網絡空間治理的制度困境與新興國家的突破路徑

 

　　網絡空間治理是當前全球治理的重要命題之一。但既有網絡空間治理機制不僅存在制度設計合法性和代表性不足、機制落實能力有限、機制運作巴爾干化和碎片化等特征，更體現了發達國家與新興國家的網絡治理制度理念的根本性沖突，導致了嚴重的機制困境和治理失靈，難以有效解決日益凸顯的政治關切及公共秩序問題。隨著其群體性崛起，新興國家在網絡空間治理的機制建設中的主動性和話語權也不斷提升，這不僅包含對傳統治理機制的改革，也涉及網絡空間治理新型制度框架的構建。需要指出的是，新興國家參與網絡空間治理的制度建設一方面遭到以美國為首的發達國家反對和牽制，另一方面也面臨來自新興國家的內部制約。作為新興國家的代表，中國應堅持聯合國在網絡空間治理中的主導地位，推動現有治理機制的有效改革，并與新興國家合作推動網絡空間治理新型制度框架的建構。

 

　　網絡空間（cyberspace）是人類探索的新邊疆。網絡空間是指通過運用電子設備和電磁頻譜構建的相互依賴網絡，憑借信息交流技術產生的全球信息領域。[①]在網絡技術發展和大數據時代背景下，網絡空間發展既存在著大量機會，也伴隨著危機和挑戰。一方面，互聯網已成為管理公共利益方面的全球性資源，推動世界各國可持續發展能力的建設進程；另一方面，不平等的互聯網治理制度導致治理失靈，使得人類社會面臨前所未有的網絡安全困境和難題。實現全球網絡空間治理與維護網絡空間安全，是世界各國面臨的重大挑戰，也是全球治理領域亟待解決的重要課題。如何推進網絡空間法治化和網絡空間的“共享共治”是包括新興國家在內的國際社會共同面臨的難題。

 

　　當前，網絡空間治理的制度困境迫切要求對現有治理機制進行改革?！袄忡R門”事件暴露出的網絡監聽等安全問題，反映出在網絡技術迅猛發展的背景下，網絡空間的制度與機制等仍然由美國所掌控，網絡空間治理機制還遠遠不能滿足國際社會的需求。近年來，隨著國際權力結構變遷和新興國家崛起，新興國家對網絡空間現有機制的參與力度不斷加強。一方面，新興國家通過倚重聯合國及其所屬機構，闡述觀點、表達立場；另一方面，新興國家試圖通過成立全球互聯網治理聯盟（The Global Internet Governance Alliance）、舉辦全球互聯網大會等方式，通過充分的國際協商進程，實踐新的制度模式，推動網絡空間建章立制，最終使其從非正式會議制度向政府間國際組織的正式制度方向邁進。

 

 

　　經過40年來的網絡空間發展歷程，全球網絡空間治理領域形成了以互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）為核心組織的、自下而上、非集中化的治理機制體系。但現有全球網絡空間存在著嚴重的制度困境和治理失靈現象，嚴重阻礙了網絡空間新秩序的形成，具體體現在以下四個方面：

 

　　首先，制度設計的合法性與代表性不足。ICANN作為網絡空間的核心治理機制，掌管著互聯網關鍵資源和域名系統的分配。但是，ICANN在互聯網域名系統領域存在著合法性赤字，影響了其在網絡空間的權威。西方國家憑借自身的技術優勢長期在ICANN等組織中占據主導地位，而廣大發展中國家被排斥在該機構的決策層之外?；诖?，美國學者喬納森·溫伯格（Jonathan Weinberg）認為ICANN的合法性風險很高。[②]瑞士日內瓦國際與發展問題研究所羅克珊娜·拉杜（Roxana Radu）等人對2012年國際電信世界大會（World Conference on International Telecommunications,WCIT）召開以來的互聯網相關治理機制進行了深入討論。他們認為，“多利益攸關方”模式存在的合法性、參與性和責任性問題是網絡空間全球治理關注的核心，這涉及更大范圍的國際體系問題。[③]實際上，目前全球網絡空間治理制度中存在的合法性問題，是不平等的國際體系結構在網絡空間的客觀反映，同時網絡空間還會影響現實國際政治空間。因而，改革西方主導的“多利益攸關方”模式，提高其合法性和問責制，實現ICANN等機構的“功能全球化”，已成為克服網絡空間制度困境的核心要求。

 

　　其次，機制落實能力有限。當前，西方國家與新興國家圍繞網絡安全、網絡主權等議題存在嚴重分歧，嚴重擠壓現有治理機制在解決公共秩序問題、推動社會進步等方面發揮作用的空間。幾乎所有現行治理機制，無論是傳統的以西方為主導的ICANN、子午線會議（Meridian）、事件響應及安全團隊論壇（Forum for Incident Response and Security Teams,FIRST）、東西方共同治理的互聯網治理論壇（Internet Governance Forum,IGF），還是新興國家極力推動的政府間國際組織主導的世界電信發展大會（World Telecommunication Development Conference,WTDC）、國際電信世界大會（WCIT）和信息社會世界峰會十年評估進程（WSIS+10:WSIS ReviewProcess），其有效性、遵守程度和履約能力都有待提高。

 

　　第三，機制運作的“巴爾干化”（balkanization）和“碎片化”（fragmentation）特征明顯。網絡空間的“巴爾干化”是指網絡空間分裂為各懷利益動機的眾多區域；網絡空間審查與過濾常態化，“網絡邊界”在國家間的顯現等是“網絡巴爾干化”的重要例證。[④]網絡空間治理機制碎片化則是指網絡空間和網絡安全領域不存在統一性的國際立法和一致性的組織機構。約瑟夫·奈（Joseph S.Nye）從國際制度碎片化的一般理論和“競爭性多邊主義”（contestedmultilateralism）出發，分析了網絡空間諸多機制組織的運行現狀。網絡治理機制的碎片化源于問題結構、權力分配和國內政治因素等考慮，但機制碎片化降低了行為體的準入門檻和交易成本，同時造成議題凝聚力下降。[⑤]

 

　　最后，發達國家與新興國家在網絡空間治理制度理念上的對立與沖突。西方國家堅持網絡空間的“多利益攸關方”模式，反對聯合國主導的制度模式。西方國家堅持認為“多利益攸關方”模式可以保障網絡空間的開放性和活力。但是，隨著世界政治力量出現“西降東升”的局面及以金磚國家為代表的新興國家崛起，后者為了維護在網絡空間的利益，推動自身經濟發展和能力建設，迫切要求西方國家對現有互聯網治理制度進行改革，同時試圖對網絡安全等缺少治理機制的疆域謀篇布局。

 

　　總體而言，現有的網絡空間治理機制并不能有效解決日益凸顯的政治關切及公共秩序問題，網絡空間的總體制度化水平亟待提高。在此背景下，2013年6月發生的“棱鏡門”事件既是網絡空間治理制度困境的集中反映，同時也是國際社會要求進行制度改革與建設的催化劑。當前，互聯網、大數據與云計算已經成為各國追求經濟發展、社會進步和文化繁榮的基礎，并成為推動世界政治變革的重要因素。與全球互聯網技術的迅猛發展相比，國際社會協力治理網絡空間的相關機制與組織仍遠不能滿足需要。因此，作為世界政治中新崛起的重要力量，新興國家需要認真思考并回應網絡空間建章立制這一重要的時代命題。

 

 

　　全球網絡空間治理的制度困境源于政治、經濟、觀念、文化等方面因素。國家在網絡空間中的能力大小決定了其在選擇治理制度和平臺上的差異。[⑥]從深層次上看，網絡空間治理的制度困境源于國際社會在治理理念和價值觀上的深刻分歧。網絡空間治理是全球治理的重要領域，新興國家改進網絡空間治理制度困境的實踐既來源于自身的全球治理觀念，也受到全球治理觀念的約束。

 

　　近年來，新興國家開始從全球治理舞臺的邊緣走向中心，總體上采取了一套不同于西方國家的治理理念和實踐。以金磚國家為代表的新興國家通過團結與合作，提升了在世界事務中的整體作用，成為世界秩序變革的一支重要力量。在全球治理中，新興國家堅持主張世界多極化和國際關系民主化的基本理念和價值觀。它們認為全球治理觀念是全球合作意識的體現，是長期以來人類文明共同追求的價值觀。新興國家倡導自愿合作、平等協商、不干涉內政的治理觀念推動了全球治理價值的多元化?？傊?，在觀念基礎上，新興國家致力于維護國際社會和平秩序與各國合作發展，反對西方中心主義的全球治理價值觀。

 

　　網絡空間凸顯的全球性問題是當前全球治理的重要領域，也是人類社會面臨的棘手挑戰。但網絡空間的治理涉及更為復雜的規范體系。美國美利堅大學教授勞拉·德納迪斯（Laura DeNardis）認為，網絡空間治理觀念主要表現在如下互動中：言論自由與法律保護目標、知識許可與知識產權保護、媒體自由與國家安全、個人隱私與基于數據搜集的在線商業模式、尋求信息管控的權威機制與公開自由的民主價值。[⑦]

 

　　新興國家認為，現有的網絡空間全球治理制度是對數字鴻溝的固化，使現實國家與社會的不平等得以在虛擬空間中延伸，造成“數字化生存”的難題。同時，由于歷史的原因，新興國家不時表現出對西方國家實施“數字殖民主義”的擔憂。具體而言，新興國家對如何改善網絡治理制度困境和治理失靈的價值觀念主要體現在制度原則和制度模式選擇兩個方面。

 

　　在制度基本原則和價值規范上，新興國家堅持制度運作的“國家主權”原則，反對過分渲染“互聯網自由”和“開放性”。在新興國家的努力下，網絡空間出現了“再主權化”的呼聲。加拿大多倫多大學教授羅納德?德貝特（Ronald J.Deibert）等人認為，全球互聯網治理出現了一種所謂的“規范退化”（norm regression），即由互聯網治理退回到傳統的基于國家的信息控制模式。在網絡空間，國家監管的最基本手段是互聯網過濾或監管，以便預防跨越領土邊界的在線信息許可。[⑧]

 

　　網絡空間的“再主權化”理念有其內在必然性。新興國家認為，互聯網領域已經形成了一種新式帝國主義和“數字殖民主義”，網絡空間的獲益大多由西方國家或跨國網絡巨頭獲得，南北數字鴻溝和不平等越來越明顯。例如，中、俄等國認為網絡主權是國家主權原則在網絡空間的延伸，是網絡空間治理制度運行的重要基石。但美國認為，由于政府間機構的決策速度緩慢將會削弱網絡空間的活力、主權國家的主導不能有效反映“多利益攸關方”的主張、主權國家間的互聯網監管不可避免地縱容專制政權施行無限制的審查或內容管控等原因，應堅持“互聯網自由”原則，反對主權國家對網絡空間治理的主導權利。[⑨]但現有互聯網治理也并未如西方國家所言的那樣體現了平等、參與公開性及非政府組織監管等民主價值。而新興國家的主張也反映了國際社會通力協作的必要性，體現了網絡空間治理的多元價值規范。

 

　　在制度模式上，新興國家堅持聯合國治理模式和國家間組織模式，質疑西方國家鼓吹的“多利益攸關方”模式。新興國家認為聯合國是討論網絡空間的恰當場所，體現了公平和透明。同時，出于“國家主權”既有的權威性和排他性考慮，新興國家贊同政府間國際組織在網絡空間的權威性。但是，美國等發達國家認為如果將互聯網治理、網絡安全等議題授權給政府間國際組織，其治理前景將存在不確定性。隨著網絡設備和恐怖主義結合的可能性明顯上升，包括美國在內的眾多國家強烈呼吁加強網絡主權。即便如此，為了反對國家中心治理模式，西方國家仍強調，網絡空間的“國家回歸”并非威斯特伐利亞體系下的國家主權回歸。例如，英國明確表示，網絡空間治理不應依靠締結多邊條約來解決，行為代碼（法律）或其他方式有助于改善網絡空間安全。至少在短期內，締結有約束力的多邊條約未必能解決網絡安全問題。[⑩]為了更好地宣傳“多利益攸關方”模式，以獲得更多的輿論支持，美國國務院國際信息局于2014年8月29日制作發布了“互聯網屬于每一個人”的在線視頻，反復宣傳基于開放、合作的“多利益攸關方”合作模式，竭力扭曲主權國家對互聯網監管與控制的正當權利。[11]

 

　　新興國家特別是中、俄對主權國家和政府間國際組織之外的行為體往往持比較謹慎的態度。網絡空間治理中的非國家行為體主要包括國際非政府組織、跨政府網絡、跨國社會運動、公私合作伙伴關系、跨國公司及精英個人等。其中在網絡空間治理領域的非政府組織機構包括：互聯網數字分配機構（IANA）、各個地區性互聯網登記機構、域名注冊商和互聯網登記機構及ICANN。長期以來，中俄認為，網絡主權和數字主權是國家主權原則在網絡空間的自然延伸和體現。各國對其境內的互聯網基礎設施和數據信息依法進行管理、審查或屏蔽等，都是主權行使的表現。在互聯網快速發展的背景下，主權原則和管轄權不僅不應該取消或削弱，反而應當堅持和加強。[12]

 

　　總之，在網絡空間治理中，新興國家所倡導的價值、理念和規范既反映其自身經濟發展和社會穩定等現實利益關切，也體現了發展中國家建立公正、合理的網絡新秩序的普遍心聲。就此而言，新興國家需要積極參與網絡空間治理的機制建設，以推動其治理主張的具體落實。目前，新興國家在網絡空間領域的建章立制行為既包括以聯合國為主導的傳統治理制度的改革，也包括構建應對網絡空間復雜問題的新型制度。

 

 

　　新興國家正以自身的治理觀念為基礎，以聯合國和國際電信聯盟為制度平臺，積極推動反映新興國家利益的“WSIS+10”議程，試圖在該領域發揮強有力的影響。新興國家對互聯網及其他網絡空間議題的介入完全是通過聯合國和國際電信聯盟而實現的。

 

　　其一，聯合國大會。長期以來，聯合國大會是新興國家在信息和互聯網領域表達合理關切的論壇場所和治理平臺。聯合國大會作為討論國際問題的獨特多邊論壇，在網絡安全、互聯網資源分配和關鍵資源管理等議題中發揮了輿論引領和導向作用。比如，巴西總統迪爾瑪·羅塞夫（Dilma Rousseff）于2013年在聯合國明確表達了巴西有關電信、網絡安全以及互聯網治理的政策立場。她認為，“電信和新興技術不能變成國家間的新戰場，為此需要創造條件避免網絡空間成為戰爭武器。聯合國應該在規制國家濫用不正當技術的同時，推動互聯網成為構建世界民主的社會網絡?！盵13]

 

　　為提升聯合國在網絡空間治理領域的合法性、影響力與執行力，在新興國家的推動下，聯合國大會在2012—2013年度成立了有關信息安全的聯合國政府專家組（UN GGE），就網絡安全、打擊網絡恐怖主義、網絡犯罪及國際網絡合作等議題舉行專題會議，以便為該年度聯合國大會提供政策建議。由于新興國家的推動，聯合國信息安全政府專家組已經就國際法基本原則在網絡空間的適應和運用問題達成一致。2013年6月24日，聯合國政府專家組報告首次指出，“國家主權和源自主權的國際規范和原則適用于國家進行的信息通訊技術活動及國家在其領土內對信息通訊基礎設施的管轄權”，并進一步認可“《聯合國憲章》在網絡空間的適用性”。[14]正是由于新興國家在網絡空間的努力，“網絡主權”已被聯合國成員所廣泛認可，為網絡空間制度建設奠定了重要的觀念基礎。

 

　　同時，聯合國信息安全政府專家組會議還為相關國家在互聯網治理領域的合作提供了論壇場所和組織平臺。比如，2013年2月，中俄兩國在信息安全政府專家組會議上就打擊網絡犯罪和網絡恐怖主義、防止網絡軍事化進行了密切接觸。不過，到目前為止，聯合國系統內部仍沒有成立單一的負責互聯網職責的中心。[15]今后，新興國家應加強聯合國大會在網絡空間治理中的引導作用，加強其制度建設，發揮其輿論導向作用。

 

　　其二，國際電信聯盟。新興國家對國際電信聯盟的參與表現在通過國際電信聯盟全權代表大會、世界電信發展大會、國際電信世界大會及世界電信標準化全會（World Telecommunication Standardization Assembly,WTSA）等多種會議機制，試圖在互聯網領域發揮作用。國際電信聯盟全權代表大會是國際電信聯盟最高級別的政策權力機構會議，每四年舉行一次。2014年10月20日，國際電信聯盟第19屆全權代表大會在韓國釜山舉行，175個國家的約3500名代表出席。大會通過的《釜山倡議》及其相關文件肯定了國際電信聯盟在互聯網治理中的地位與作用?！陡匠h》明確規定，“探索國際電信聯盟與ICANN等相關機構在有關IP地址以及未來互聯網發展方面更廣泛合作的方式和路徑，以便增加國際電信聯盟在互聯網治理中的作用，確保全球共同體的利益最大化?！盵16]此前2010年舉行的墨西哥瓜達拉哈拉（Guadalajara）國際電信聯盟全權代表大會還曾通過決議，要求國際電信聯盟加強國際層面的網絡安全和信任建設。

 

　　世界電信發展大會是國際電信聯盟主辦的高級別會議，由下屬的電信發展局（BDT）每四年組織一次。第六屆世界電信發展大會于2014年3月30日至4月10日在阿聯酋迪拜舉行，共有137個國家的1300多名代表參加會議。大會通過的《迪拜行動計劃》是一項全面的一攬子計劃，旨在促進信息通訊技術網絡及相關應用和服務公平、價格可承受、具有包容性和可持續的發展。[17]2010年5月24日，在印度海得拉巴（Hyderabad）舉行了第五屆世界電信發展大會，大會通過的《海德拉巴行動計劃》指出，寬帶接入電信和信息通訊技術是世界經濟、社會和文化共同發展的基礎，為此，應該關注寬帶安全，推動實現全球發展議程。

 

　　得益于中國、俄羅斯和沙特的大力推動，于2012年12月3日至14日舉行的國際電信世界大會最終以89比55票通過具有約束力的新《國際電信規則》（International Telecommunication Regulations,ITRs），明確要求成員國確保國際電信網絡的安全和穩固。[18]某種意義上，國際電信世界大會通過修改的《國際電信規則》，顯示出其試圖在互聯網治理領域發揮更大作用的趨勢，引起國際社會廣泛關注。

 

　　此外，2012年11月，世界電信標準化全會在阿聯酋迪拜召開，這次會議對網絡安全給予了高度關注。會議通過的《國際電信聯盟世界電信標準化全會決議》，要求與會者高度關注網絡安全，反對垃圾郵件，鼓勵成員國建立各自的計算機事件響應小組（CIRT）。[19]國際電信聯盟通過本次會議把互聯網及其相關問題列為信息通訊標準化領域今后予以優先發展的重要領域。

 

　　其三，“WSIS+10”進程。當前，新興國家參與網絡空間制度建設進程的一個重要標志是積極推動“WSIS+10”進程，并于2015年召開評估會議。信息社會世界峰會（WSIS）的目標是通過推廣信息通訊技術，推動經濟發展和社會進步，縮小數字鴻溝，落實聯合國千年發展目標。為了更好地把握峰會取得的成效，信息社會世界峰會《突尼斯議程》規定，要求聯合國大會在2015年對峰會成果落實情況進行一次全面審議。應新興國家要求，聯合國大會于2006年通過了第60-252號決議，確認了“WSIS+10”議程。之后，聯合國經社理事會科學和技術促進發展委員會（CSTD）曾于2010年發布了信息社會世界峰會五年評估報告。[20]

 

　　“WSIS+10”進程首先由聯合國教科文組織（UNESCO）和國際電信聯盟分別進行自我評估。2013年2月25—27日，教科文組織啟動“WSIS+10”十年回顧會議，即“實現知識型社會、和平與可持續發展首次‘WSIS+10’大型活動”；國際電信聯盟在2013年發起了為期一年的公開協商進程，并于2014年6月在瑞士日內瓦舉行“WSIS+10”高級別會議，核心任務是評估信息社會世界峰會以來國際社會在信息通訊技術領域取得的成績與存在的問題，規劃《日內瓦行動計劃》和《突尼斯議程》下的未來發展步驟，以便為2015年召開的信息社會世界峰會十年評估會議做準備，共同建立包容性的信息社會。[21]此外，與評估進程同時進行的是，互聯網治理領域的各行為體圍繞著信息社會世界峰會中“多利益攸關方”模式的作用與成效，在由CSTD贊助成立的推動合作特設工作組（WGEC）層面展開激烈的討論。[22]

 

　　“WSIS+10”高級別會議達成了兩項成果，即《有關落實信息社會世界峰會成果的“WSIS+10”聲明》和《2015年后信息社會世界峰會的“WSIS+10”愿景》。需要指出的是，后一份文件在肯定信息社會世界峰會成績的同時，規劃了未來發展方向，即致力于“推動、發展和踐行全球性網絡安全文化，確保數據和隱私安全，提升許可和貿易水平。此外，還要考慮到各國經濟和社會發展水平，尊重新興社會的發展導向特征?！盵23]2010年，聯合國大會啟動了《2015年后發展議程》（Post-2015Development Agenda），信息通訊技術和互聯網是可持續發展的重要保障。在通往《2015年后發展議程》的過程中，新興國家推動的“WSIS+10”進程將發揮重要的承上啟下作用。

 

 

　　除了對傳統治理機制加以改革外，新興國家還試圖構建應對網絡空間問題的新型機制，這是新興國家網絡治理多元、合作觀念的體現。為擺脫美國主導治理機制的束縛，國際社會正嘗試構建新的網絡空間治理機制。其中，反映新興國家主導的代表性治理機制主要有：巴西召開的“互聯網治理的未來——全球多利益相關方會議”（NETmundial）及之后創辦的全球互聯網治理聯盟，中國創辦的首屆烏鎮世界互聯網大會以及新興國家創辦的新興國家互聯網圓桌會議，等等。此外，部分歐洲國家近年來也積極參與網絡空間治理機制建設，如愛沙尼亞總統托馬斯·伊爾韋斯（Toomas Hendrik Ilves）倡導成立全球互聯網合作與治理機制論壇（Panel on Global Internet Cooperation and Governance Mechanisms）、世界經濟論壇（WEF）2014年峰會期間成立的由瑞典現任外交大臣、前任首相卡爾·比爾特（Carl Bildt）擔任主席的全球互聯網治理委員會（Global Commission on Internet Governance）等。

 

　　于2014年4月23—24日在巴西圣保羅舉行的NETmundial會議又稱全球互聯網治理大會，由巴西互聯網指導委員會（BrazilianInternet Steering Committee）和互聯網治理平臺“1net”共同主辦，來自97個國家的共1480名代表參加了本次會議。會議是在美國商務部宣布將放棄對ICANN控制權的背景下舉行的。會議采取委員會模式，以公開和多利益攸關的方式探討IANA功能全球化與ICANN功能轉型等問題，并討論了后美國時代ICANN和IANA功能透明度與合法性的保障機制。會議認為，ICANN“功能國際化”進程將推動產生一個服務公眾利益的全球性組織，這一組織具有明確的履行力、可證實的義務及透明機制。為了順利實現2015年9月美國移交監管權，ICANN應擴大多利益攸關方的公開參與進程，而IANA功能應保障自下而上、公開和參與的特征，確?；ヂ摼W安全、穩定和彈性。[24]會議通過了長達12頁的成果文件即《全球多利益相關方會議圣保羅聲明》?！堵暶鳌分С植⒋_認了一系列有助于包容性、多利益攸關、有效性、合法性并不斷演進的互聯網治理框架的共同原則和重要價值，同時確認互聯網在管理公共利益方面是全球性資源，而互聯網領域的安全與穩定，有賴于各國和不同利益攸關方協同合作。會議肯定互聯網在推動可持續發展、解決貧困方面發揮的重要作用，同時也指出互聯網治理制度應該支持發展中國家的能力建設。此外，互聯網治理還需要尊重、保護和促進文化多樣性和語言多樣性。[25]

 

　　就互聯網治理的未來而言，NETmundial會議推動了互聯網治理構建可分配、非中心化和多利益攸關的生態系統，包括不同的組織和論壇場所，確保發揮所有利益攸關方的各自作用和責任。在未來的演進過程中，應該不斷加強并提升“多利益攸關方”模式在網絡空間治理中的作用。

 

　　NETmundial會議的重要成果是成立全球互聯網治理聯盟。2015年6月30日，全球互聯網治理聯盟首次理事會在巴西舉行，全球互聯網治理聯盟由巴西互聯網指導委員會、世界經濟論壇和ICANN共同發起，推動互聯網領域政策制定和治理進程。[26]巴西科學與技術部秘書維爾吉利奧?阿爾梅達（Wirgilio Almeida）、阿里巴巴董事局主席馬云和ICANN首席執行官法迪?謝哈德（FadiChehadé）三人共同當選為理事會聯合主席。這一結果反映出，以巴、中為代表的新興國家在全球互聯網治理領域的地位與作用日益凸顯。近年來，巴西在網絡空間制度建設領域態度積極，竭力推動互聯網領域的民主治理和制度建設進程。除了2014年舉辦的NETmundial會議外，巴西還于2015年11月舉行第十屆互聯網治理論壇會議。通過一系列會議，巴西成為新興國家在網絡空間的積極參與者，在互聯網及其相關治理領域發揮了重要作用。

 

　　中國是新興國家的第一梯隊成員，同時也是網絡空間的重要參與者和建設者。作為新崛起的互聯網大國，2014年11月，中國在浙江省桐鄉市成功舉辦了以“互聯互通、共享共治”為主題的首屆烏鎮世界互聯網大會，并推動了大會的制度化，第二屆世界互聯網大會于2015年10月28—30日再度于烏鎮舉行。通過這一制度形式，“中國與世界的互聯互通，有了一個國際平臺，國際互聯網的共享共治有了一個中國平臺?！盵27]

 

　　中國試圖通過舉辦世界互聯網大會，重塑互聯網領域全球治理規則。一方面，這是由中國在互聯網領域的地位所決定的，中國已經成為網絡空間的大國；另一方面，中國也清醒地認識到，鑒于互聯網的獨特屬性，新興國家在網絡空間治理機制安排上的立場存在差異性，需要協調分歧，實現共贏。比如，巴西加大了與ICANN的合作力度，傾向“多利益攸關方”模式；印度更關注自身在軟件信息領域的商業利益，同時因其不是聯合國安理會常任理事國而對聯合國的主導地位持懷疑態度。

 

　　烏鎮世界互聯網大會是中央網絡安全和信息化領導小組成立后進行的重要會議機制創新，世界互聯網大會深深打上網絡空間治理中國方案的烙印。中國致力于建立多邊、民主、透明的國際互聯網治理體系，共同構建和平、安全、開放、合作的網絡空間。[28]在網絡威脅不斷加深的背景下，中國反對網絡霸權，與各國一道積極構建和平共處、互利共贏的網絡主權安全新秩序。通過烏鎮世界互聯網大會，中國在互聯網領域的治理理念，如網絡空間應該相互尊重、相互信任、共享共治、合作共贏，都受到了國際社會的廣泛關注。

 

　　總之，新興國家試圖在網絡空間治理領域有所作為。但無論是既有制度的改革進程，還是新會議制度的構建進程，都會觸動西方國家的網絡霸權和利益。因而，處于轉型中的網絡空間制度建設注定不會一帆風順。

 

 

　　新興國家在網絡空間治理制度建設中既擁有難得的機遇，也面臨著前所未有的挑戰。這種挑戰主要來自兩個方面，一是有來自以美國為首的發達國家的反對和牽制，二是來自新興國家的內部因素。

 

　　傳統強國總體上固守“互聯網自由”的治理理念，試圖維持現有制度；新興國家則堅持“國家主權”原則，嘗試變革現有制度。雙方在有關國際電信世界大會制定的《國際電信規則》上的對立明顯反映了彼此的原則分歧。這種對立主要表現在三個方面：一是對表決程序的看法，即是否由先前的“基于一致原則”改為“多數同意原則”；二是對《國際電信規則》第5款的修改，即通過將垃圾郵件包括在垃圾電子信息中，使《國際電信規則》的管轄范圍可擴展到互聯網領域；三是《國際電信規則》的附件，國際電信世界大會附件“第PLEN/3號決議”既肯定了多利益攸關方在互聯網治理中的作用，也強調指出“各國政府在全球互聯網治理和確?，F有互聯網的穩定性、安全性和持續性及其未來發展方面，應平等地發揮作用并履行自身職責?！盵29]經過激烈爭論，大會最終通過了包括附件在內的《國際電信規則》，通過了有利于發展中國家的“多數同意原則”，并對第5款進行了修改。

 

　　由于這次會議觸及西方國家有關“互聯網自由”的原則底線，導致西方國家的強烈抵觸。特別是美國以維護“有力、創新和多利益攸關模式”的互聯網為由，反對國際電信聯盟擴大其職能領域，致使國際電信世界大會通過的《國際電信規則》簽署后遲遲無法生效。奧地利國際事務學院網絡安全專家亞歷山大·克里姆伯格（Alexander Klimburg）把這次會議稱為“互聯網雅爾塔”（The Internet Yalta），基于不同政治力量在網絡空間的博弈特征，此次會議最終演變為一場戰爭，成為網絡時代新冷戰的標志。[30]

 

　　新興國家迫切希望互聯網技術運用到經濟發展之中，減少失業和貧富差距；為此，它們試圖在2014年國際電信聯盟釜山全權代表大會上推動《國際電信規則》生效。釜山會議有關電信規則的修改程序因此備受關注，成為新興國家與發達國家較量的重點議題。美國堅持認為應該成立專門的專家工作組對2012年之后的電信規則進行評估，否則任何有關規則的修改都不能納入議事日程。同時，專家工作組應于2018年舉行的國際電信聯盟全權代表大會上提交報告，此后才能討論下一次國際電信世界大會的議題。[31]由于只有國際電信世界大會有權修改《國際電信規則》，美國以增設專家工作組的方式，短期內凍結了《國際電信規則》的修改議程。

 

　　此外，西方國家的反對立場也體現在“WSIS+10”進程之中。西方國家認為該進程缺乏對未來的清晰判斷，缺少對信息社會世界峰會成果及其履行情況的重大修正，也沒有發展出有意義的評估手段，只是受到政治因素驅動的產物，更多體現了國家主導治理而非多利益攸關方的主導。[32]因而，發達國家極力反對新興國家在“WSIS+10”進程中提出的“聯合國主導”、“網絡監管”和“國家主權”原則。發達國家在2015年底召開的信息社會世界峰會上，可能重提“人權”和“貿易自由”口號，試圖通過強調人權保護、經貿往來與網絡開放度掛鉤的方式，回應新興國家有關“網絡主權”和國家主導治理的呼聲。這再次印證了全球互聯網治理的日益碎片化。

 

　　就內部因素而言，新興國家對網絡空間現有治理機制的參與和新型制度的建構立場并不完全一致，影響了其凝聚力和影響力。巴西推動NETmundial會議機制，關注自由表達、自由結社、個人隱私、信息許可等“在線人權”（online human rights），會議聲明強調反對未經法律允許的監管、搜集和運用私人數據，并且個人有權瀏覽、分享、創建和散布互聯網信息。[33]通過主辦一系列會議，巴西在推動網絡空間治理方面確實取得了一些預期成效，然而，這對“新興國家陣營”而言卻不一定是件好事。[34]巴西立場逐漸轉向歐美國家，導致部分發展中國家的不滿。此外，會議還特別關注互聯網治理論壇在治理進程中的作用，建議延長互聯網治理論壇今后五年的任期。印度、俄羅斯等國均對這些表述持保留態度。

 

　　NETmundial會議最終文件認為，有必要建立新的治理機制和場所，但新機制是對現有治理結構的補充，旨在提升現有網絡組織的治理水平。網絡安全議題應該是依靠“多利益攸關方”合作實現，而不是僅僅通過單一性組織或結構就能實現。這表明，NETmundial會議不贊同聯合國主導網絡空間治理的做法。由于NETmundial會議是由巴西主辦的，這一表述也表明了原本屬于“網絡主權支持者陣營”的巴西在互聯網治理領域的曖昧態度與搖擺立場。實際上，自2014年以來，巴西與ICANN等治理組織之間的關系發生了微妙變化，彼此加強了聯系。在此次會議召開后不久，ICANN董事會主席法迪?切哈德表示，NETmundial會議的討論再次確認了對“多利益攸關方”治理模式的支持和渴望。[35]在很大程度上，由于主辦方巴西的態度比較溫和且從中斡旋，NETmundial會議上新興國家與發達國家在網絡空間問題上的對立并不明顯。因而，這次會議的氛圍與2012年迪拜國際電信世界大會上的激烈爭執形成了較明顯的對比。

 

　　究其實質，NETmundial會議通過不同行為體互動的方式討論問題、尋求共識，以“多利益攸關方”模式就網絡安全、網絡犯罪等領域的司法管轄和法律履行進行國際合作，甚至還觸及到主權國家內各行為體對治理的參與和政策制定。這與不少主權國家堅持網絡空間國家中心治理的主導思想相去甚遠，因而本次會議有意義的成果不多，俄羅斯、印度等國并未在文件上簽字。

 

　　除了NETmundial會議外，以金磚國家為代表的新興國家在網絡空間治理制度構建的法律問題上也存在分歧。比如，就《布達佩斯網絡犯罪公約》而言，新興國家各自的關注點不同：中俄擔心網絡空間治理主體的多元化會削弱國家在網絡空間的主權。中國對于治理主體的多元化并無異議，但希望國際組織獲得更多主導權，即把網絡空間的資源分配和政策協調置于一個或多個政府間機構之下，從而為國家在網絡安全治理中謀求更大作用。[36]同時，中國認為該條約具有很明顯的歐洲中心主義色彩，在適應性方面具有局限性。而巴西、南非等其他金磚國家則擔心遵守該條約可能付出的高額成本，尤其會阻礙這些國家推動經濟發展、社會進步。

 

　　新興國家內部的分歧不僅反映出維護網絡主權和發展經濟的兩難選擇，更反映出在如何對待現有制度組織上的觀念差異。在網絡空間合作中，新興國家需要加強協調，妥善處理分歧。事實上，就國家主導模式和“多利益攸關方”模式而言，雙方存在著互補的可能。一方面，國家既可以有效應對網絡黑客攻擊和網絡犯罪，也可以在針對更加嚴重的網絡恐怖主義和網絡戰爭等方面發揮主導性作用；另一方面，網絡治理有其特殊性，在網絡技術層面上，非營利組織、科研機構、公民社會和網民個體同樣發揮了補充作用。

 

　　總之，新興國家在推動網絡空間制度變革方面面臨著內外雙重挑戰。正如約瑟夫·奈指出的，由于網絡空間深受國際政治秩序深刻變遷、技術更新速度加快、各國政治經濟利益驅動及社會認知演變等因素的影響，新興國家推動網絡空間建章立制的進程還具有不確定性。[37]就未來而言，發達國家與新興國家在網絡空間全球治理領域的競爭及新興國家內部的陣營分化，都對網絡資源分配、網絡安全、網絡犯罪和跨境數據流動等產生深遠影響。

 

 

　　中國是新興國家的代表，也是網絡空間治理的重要參與者。網絡安全是全球治理所面臨的重要挑戰，也是中國亟待解決的重要課題。近年來，隨著互聯網基礎設施不斷加強、網絡跨國公司發展壯大和網民數量激增，中國的影響力和話語權不斷增強，已經成為網絡空間治理中名副其實的重要一極。不過，中國至今沒有發布網絡空間戰略，也沒有明確的網絡空間制度戰略，同時相關互聯網監管法律也顯得較為薄弱。網絡空間治理能力是網絡強國的重要標志，在網絡空間治理進程中貢獻中國智慧、提供中國方案刻不容緩。因此，在中國從互聯網大國走向互聯網強國的進程中，中國應積極參與網絡空間制度變革進程，在制度構建頂層設計中需要發出自己的聲音，更好地維護自身利益，同時推動網絡空間法治化和治理制度的不斷完善。

 

　　當前是全球網絡空間制度建設的關鍵時期，但相關規則建設還處于探索階段。2013年6月爆發的“棱鏡門”事件，推動了網絡空間治理制度建設進程，也為中國網絡空間治理制度建設提供了歷史性機遇。

 

　　首先，中國應堅持聯合國在網絡空間治理中的主導地位。聯合國的權威是現實政治在網絡空間的反映，只有堅持《聯合國憲章》的宗旨和原則，才能推動建立網絡空間新秩序。當前，中國應積極推動信息社會世界峰會十年評估進程，使網絡空間全球治理體系朝著有利于發展中國家的方向發展。同時，還應積極在聯合國層面推動《信息安全國際行為準則》的落實，在尊重主權和不干涉內政的基礎上真正建立起和平、安全、開放、合作的網絡空間。

 

　　其次，中國應積極推動ICANN等西方治理制度進行有效改革，推進其合法性、公開性和透明度進程。2014年3月，美國政府表示準備移交互聯網域名和地址的監管權，這為中國推動網絡空間制度改革提供了難得的契機。當前，網絡空間全球治理的重點是推動IANA職能監管權移交方案的落實，避免美國以“ICANN功能國際化和問責制”不足為由，繼續延長美國商務部與ICANN的合同關系。在此過程中，應特別注意正確處理中國與美國在互聯網規則制定和基礎資源分配等方面的分歧，在構建中美新型大國關系的整體框架下，妥善處理中美兩國的網絡空間安全問題。

 

　　再次，中國還應利用好金磚國家、上海合作組織等現有制度在信息安全、網絡空間治理等領域的規范價值和平臺作用。應該看到，新興國家具有積極參與全球治理的渴望，對全球治理機制的全面參與賦予了前所未有的合法性和公正性，但新興國家相互間在治理能力和治理意愿等方面也存在較大差異，限制了其整體作用的發揮。通過這些制度平臺，可以堅持并維護新興國家的網絡主權和數字主權，確認在國家主權領土范圍內對網絡空間信息內容施加主權控制的正當性。同時，推動互聯網成為發展中國家經濟發展、社會進步的有力工具和世界可持續發展的重要保障。

 

　　最后，中國應積極推動網絡空間新型制度框架建設進程。以烏鎮世界互聯網大會為標志，中國正積極參與網絡空間新型制度框架的構建，正發揮日益突出的作用。未來，中國應繼續強化烏鎮世界互聯網大會的定期化和常態化，并循序漸進地推動其由不具有約束力的非正式論壇逐步轉向具有一定組織基礎的治理平臺。對于全球互聯網治理聯盟等由新興國家主導的新型制度框架，中國應在積極參與過程中，加強與新興國家特別是巴西、印度等國的溝通與合作，協調立場，妥善處理分歧，使其真正成為多邊主義的網絡空間治理平臺，共同推動建立多邊、民主、透明的國際互聯網治理體系。

 

　?。ㄗ髡撸和趺鲊?，上海對外經貿大學國際戰略與政策分析研究所副教授）