]。網絡問政也可以由新聞媒體利用自己的網站發起，并與地方政府建立聯系，督促其領導關注平臺上的民眾意見。前者更接近于政府服務窗口的網絡版，后者則屬于政府和民眾之外的第三方平臺，具有一定的獨立性。網絡問政平臺發起者的不同直接影響了平臺的建設及可發揮的功能。但現有研究多忽略了這一點，在對網絡問政的定義和內涵界定時沒有考慮平臺的發起者，而只是將平臺當作信息的載體。
第三，因為在界定內涵時忽略了論政平臺發起者的差異，在深入研究中也就出現了對平臺本身關注不足的現象，網絡平臺雖然只是信息載體，具有工具屬性，但麥克盧漢的名言“媒介即訊息”已經指明媒介形式對于媒介內容的傳播有重要的影響，網絡問政也同樣需要考慮信息載體的自身屬性。在為網絡問政提對策時，研究者多提到了規范問政平臺的建設有利于推動網絡問政長效化，這也說明了平臺本身對于問政的重要性。因此，筆者將關注具體論政平臺的設置、運行情況，為平臺建設提出更有針對性的建議。
2.2回應型政府建設與網絡問政
上世紀70年代后期，西方國家發起了一場深刻而廣泛的行政改革運動，試圖打破傳統理論和管理模式的束縛，擺脫政府因效率低下、無法滿足公眾實際需求而引發的公信力危機，嘗試用新的理論對政府管理進行根本性或方向性的調整，被稱為“新公共管理運動”。在這一背景下，美國學者奧斯本提出了企業家政府理論的十項原則，其中一條是建設“顧客驅使的政府（customer-driven government）——滿足顧客而不是官僚制度的需要”[33]，這一概念包含了對政府正確、及時回應社會的要求。以新公共管理運動為發端，各國開始了“顧客導向”政府的改革嘗試，英國通過在公共部門實施“公民憲章”提高公共服務質量和公民滿意度，取得良好成效[34]；法國、比利時等過也紛紛效仿，推行類似的服務承諾制度[35]。服務社會的理念已成為各國政府改革的目標，回應社會或公眾對于政府的要求則是新公共管理運動的必然價值取向。
學界目前還沒有對于“回應型政府”的完整界定，普遍認為其內涵應包括以下方面：一、本質上是一種政府治理模式，強調政府和社會的合作共治、互動回應；二、要求政府對社會的回應快速、及時和有效；三、目標指向是實現社會公共利益[36]。實際中，政府回應機制通常都是通過政府決策回應機制和公眾參與機制來實現的，關鍵在于建設以政府與公眾互動合作為基石、以社會公眾利益為導向、以公共責任機制為核心的回應型政府[37]。
除了以上基本特征，盧坤健提出的回應型政府運行模式中強調了組織結構的電子化和扁平化、治理過程的透明和快捷、通過績效評估對責任進行約束[38]。傳統政府組織機構設置層級，上級控制下級的范圍和能力存在溝通渠道上的客觀限制，而現代信息技術在公共治理中的應用促進了對這種限制的突破。政府組織結構的電子化、扁平化有利于提升政府回應社會的速度和質量。信息的公開和透明度的提升則使公民能夠有效參與公共決策過程，并對公共管理過程實施監督[39]。最后，強化政府責任機制，實施績效評估能夠改變傳統政府治理模式下社會與政府間事實上的不平等地位，形成政府回應社會的自覺性、責任感和持續動力，建立起回應型政府的長效機制。
綜上，在建設回應型政府的時代需求下考量本文的選題，可以發現，網絡問政平臺所搭建的正是一個政府與民眾的溝通渠道，在留言板式問政平臺中，這種互動關系又是以網民的主動發帖為先導，政府對其進行回應。媒體、專家及其他社會力量的介入將形成多方共同參與的局面，而這一問政過程的終極目標是回應民眾需求，實現社會公共利益。因此，留言板式網絡問政平臺對于回應型政府的建設有重要意義。
3.研究對象界定
本文研究對象為人民網《地方領導留言板》，該留言板主要采取“留言-審核-發布-反饋”的運行機制，為廣大網民的利益訴求提供了一個規范性平臺。在媒體形式上，人民網屬于傳統的新聞門戶網站，《地方領導留言板》的主體模式也是接近論壇性質的。從該平臺的發起方看，人民網是《人民日報》建設的以新聞為主的大型網上信息發布平臺，依托著中共中央機關報，人民網的網絡問政平臺也由此具有了獨特的性質。一方面，相比于各級政府的門戶網站，該留言板屬于媒體發起的，具有一定的獨立性，在對平臺言論的管理中有更多合法性，而政府門戶網站對網民給領導的留言進行管理則會面對“自己做自己比賽的裁判”的質疑；另一方面，相比于普通的門戶網站，人民網的官方性質和《人民日報》的支持，使該平臺在發起網絡問政時具有很多天然的優勢，其官方性質更容易與政府建立聯系，該平臺為全國省、市、縣黨政一把手全部開通的全天候留言版面，供網友與領導干部進行溝通，被稱為“社情民意的集散地、親民愛民的回音壁”。欄目開通以來，累計已有51位省委書記省長、400多位地市級一把手、近1000位縣級領導在該平臺上對網友留言做出公開回復，涉及全國內地31個省區市中的30個。目前，19省市地區已用紅頭文件的形式將在該版上對網民意見進行回饋的工作制度化。這些事實體現了人民網網絡問政平臺的巨大影響力，這是普通門戶網站很難擁有的優勢。[page]
4.留言板運行模式
《地方領導留言板》自2006年成立以來，三次改版，最新版于2013年8月推出，目前版本設有“我要留言”、“省領導回應”、“最新回復”、“網上網下”、“帖進現場”、“領導干部用網”、“地市排行”等品牌欄目。
4.1各欄目介紹
4.1.1“我要留言”
“我要留言”是留言板的主體部分，在《地方領導留言板》的頁面中各地區留言板的鏈接部分處在網頁上方的醒目位置，每一個方塊點進去有各省委書記、省長，下轄各市、區的留言頁面，網民可以選擇給省長、省委書記留言，也可以選擇所屬市區的領導留言。
在留言板式的網絡問政中，網民留言是整個問政流程的啟動部分。人民網的留言板設置中，網民除需要填寫留言標題、留言內容外，還需選擇主題領域（三農、環保、醫療、就業等）、主題類別（咨詢、諫言、投訴、求助、感謝），這一設置方便了網站對留言的管理、分類和總結，也利于地方政府在處理留言時明確分工。但根據對留言內容的觀察發現，這種類別劃分具有一定重疊性，投訴和求助類留言往往難以區分，咨詢類也時常與求助類相混淆，筆者將在后續的研究中對類別重新劃分。此外，留言板還可以添加附件，方便通過照片等形式反映問題。
4.1.2“帖”進現場
2012年年末，《地方領導留言板》推出全新視頻欄目《“帖”進現場》，用鏡頭真實記錄留言板經典案例背后的視頻故事，目前已發布20期節目。通過這些視頻節目，網民可以了解地方政府處理留言內容的具體過程，本文也將通過此欄目分析政府對留言的處理流程。
4.1.3值班總編輯
“值班總編輯”欄目主要是針對網民留言情況進行述評、分析、總結，由人民網記者撰寫，其中包括“今日問政”、“問政盤點”和“問政月報”等內容
“今日問政”是對近期留言熱點及領導回復情況的評論，在評論中會結合事件背景、相關新聞報道等內容進行分析，并給出適當的建議。例如，2013年4月17日的“今日問政”關注了“中國式過馬路”的問題，在該評論中，網友關于“中國式過馬路”和“交通擁堵”等現象的留言和地方領導的回復情況相當于新聞線索提供信息，太原地區網民的留言介紹了太原街頭停車道、人行道的使用情況，太原政府在回復中則提供了該市機動車數量的情況，這些信息作為評論分析的論據被使用。評論中，記者通過留言和回復情況對該問題的現狀進行描述和解析，并引用統計數據、政策法規等內容充實所論述問題的背景，將問題的起源、成因、影響因素、應對策略等全面地呈現，既能使讀者對其所反映的問題有更深入的了解，也能為地方解決問題提供參考。在評論最后，通常還會附上網友的留言，更直觀地將留言內容與評論相結合。
4.1.4問政報告
《地方領導留言板》設有“一周問政盤點”、“問政月報”、半年一期和一年一期的問政報告，統計全國各省市網絡留言處理情況的數據，對各地區留言量、回復量、問題解決情況進行公布，并總結網民留言所涉及的問題領域、具體事件的現狀等內容。這種定期的報告反映出各地區對網絡留言的處理情況，網民的訴求及關注焦點，幫助政府和民眾了解網絡問政的發展情況。
定期的問政報告也是《地方政府留言板》對自己的工作總結，不同階段留言回復率的變化在一定程度上反映出地方領導對網絡問政平臺的重視程度，網民留言的數量也可以反映出普通民眾參與問政的積極程度，這些數據也提供了考查網絡問政平臺建設情況的參考指標。
4.1.5領導回復
人民網從已獲得處理的留言中篩選，將其以短新聞附加留言的形式在頁面中進行展示，具有跟蹤報道的性質。內容實時更新，在頁面上方以醒目標題注明，具有一定的監督、示范作用。但內容相對單一，主要是信息對的簡單整合，而沒有深入加工。
4.1.6問政·看領導干部用網
與在回復留言時的被動應對不同，這一品牌欄目提供給領導干部一個主動發聲的平臺，地方領導可以發表自己對于網絡問政的認識看法、使用網絡問政平臺的感悟、對留言所反映問題的態度等。該欄目的內容還將登載在《人民日報》新媒體版上，每周刊發一次，并與人民網微博形成互動，網民可以在人民微博上就#看領導干部如何用網#這個話題發表看法，參與討論。這個平臺使地方官員可以就網絡問政的實際經歷、深入思考與其他領導、網民進行交流探討，共享“讀懂網”、“用好網”的經驗，構建官民良性溝通的橋梁，促進網絡問政工作更好地開展。
4.1.7排行榜
在《地方領導留言板》的首頁上，副省、地市級領導留言/回復排行榜和縣（區）級領導排行榜占據了網頁左側較大面積，其中列出了不同級別行政區中的留言、回復前十位。排行榜的存在對于政府回應網民留言起到監督的作用，占據排行榜前位對于市、縣、區領導的業績評價無疑具有積極意義。但目前榜單所反映的信息量有限，尚不能據此準確評估各地區問政的績效。
4.1.8案例評比
人民網每年對《地方領導留言板》上的留言處理案例進行評選，通過網友投票以及專家評審選出具有典型意義的微案例，在網站上對案例進行展示，介紹案例基本情況、網民留言、主要訴求、調查結果及處理意見，并由留言辦理單位發表簡單評論。這種案例評選和展示有利于網民了解網絡問政取得的成果，激發其參與熱情，對于政府，也能通過群眾滿意的處理案例發現處理網絡留言更好的策略和方法，完善自身工作。
4.1.9專題一覽
專題是《地方領導留言板》設置的一個靈活性較強的欄目，人民網可以結合社會熱點策劃專題，讓網民集中對某一事件進行留言。如2012年兩會期間的“我托書記省長捎句話”，為網民搭建了建言獻策的平臺，網民可以通過給書記、省長留言的方式讓自己的意見“直達”人民大會堂。留言板的這一專題使得普通民眾的聲音有了直接進入兩會議程的可能，對傳統的決策模式是一種突破。
4.1.10網絡問政黃頁
在留言板網頁的下方，設有全國網絡問政黃頁一欄，包括首都之窗、民心網等國內其他網絡問政平臺的鏈接，這一設置體現了人民網致力于打造一個全國網絡問政平臺的努力。
4.2留言板運行模式圖（加解釋 信息的單線流動）
圖 1[page]
通過以上欄目介紹，筆者用圖1總結人民網《地方領導留言板》的運行模式，網民和地方領導通過留言板傳遞信息，地方領導對下屬部門進行任務分配，并得到反饋，再回復給網民。同時，網絡問政平臺通過策劃各種欄目提升網絡問政的績效，促進地方領導及時負責地回復留言。在這一模式中，信息的流動主要是在網民和地方政府之間單線傳遞的，媒體作為平臺的發起者更多的在后臺發揮作用，而很少介入具體的問政過程。
5.案例分析
筆者對留言板上各地區總留言量、總回復量的統計顯示，四川、河南、安徽三省在總回復率、領導回復率、地方回復率的排名中均位列前四位?？梢猿醪秸J定，這三個省網民對平臺的關注度、地方政府的重視程度相對較高，平臺運行績效相對較好。在選擇案例研究時，筆者也將主要從此三省的留言處理案例中進行選擇并分析。下表列出了總回復率排名前4位地區的幾項數據（篇幅有限，其他地區不在此列出）
表格 1
?。ㄗⅲ涸摫頂祿y計截至至2013年11月26日，總回復率=總回復/總留言；省領導回復率=省委書記及省長回復/省委書記及省長留言；地方回復率=除省級領導外的回復/除省級領導外的留言）
國外學者在研究中曾指出，公民參與的理想條件的低成本因素有，主要利益相關者在地域空間上的相對集中，以及社區的同質性程度較高等[40]。對于網絡互動平臺，其在地方政府層面上對增加民眾參與，提高政府責任感，增加民眾對政府的信任是最成功的[41]。王國華對人民網地方領導留言板運行進行了績效分析，他以回復率（回復量/留言量）作為評價網絡問政平臺運行績效的基本指標，網民留言量越多，表明網民對網絡問政平臺關注越多，網民愿意并積極將網絡問政平臺作為訴求和態度表達平臺。各級領導回復越多，表明政府對網民留言重視程度越高，也間接表明政府對網民訴求或態度的響應程度越高。其研究也發現，在省市縣三級政府留言回復中，市級政府的回復率是最高的[42]。因此，對河南、四川、安徽三省的案例選擇將主要針對市級及以下行政區的領導。
5.1地方領導留言的抽樣研究
選取對象：平頂山市市委書記陳建生、濮陽市市委書記段喜忠、成都市金牛區區委書記
平頂山市市委書記、濮陽市市委書記分別在副省、地市級領導級領導回復排行榜中位列第一、第二，成都市金牛區區委書記在縣（區）級領導排行榜中位列第二（因位列第一的永城市與平頂山、濮陽同屬河南省，故選擇了第二位的四川省地方領導）。平頂山市和濮陽市屬于地市級，留言量較多，金牛區屬縣區級，留言相對較少，筆者分別從平頂山市、濮陽市選取11月1日以前的連續40條已回復留言，從金牛區選取11月1日日以前的20條已回復留言，共計100條，對其內容進行分類。
人民網設置的留言類別分為咨詢、諫言、投訴、求助、感謝五類，但由于分類界限并不明確和網友的主觀判斷誤差，留言板上顯示的類別往往與實際內容有所差別。因此，筆者重新對類別進行劃分。第一種，網民對有關事項不明確，需要政府提供信息或建議；第二種，某一具體事件對網民的切身利益產生了較直接的影響，需要政府出面解決；第三種，網民對公共治理的某項內容有自己的看法，需政府聽取諫言并采納相關建議，這種建議一般面向未來的且并未對諫言者造成直接明顯的影響，因此在處理時緊迫性相對較弱。對平頂山市、濮陽市、金牛區的留言分類統計情況如下：
表格 2
三個地區需政府提供信息的留言共39條，占總數近40%，這種留言表明網民有疑問，可能是在生活中遇到了不知如何解決的問題，希望得到政府的解答和幫助；或者對于政府規劃建設等事項不清楚，而這些內容又關乎個人生活和利益，典型的如拆遷時間、拆遷范圍等，網民通過網上留言希望主管部門解答疑問。金牛區的留言中關于拆遷、城市改造的咨詢反復出現這類留言中，網民往往迫切關注問題的進展以及何時能夠被解決。這種對信息的需求源于政府內部決策過程和管理過程的相對封閉，而民眾對關乎個人利益的事項又比較急切。面對民眾對于信息的急切需求，被問政的官員在回復這類留言時也存在難度，此類問題往往需要一個解決過程或者長期規劃，因而政府很難對具體的解決時間給出明確回復，只能使用“盡快處理”、“努力中”等詞語來回復。如金牛區多位網民詢問城區改造范圍及具體拆遷時間，區委給出的回復多是 “街道正在積極推進項目包裝和推介，待條件成熟后，將適時啟動該片區改造”、“力爭盡快將該地塊納入周邊地塊的整合改造”。
需要政府出面解決的留言共51條，占總留言的一半，這其中包含了投訴類和求助類，投訴表明留言者對所反映的問題存在較強烈的不滿情緒，求助則表明留言者一種無助的狀態。這兩類留言中通常會指出其認為有過錯的一方，并希望有關部門出面解決。對于被問政的官員和政府部門，解決此類問題的方向也比較明確，如濮陽網友反映某超市高音喇叭擾民，市公安局隨即派專人到附近調查，對造成噪音的超市業主進行批評教育；金牛區網民投訴某洗浴中心提供賣淫服務，并提供了手機號碼，公安機關根據此線索抓獲了涉嫌招嫖和賣淫的嫌疑人，并表示將加大監督檢查力度。
第三類留言是單純的諫言類，雖然在這類留言中網民也有不滿的對象，但相比與第二類，這類留言的內容與網民個人的聯系相對弱一些，所產生的直接影響小一些，或者與其個人幾乎沒有直接聯系，只是出于為公共利益考慮留言。政府在回應時往往對其可行的部分表示接受并將反饋給有關部門，對于不可行的部分指出其原因，分析不可行之處，處理這類留言的壓力相對較小。[page]
5.2留言處理的個案研究
選取對象：安徽省合肥市高新區夢園學校操場問題的留言
2011年12月9日，人民網安徽頻道轉載《市場星報》的文章《七百余名初中生沒有正規操場》[43]，該文章報道了安徽省合肥市高新區夢園學校初中部搬遷后，新校舍的操場只是一片約三四百平方米的水泥地，學生很難在學校進行體育鍛煉。該校校長對此回應，學校原來是小學部初中部在一起的，學生人數增多后就將初中部分出來，現使用的教學樓與空地是租借合肥光華學校的，關于操場的借用，兩所學校一直沒有談妥，夢園學校正在做工作重新選址，沒有正式操場的狀態只是一個過渡。
2011年12月12日，一名夢園學校的家長在看到該則新聞后，在人民網《地方領導留言板》上給合肥市市長張慶軍留言，反映夢園學校的操場問題和學生需要自帶板凳上學的情況。
2012年1月4日，合肥高新技術開發區管委會辦公室給出回復：
2012年1月10日，人民網制作了一期針對此事的調查節目發布在網上，視頻中記者實地考察了夢園學校操場的現狀，并與校長進行采訪，校長給出的解釋與《市場星報》報道中的相近，主要表示學校已經采取各種方式保證學生在校舍搬遷的過渡階段每天一小時的體育鍛煉，同時與光華學校協商解決操場問題。記者又采訪了合肥高新區管委會社會事業局局長，追問操場問題何時能解決，該局長表示力爭在兩年內解決操場問題。
在這一輪的留言回復中，校長和管委會領導在一定程度上表現出對關鍵問題的回避，家長不滿的是沒有正式操場的問題，而回復則多強調操場問題沒有影響體育課的教學和運動會等活動，這忽視了操場對于一個學校存在的必要性，它不只是用來上課和舉行大型活動，也是學生進行課外運動的場所，因此學校的回應只是解決了操場不正式所帶來的最淺層次的問題，做的是一種“面子工作”，而沒有關注操場對于學生更多更深層的作用。這種不負責任的回復也引來了網民的再次留言。
2012年2月1日，夢園學校學生家長再次給張慶軍市長留言，指出管委會和校方的回復“避重就輕”，并進一步列舉事實、數據說明學校沒有正式操場可能引發的問題，
這則留言最后將矛頭指向高新區對于教育投入的不足，并根據《中華人民共和國義務教育法》指出高新區管委會在學校規劃和設置事項上的不作為。2月17日，高新區工委辦公室在網上回復，表示由管委會出資租用光華學校操場用于夢園學校辦學。
此后，又有網友在留言板上以“三問合肥市夢園學校”和“四問合肥市夢園學校的問題”為題留言，表示租用操場并沒有解決根本問題，并歷數夢園學校幾次搬遷的過程，指出有關部門對于學校教育的不重視、不作為才導致了學生無法擁有一個安定、健康的學習環境。合肥市政府對此回復，表示為從根本上解決問題，管委會擬在合肥海關舊址新建一所學校，所處位置及周邊交通狀況很適宜，規模約為36個班，目前有關部門正在開展規劃設計等前期工作。
2013年5月，《地方領導留言板》在“帖”進現場第18期中報道了此事件解決的過程[44]。該期節目中，新學校大樓已經拔地而起，管委會工作人員也表示將引起國際學校和兩所民辦學校，使合肥高新區的教育格局更加合理。
在夢園學校操場引發的事件中，人民網一方面通過留言板給網民發聲的平臺，搭建官民溝通的渠道，同時對此事進行追蹤調查，發布多篇報道跟進事件進展情況[45]，督促政府對網民所反映問題的回應和解決，這些內容也引發了其他媒體的相關報道。
在該事件的解決過程中，人民網地方領導留言板的平臺起到了關鍵作用，管委會社會事業局局長在采訪中表示，之前已有家長反映此問題，說明管理部門對此并非不知道，而是沒有及時處理。雖然學校處于過渡階段的解釋具有合理性，但初中部的學生并沒有義務承擔學校搬遷帶來的成本，而管理部門的處理不及時正在放大這種成本，使在校學生遭受更多損失。在學校家長通過留言板向市長反映此事后，這種訴求表達就不僅限于政府和百姓之間了，而是被放到了媒體這個公共平臺上。因為留言是給市長的，在上級領導和媒體追蹤的雙重壓力下，有關部門加快了對留言所反映問題的解決，并改變了最初對關鍵問題回避的態度，開始給出具體的對策，并承諾解決期限。
留言板一方面給公眾一個直接向領導表達訴求的機會，并促進政府和民眾之間的信息溝通與互動交流；同時使媒體介入事件的解決過程中，利用自身的專業優勢，進行調查性報道、發布評論，將問題引入公共議程，從而推動政府對公眾需求的及時回應和對留言的有效處理。
如圖2所示，這一案例顯示，在網民通過留言板發起的問政中，提供政府和民眾間的信息流動渠道和記者主動的追蹤報道是媒體在留言解決過程中的主要作用。
圖 2
在這一案例中，引發事件的根本原因是高新區在規劃建設之初對于學校的設置問題考慮不充分，從而導致了后續的多次搬遷問題以及教學設施不健全等情況，也造成了在解決問題時尋找場地的困難，留言板式網絡問政實際上是事態發展的末端（即已經產生負面影響的時候）進行解決，而沒有影響政府的前期決策過程。但這一平臺使得民眾的不滿可以通過網絡渠道解決，而降低了現實中發生沖突的可能性，既減少了政府用于維穩的精力，可以更專注解決實際問題，也為網民反映問題提供了便利。[page]
5.3小結
以上兩部分內容從具體的實例展示了地方領導留言板的運作情況，從濮陽市、平頂山市、成都金牛區的留言回復情況來看，留言板問政多是一問一答式的，由于咨詢類留言所占比例較高，政府對留言的處理很多是答疑式的回復；在需要政府出面解決的留言中，因為所指事項明確，政府可以通過問政平臺獲取信息并直接采取處理措施，解決效果比較顯著。
“帖進現場”的案例展示則使我們得以了解在網絡留言背后的處理過程，及媒體在其中介入情況。在“夢園學校”操場的案例中，問政平臺發揮的作用比較突出，人民網通過記者實地調查采訪、發布新聞報道和視頻向管理部門施壓，加快事件的解決進程?？梢钥闯?，媒體在網絡問政中的作用不僅僅限于提供一個政府和民眾交流的平臺，還可以主動的介入其中，利用自身的專業報道、公共傳播平臺推動問題的解決，并對政府不作為或推卸責任的情況進行監督。此外，民眾在表達利益訴求時可能因敘述不清、針對性不強等因素在問政中處于弱勢，媒體的介入可以幫助其更有針對性地向政府發問，避免“踢皮球”、“打太極”的現象出現，使問題得到實質性解決。但這樣的案例具有一定的特殊性，由于留言數量較多，媒體的實地報道和參與式推動很有限。
綜上，筆者將留言板式網絡問政平臺的主要功能歸納為三點：
l 網上答疑，為網民提供關于公共行政的信息
l 網絡諫言：傾聽網民對于政府管理的意見，接納或給出評價
l 網上行政：通過網絡獲取網民投訴、求助信息，并責成有關部門進行處理
6.留言處理的制度化流程
隨著網絡問政的日見成效，網絡留言辦理已成為各地網上群眾路線開展的新抓手，目前，山西、安徽、河南、廣東等19省市區以“紅頭文件”形式，建立起回復辦理人民網《地方領導留言板》留言的固定模式。筆者通過網上查詢各地已出臺的規定發現，不同地區關于辦理留言的具體規定不盡相同，但總體流程上基本可以歸納為以下環節：
6.1搜集整理篩選
網民留言數量較多，且涉及地區、內容各有不同，因此在處理之前需要對留言信息進行搜集整理。部分留言中存在所述事實不明、內容空泛、邏輯不通等現象，政府需要通過篩選整理出擬處理回復的留言，并根據不同的領域進行分類，方便下一步不同主管部門進行認領或主管部門分配任務。
6.2分類轉辦
根據留言內容的不同領域和地區，由不同的部門進行處理。部分省由經辦單位將屬本級受理范圍的網民留言下載整理，根據職責分工確定承辦部門，提出轉辦意見和要求，交由局分管領導審定后，轉送相關單位辦理。部分省規定先由市級單位主動認領涉及本地區的留言，由省委監督對未認領的留言進行督促認領。
6.3限時辦理
各省市的規定普遍對處理留言并給予反饋的時間給出了限定，一般不超過1個月，情況復雜未能及時處理的需向上級報告。
6.4事后追責
部分省市在規定中列出了責任追究機制，如山西省規定：逾期未辦結或敷衍塞責的，省人民政府辦公廳將進行催辦；嚴重拖緩辦結時間，造成不良影響的，責令有關市、縣人民政府或有關部門（單位）作出書面檢查，在全省進行通報批評；情節嚴重的，不實事求是或處置不當，造成嚴重后果的，要按照《山西省行政機關及其工作人員行政過錯責任追究暫行辦法》（晉政發〔2006〕19號）進行責任追究。
6.5檔案留存
對于擬辦、轉辦、已處理的留言需要進行歸檔保存，并移交檔案管理部門管理。
6.6總結及通報
地方政府需定期總結留言處理情況，部分地區規定將總結報告公開，建立信息通報機制，接受社會監督。
以上處理的流程體現了一個信息的流動過程，政府通過網絡留言板獲得有關民眾訴求的信息，對信息進行搜集、整理、分類，責成有關部門分工處理，并給予回復。事后的追責機制和總結報告的公開旨在督促政府重視留言處理工作，給予網民及時有效的反饋，有利于明確網絡問政的責任主體以及責任的落實，并方便社會對其進行監督。也有省市將網民留言處理工作與信訪、督察等部門的工作相協調，避免重復辦理，提高效率。這些制度基本建立起了地方政府在網絡問政中處理留言工作的長效化機制。
7.問政模式的對比分析
以上研究總結了《地方領導留言板》的運行模式和政府處理留言的流程，那么，要想探索能夠促進其良性發展的可行路徑，就需要在現有的網絡問政格局與其他平臺進行對比分析，得出留言板式問政平臺的優勢和局限，從而揚長避短。
7.1與微博問政比較
留言板式網絡問政與微博問政相比，主要表現在媒介形式上的差異，微博屬于社會化媒體，具有無中心化、信息海量化、大眾化、匿名化、互動性強、多媒體色彩等特點[46]。留言板的信息傳播方式則與互聯網早期的網上論壇相似，同時由于留言模式的限定，留言板不能像網上論壇一樣在一條帖子中允許所有網民多次回復，基本固定在一問一答式的傳播模式上。這種形式上的差異限制了留言板式網絡問政很難像微博一樣，針對某一話題在短時間內進行大范圍高參與度的討論。
然而，這種相對傳統的網絡問政也有自身的優勢，微博中的信息傳播雖然是去中心化的，不同身份的人或組織都可以在這個平臺上發言，但在傳播過程中，不同帳號的粉絲數量、博主身份等差別會影響信息的傳播力度?？梢哉f，微博是一個競技場，社會上各種群體都可以發聲，但有的人粉絲數量多，發出的信息被轉發、評論的就多；有的觀點具有獨特的吸引人的因素，被某個知名微博轉發后就廣泛傳播；否則信息就會被淹沒。因此，某一話題或事件要想進入微博討論的議程是需要先越過一個相對沉寂的平臺，從而真正被有影響力的微博帳號傾聽到。
圖 3[page]
如圖3所示（圖中不同形狀的箭頭反映了發起問政主體不同所導致的信息傳播的不同路徑，并不涵蓋所有情況，只是提供幾種可能性），微博中不同帳號處于的發生平臺高度是不同的，在公共事件中，有的網民結成利益群體發聲，有的網民依然是個體在行動，他們的信息在傳播中所具有的影響力也不同。同時，處在較高層的意見領袖、專家、政務微博等并不是對信息完全接受的，對信息的篩選過程往往使普通網民的聲音被淹沒，因此，個體網民在微博問政中很容易被邊緣化。
但在地方領導留言板中，問政的發起者是人民網上注冊的一個個帳號，且《地方領導留言板》管理條例規定“勿以黨和國家領導人或其他具有社會影響的真實姓名、字號、藝名、筆名注冊”，政府處理留言時，每一個發帖的帳號都是處于平等位置的。除了賬戶名稱外，并無其他差異。因此，在信息的發出和傳播中，每一個帳號享有平等的權利和影響力。對于政府而言，影響是否受理留言的是留言內容是否具體并言之有物，而不是帳號的影響力或所反映事件的轟動效應。這增加了民眾個人訴求被受理的可能性，提升了普通網民在網絡問政中的地位。
7.2與政府門戶網站問政相比
互聯網技術的發展使得網絡成為發展電子政務的重要平臺，政府開始通過門戶網站發布信息，加強與群眾的互動聯絡，設立在線辦公平臺等。隨著《政府信息公開條例》的頒布實施，政府門戶網站的建設也成為健全信息公開工作制度的必要手段。政府門戶網站發起的網絡問政也由此興起。目前，很多地方政府的門戶網站上已經設立了“留言板”、“省長信箱”、“網上信訪”等專欄，供普通民眾通過網絡向政府表達訴求。在一些立法、行政決定做出的過程中，政府的門戶網站也成為征求意見的平臺，這種形式的參與使得公眾可以通過表達訴求對政府決策進行影響。
相比之下，媒體發起的問政平臺則缺少政府所擁有的信息、管理權力等資源，在留言板上進行網絡問政也更多的是個體的訴求表達，決策出現負面影響后的末端應對，或是影響力有限的意見建議，而很難對政府作出的將產生廣泛影響的決策施加有效影響。
圖 4
但相比于政府門戶網站，媒體發起的網絡問政平臺也具有自身的優勢。政府通過其門戶網站與網民進行互動，參與主體相對單一，在管理模式上相對封閉，與傳統行政過程中政府民眾二元關系差別不大；而且政府網站上的留言很多是不被公開的，只有政府一方可以看到，不公開就無法進行監督，這也體現出了管理模式的封閉化（如圖4所示）。
利用媒體的網絡平臺則可以將政府對民眾需求的回應放到一個公共的平臺上，增加行政過程的透明度，同時更加開放的管理姿態也給予了媒體等其他社會主體介入的可能，可以共同參與到社會治理中（如圖5所示）。
圖 5
8.良性發展的可行路徑
對比分析已經發現留言板式網絡問政平臺的優勢和局限，在不同媒介形式、不同問政發起方共存的網絡問政格局中，人民網《地方領導留言板》如何揚長避短，利用自身特點發揮在問政中的獨特作用，基于以上研究，筆者提出如下對策：
8.1引入專家參與的理性模式
公共行政及決策過程通常需要關注兩個基本價值，即正當性和合理性。正當性主要強調決策權行使結果的可接受性，這主要是通過程序上公正、平衡的參與來實現[47]。在留言板式網絡問政平臺上，民眾的主體地位已經得到體現，其在網上的留言是問政的啟動器，政府需要對民眾的訴求作出回應。有了民眾的參與，政府在行政過程中的決定和采取的措施都是吸納了民眾意見后作出的，從而具有了正當性，更容易得到認可。但民眾的表達并不能滿足合理性的要求，王錫鋅在對行政規則制定過程中的知識運用及價值表達的研究中提出，在大眾那里，價值總是和事實緊密聯系，作為行政管制政策的受眾，大眾對行政管制政策的正當性始終具有很強的心理期待，其價值和事實知識主要是關于過去和當下的，很難準確地獲得對未來情況的系統性推斷[48]。公共行政中決策的合理性依賴于技術、數據、甚至精確的計算，這些是無法通過公眾參與完全實現的，所以需要引入專家的理性模式。專家往往受過系統的專業知識訓練，或者在某一領域有豐富的經驗知識，這種知識本身是目標/工具理性取向的，主要關乎某個目標所需的手段選擇問題，而在很大程度上與價值無涉。這與民眾以價值為主缺乏理性的表達相輔相成，可以滿足公共行政的正當化和合理化。
目前，人民網的《地方領導留言板》還沒有引入專家的參與，對于留言所反應問題的理性分析主要是記者、編輯通過評論完成的，雖然媒體從業人員相對普通民眾具有社會調查報道方面的專業優勢，但依然無法代替具有充足的專業知識和經驗的專家所擁有的技術理性。同時，網民留言所涉及的領域涵蓋社會生活的方方面面，問題的復雜性和廣泛差異決定了記者不可能在每一方面都充當專家的角色。因此，筆者認為《地方政府留言板》應該增設專家參與的渠道，從社會上選取不同領域具有一定影響力的學者、專業人士等組成專家團隊或智庫，由他們為網絡留言所反映的內容提供專業意見，既能幫助民眾理性分析個人訴求、認清問題的本質，提供可行的策略，也為政府解決問題提供建議。
南方報業集團旗下的奧一網網絡問政平臺就設立了“問政觀察員”專欄，有不同行業的企業家、大學教授、政協常委等，他們根據個人知識、經驗范疇對網民發帖給出專業性、建設性的客觀意見。觀察員在網站上有自己的專欄，可以針對留言自由發表文章，網民也可以直接向觀察員提問，與之互動。觀察員的評論也是對網民發帖的篩選、評判、整合過程，他們從中提煉出更有價值的信息，幫助政府在大量留言中進行更有針對性的回應。奧一網還設有觀察員排行榜，網友根據觀察員的評論、發言給出評分，這種公開透明的機制有利于對觀察員進行監督，督促其作出真正客觀、建設性的評論。
8.2更積極的媒體介入
在安徽夢園學校的案例中，人民網記者到實地進行調查采訪，主動介入政府和民眾的溝通的，對最后事件的解決起到了推動作用?；趯Α兜胤筋I導留言板》的觀察，筆者認為， 目前人民網對于網民留言的主動介入還比較有限，類似夢園學校的案例數量較少，在政府和民眾的互動中，媒體作為留言板的發起者更多的是退居到后臺，充當信息承載者、平臺運營者的角色。對于記者編輯對留言的評論，在上一部分建議中已經提出由專家來提供專業性的分析。因此，筆者認為，相比于在網絡上發表言論，記者應該到更適合自己的場域去活動，調查采訪是記者的本職工作，也是專業優勢所在。一方面，記者介入實地調查，可以督促政府及時有效地處理留言所反映的問題，調查采訪所得的信息也將為問題的解決提供更多事實支持；另一方面，網民通過留言板給地方領導留言，這一形式本身就與傳統紙媒的“讀者來信”相類似，實際上網民也在為網絡媒體提供新聞線索，媒體有責任對平臺上的信息進行整理篩選，選擇有價值的內容進行調查采訪，形成新聞報道。
目前，地方領導留言板上的“本網追蹤”雖然表明記者編輯對留言內容的關注，但簡單的整合對問題解決所起到的影響很有限，而媒體利用留言作為信息源發起實地采訪，做出真正的新聞報道既能對事件解決產生實際影響，也有利于提升媒體的公信力，獲得民眾的信賴和認可。[page]
8.3建立網絡問政的績效評估機制
人民網《地方領導留言板》現有的排行榜對地方領導具有一定的監督作用，但在首頁的排行榜只顯示了留言、回復量最多的10位領導，整個平臺中被問政的領導數量遠遠多于此，排行榜只是對在網絡問政中表現突出的地方領導進行了公開，對參與程度較低的地方政府沒有較強的約束作用，也缺少對各地區問政平臺運行績效的整體把握。同時，排行榜所反映的數據結構單一，不同地區互聯網普及率、網民人數等都存在差異，單純的留言、回復排名所能反映的情況有限。如表1所統計數據可以看出，西藏自治區雖然在回復率上排名靠前，但由于地區總人口、互聯網普及率等其他因素影響，其留言總量相比于四川、安徽等省份有很大差距，單純的比較回復率可能無法全面反映一個地區的問政績效。此外，河南省雖然在總回復率上領先安徽省，但其省領導的回復率地域安徽，而由于地方政府的回復率較高才在總體上處于優勢?？梢钥闯?，各地區回復率背后有很多影響因子在起作用，需要全面的考量才能得出科學可靠的判斷。
因此，筆者認為有必要建立一套完善的網絡問政績效評估機制，將留言量、回復量、回復率、回復時間等基本數據作為評估指標，通過科學的設計，設計一套有關留言板網絡問政績效的評價系統，使得網絡平臺可以根據各省市地區在一段時間內的留言回復情況計算出績效指數，用統一的標準衡量各地的網絡問政情況，將所有參與問政省市的指數公開排名，并定期更新，讓監督制約的作用全面覆蓋到各個省市地區。通過這種科學設計計算出的指數，網民可以更直觀地了解各地區的網絡問政發展情況。
類似的嘗試在其他領域已有先例，例如慈善行業為提高公開透明度，緩解公益基金會的公信力危機，由中國公益基金會發布了“中基透明指數”ＦＴＩ，從國內各基金會網站采集數據，對其網站中基礎信息、財務信息、項目信息、捐贈信息公開情況進行實時監控，利用FTI透明指數的計算公式得出透明指數，并每周更新排名。雖然基金會參與這一評估是自愿的，但自FTI指數發布后，參與評估的基金會數量逐漸增多，目前已有2214家基金會加入評估系統?？梢钥闯?，這樣一個評估指數的設立對基金會具有很強的監督作用，各家基金會也愿意參與其中，他們希望通過公開、科學的評價系統提升自己的公信力。
筆者認為，人民網的《地方領導留言板》也可以進行類似的嘗試，既完善了網絡問政的績效評價系統，也為地方政府提供一個自我展示的平臺。目前，各地網絡問政參與情況差距較大，通過排行榜的良性競爭促成政府、民眾更積極的參與。如四川省的總留言量達3萬條之多，總回復率也高達96.9%，而作為首都的北京留言量只有6千余條，回復率甚至低于1%。建立全覆蓋的評價系統后，因指數低排名靠后的地區自然不能坐視不理，會更多的關注網絡留言以提升績效指數。
8.4規范問政流程 完善追責及公開機制
迄今為止，已有19個省市以“紅頭文件”的形式確立了回復人民網地方領導留言板留言的工作機制，這種規定有利于網絡問政長效化機制的形成。筆者認為，對于尚未確定回復留言工作機制的地區，應督促其以文件的形式進行規定，統一的管理有利于網絡問政的規范化和制度化，促使其良性發展，從而真正為回應型政府建設中的發揮積極作用。本文已經介紹了目前形成的留言處理工作流程，不同地區的規定原則基本統一，流程設置上大同小異。但很多地區沒有確立責任追究機制和留言處理總結報告的通報公開制度。筆者認為，對于留言處理流程的規定可以根據各地行政管理組織的特點自行設定，差異在所難免，而責任追究機制和事后的信息通報、報告公開制度則需要普遍確立，責任追究是通過政府內部對網絡問政進行監督管理，信息通報和報告公開則促進社會對政府回應問政情況的廣泛監督，這兩項制度的確立將為留言板網絡問政的長效化、規范化、制度化發展保駕護航。
8.5整合網絡問政平臺
目前，很多網絡媒體、政府網站都設立了不同形式的網絡問政平臺，體現了全社會對于網絡問政的參與熱情和重視。但平臺數量的增多會分散政府回應留言的人力和物力，同時，網民各自在不同的平臺進行留言，也不方便民眾之間的利益組織化。鑒于人民網的《地方領導留言板》現已形成了覆蓋全國的問政網絡，筆者認為，該平臺可以考慮對其他網絡問政平臺進行資源整合，利用鏈接、互動等方式集中各個問政平臺的力量，讓政府可以在一個更集中的平臺上進行回復，更多的網民利用一個平臺發表意，方便有共同訴求的個體形成利益組織化，合力促成更有效地問政。
9.總結——留言板式網絡問政的理想模式
圖 6
通過以上對策，筆者試圖提出一個由政府、民眾、專家、媒體共同參與、良性互動的網絡問政平臺運行模式（如圖6所示）。與《地方領導留言板》的現有模式（見圖1）對比，這個平臺中的信息流動不再是單線的，而是以留言板為核心的多方信息交互傳播。信息流通渠道的擴充將增加整個網絡問政的透明度，同時多方信息的碰撞也將提升留言處理的質量。在這一模式中，媒體所能發揮的作用將更突出，一方面媒體作為問政平臺的運行者，為更多的社會主體（如專家、民間智庫）提供了參與渠道，并完善平臺各方面的運行機制，提升問政效果；另一方面，媒體以更積極姿態參與問政，利用專業的調查采訪推動問政進程。在發揮更大作用的同時，人民網《地方領導留言板》可以依托現有的豐厚資源整合更多的問政平臺，提高網絡問政的效率和平臺影響力。
十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要創新社會治理體制，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。以上對于留言板式網絡問政理想模式的設想也是一種創新治理體制、鼓勵多方參與的嘗試，既是對回應型政府建設的需求的滿足，也是一種協商式的問題解決方式，對于培育社會理性具有正面效應。雖然文獻綜述中已有學者將留言板式網絡問政總結為一種“上書模式”，是一種面向問題的倒逼式解決方式，本文的分析也表明這種問政很多時候是在決策已產生負面影響時即問題的“末端”進行善后處理，但社會、民眾通過“末端”參與公共治理的嘗試將成為全方位公眾參與的前奏，政府在回應民眾“上書”的過程中也能更好的反思相關決策制定的過程，從而促成一種由“末端式”的善后處理向源頭式的社會治理的轉變。[page]
附.參考文獻
[1]王錫鋅：《行政程序法理念與制度研究》[M].北京：中國民主法制出版社，2007年
[2]羅伯特·達爾：《論民主》[M].李柏光，林猛譯.北京：商務印書館,1999年
[3]詹姆斯·卡倫：《媒體與權力》[M].史安斌，董關鵬譯.北京：清華大學出版社，2006年
[4]J.赫伯特.阿特休爾：《權力的媒介——新聞媒介在人類事務中的作用》[M].黃煜，裘志康譯.北京：華夏出版社，1989年.
[5]古斯塔夫·勒龐：《烏合之眾》[M]，馮克利譯.北京：中央編譯出版社，2005年
[7]謝岳：《大眾傳媒與民主政治》[M].上海：上海交通大學出版社，2005年
[1]樊金山.網絡問政及其發展態勢探微[J].前沿，2010（17）
[2]玉素萍.網絡問政的倫理思考[J].學理論，2010（23）
[3]張尚仁：網絡問政——公共管理的創新形式[J].云南社會科學，2010（3）
[4]曹學娜，孫祥.網絡問政的條件及推進路徑[J].公共行政，2009（10）
[5]南都報系網絡問政團隊.網絡問政[M].廣州：南方日報出版社，2010年.轉引自宋迎法，高嫻.國內網絡問政研究綜述[J].電子政務，2012（Z1）
[6]趙紅衛.論“網絡問政”及其良性發展的路徑選擇[J].法制與社會，2010（15）
[7]楊憲福.網絡問政的發展狀況與應對措施[J].廣西社會主義學院報，2010（3）
[8]唐美麗、施慧娟.網友調查團式網絡問政研究[J].前沿，2011（21）
[9]鄧兆安、張濤.中國式網絡問政：“膠東在線”的標本意義[M].廣州：南方日報出版社，2010年，第134頁.
[10]褚松燕、崔珣.三種制度化互聯網政民溝通模式分析[J].國家行政學院學報，2012（5）
[11]玉素萍.網絡問政的倫理思考[J].學理論，2010（23）
[12]曲婧：網絡問政.權力保障下的權利實踐[J].東北師大學報（哲學社會科學版）2012（3）
[13]孫立明.網絡問政與協商民主的新發展[J].中央社會主義學院學報，2011（4）
[14]張華，仝志輝，劉俊卿.“選擇性回應”：網絡條件下的政策參與——基于留言版型網絡問政的個案研究[J]公共行政評論，2013（3）
[15]羅昕、李兮言.媒體網絡問政平臺的傳播效果探析[J].東南傳播，2012（5）
[16]彭健.網絡問政常態化是大勢所趨[J].中共桂林市黨校學報，2009（3）
[17]李飛、張炳照.淺析完善網絡民意表達權[J].新視野，2008（6）
[18]鄒魯清.“網絡問政”與黨的執政方式的創新[J],湖南行政學院學報2010（5）
[19]孫茂新.試論網絡作用國家安全的維度、范式與效應[J].延邊黨校學報，2010（1）
[20]李金兆、董亮.網絡問政與政府門戶網站發展[J].中國信息界，2009（3）
[21]賀曉麗、滿在龍.網絡問政的技術路徑、問題與推進策略[J].中共青島市市委黨校青島行政學院學報，2011（1）
[22]趙紅衛.論“網絡問政”及其良性發展的路徑選擇[J].法制與社會，2010（15）
[23]石國亮、徐媛.我國網絡民主發展問題探析[J].中共云南省委黨校學報,2009(4)
[24]葉皓.網絡時代執政的機遇與挑戰[J].政府管理研究，2009（5）
[25]李威.網絡問政發展的現實困境與解決路徑[J].行政與法，2012（3）
[26]楊憲福.網絡問政的發展狀況與應對措施[J].廣西社會主義學院報，2010（3）
[27]蘇沽.領導干部“網絡問政”的語言藝術[J].領導科學，2009（1）
[28]王桂芳、周榮.促進網絡問政健康發展的思路[J].理論探索，2010（3）
[29]宋朝麗.河南省網絡問政現狀及前景分析[J].和田師范?？茖W校學報2010（5）
[30]敖翔.網絡問政的常態化與制度化建設[J].重慶社會科學，2012（2）
[31]孫青.大力推進網絡問政常態化和長效化[J].辦公室業務，2012（5）
[32]相關研究參見 張華、仝志輝、劉俊卿.選擇性回應：網絡條件下的政策參與——基于留言版型網絡問政的個案研究[J].公共行政評論，2013（3）
[33][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府.企業精神如何改革著公營部門[M].周敦仁等譯.上海：上海譯文出版社，2006年，第119頁
[34]周志忍.當代國外行政改革比較研究[M].北京：國家行政學院出版社，1992年，第132-134頁
[35] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000年，第36頁.
[36]劉學民.我國回應型政府建設的實踐與發展[J].河南社會科學，2010（5）
[37]李偉權.政府回應論[M].北京：中國社會科學出版社，2005年，第76-78頁
[38]盧坤建.論回應型政府運行模式[J].社會科學家，2009（7）
[39]俞可平.全球化：全球治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2003年，第11-12頁
[40]勒尼·歐文、約翰·斯坦斯伯里.公民參與政府決策：勞有所獲嗎？[M]王巍、牛美麗編譯，北京：中國人民大學出版社，2009年.轉引自張華、仝志輝、劉俊卿.選擇性回應：網絡條件下的政策參與——基于留言版型網絡問政的個案研究[J].公共行政評論，2013（3）
[41]Scott,J. K.：“E”the People: Do U. S. Municipal Government Web Sites Support Public Involvement? Public Administration Review,2006(3).
[42]王國華，羅梟，方付建.網絡問政平臺運行績效影響因素研究——基于人民網地方領導留言板的分析[J].管理現代化，2011（5）
[43]參見http://ah.people.com.cn/n/2011/1209/c227132-16593611.html
[44]參見人民網視頻節目《四則留言助合肥夢園學校孩子告別“紙鉛球”實現操場夢》http://leaders.people.com.cn/n/2013/0523/c178291-21581766.html
[45]參加人民網地方領導頻道：http://leaders.people.com.cn/GB/16848133.html
[46]秦前紅，陳道英.網絡空間言論自由的法律界限初探——美國相關經驗之述，載于《珞珈法學論壇》第3卷，武漢大學出版社2003年.
[47]王錫鋅.公共決策中的大眾、專家與政府：以中國價格決策聽證制度為個案的研究視角[J].中外法學，2006（4）
[48]王錫鋅,章永樂.專家、大眾知識的運用——行政規則制定過程的一個分析框架[J].中國社會科學，2003（3）
