網絡輿論正引起各級決策者越來越大的關注。中央領導不僅先后通過網絡與民眾“聊經濟，話民生”，而且專門針對網絡文化的建設和管理開展過集體學習。根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第19次《中國互聯網發展狀況統計報告》，截止到2008年6月底，中國網民總數已達到2.53億，該規模已躍居世界第一，比去年同期增長了9100萬人，同比增長了56.2%。而且，在受調查的網民中，網絡新聞使用率為81.5%，在各種網絡應用中排名第二，比2008年年初就增長了33.4%?？焖侔l展的網絡技術、急劇增加的網民規模和不斷拓展的網絡新聞，使網絡輿論成為政治生態中越來越重要的力量。對于網絡輿論，有人稱為“網絡民主”，認為這是民主與現代信息技術的巧妙結合，既拓寬了政治參與的渠道，也適應了現代民主治理的趨勢。也有人認為，網絡輿論并不是民意的真實表達，反而容易激起所謂“網絡暴政”。
在網絡已經滲透到人們生活的方方面面，對公民政治生活產生直接影響的同時，如何客觀地看待網絡輿論對公共政策的影響，探討如何建立相應的制度和機制，既擴大公民有序參政，推動社會主義民主政治建設，又能維持公共決策機構的相對自主性，是一個重要的問題。
一、公共決策中的公眾參與難題
決策民主化是現代決策實踐的一種重要價值。無論具體的決策體制如何設計，公眾通過適當的程序以相應的方式參與決策過程，都是決策有效性和合法性的必要條件。但是，確認公眾參與的必要性只是理解決策民主化所面臨挑戰的第一步，而且可能是相對簡單的一步。決策民主化不僅是一首令人心潮澎湃的抒情詩，更是一幅需要腳踏實地、精心設計的工程圖。
在現代決策科學中，界定公眾參與的適宜度主要取決于兩項基本要素：最終決策的政策質量要求和政策可接受性要求。政策質量要求是指某些公共政策由于面臨各種客觀約束，因而在質量上要達到一定的標準，這也可理解為公共政策在質量上的“脆弱性程度”。這些約束條件包括法律法規、預算和物質資源以及技術和管理等方面的要求。雖然大多數公共政策都會面臨這些約束條件，但其中一些政策領域有更高的政策質量要求，比如貨幣政策、食品和藥品監管政策、公共衛生政策、規劃政策、環保政策等。以食品監管政策為例，大多數公眾在了解和識別食品安全隱患方面，既缺乏足夠的知識，也缺乏相應的技術手段，因而一旦制定出臺了相關的監管政策，公眾很少會質疑和挑戰，除非由于這些政策的缺陷而導致公共問題。所以，脆弱度越高，對政策質量期望越高的公共問題，對公眾參與的需求程度就越小。
政策可接受性的要求是指公共政策的制定或執行對公眾參與的敏感程度。決策民主化既有助于輸入民意，改善決策者所面臨的信息缺失和信息不對稱問題，也有助于增強決策的可接受性，降低決策制定和實施的成本。不同領域的公共問題在公眾參與的敏感度上有所差異。比如，經濟政策的許多研究都認為，相比貨幣政策，財政政策的敏感度更高，也就是說財政政策的制定和執行更需要公眾的參與。敏感度較高的政策還包括消費價格、社會治安、教育、社會保障等民生領域。簡言之，敏感度越高，對政策接受性期望越高的公共問題，對吸納公眾參與的需求程度就越大。
政策質量要求和可接受性要求并非一成不變的。隨著經濟社會的不斷發展，許多傳統上屬于敏感度低的公共問題，比如環保問題、醫療衛生問題等，越來越多地需要通過擴大公眾參與以增強其合法性和可接受性。同樣，也有很多脆弱度較低的公共問題現在對政策質量的要求越來越高，比如城市市容管理。所以，在決策科學化和民主化愈益成為廣泛共識的時代，眾多的公共問題都需要同時面對政策質量要求和可接受性要求這兩項標準。
但是，在既有的資源和制度約束下，這兩項標準之間有時存有潛在的矛盾和沖突，因而不得不在兩者之間進行一定的權衡和取舍。比如，在城市管理中有一個著名的“垃圾桶問題”。在扔生活垃圾時，居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好，因為方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶離住所越遠越好，這是出于衛生和環境等方面的考慮。如果只注重政策質量要求，科學合理的垃圾桶設置有時無法獲得相關居民的理解；而如果只注重可接受性要求，垃圾桶可能無立足之地；兩種要求都考慮，又面臨效率與民主之間的張力。實際上，不僅僅垃圾桶的設置，包括公交車站、通信基站、電力設施等許多公共產品的規劃選址都面臨類似的問題。
在對政策質量要求和可接受性要求進行權衡時，決策者需要考慮這樣幾方面問題：是否明確了解決某一公共問題的質量要求；為了滿足這種質量要求，政府是否掌握了充足的信息；解決該問題的方案是否取得了基本共識，也即問題是否結構化了；對于這種解決方案，公眾的接受性是否是必不可少的；誰是該公共問題的相關公眾，即相關公眾是一個有組織的群體，多個有組織的群體，無組織的群體，還是三種形式的混合體；在面對公共問題時，相關公眾與決策主體的目標是否一致；在選擇解決方案時，相關公眾內部是否存在沖突。
二、網民及網絡輿論的兩面性
近年來，網絡輿論對公共政策的影響越來越突出，成為我國政治生態中不可忽視的因素。在現代政策科學中，對于作為公眾參與方式之一的網絡輿論，首先需要解答的問題是：網絡輿論的主體是誰，這些主體的行為特征是什么，網絡輿論本身是否有內在沖突。
?。ㄒ唬┚W民概貌。
1．網民的構成。制成、傳播和消費網絡輿論的主體一般被稱為“網民”。截止到2008年6月，我國居民總數的1/5左右是網民，約2.53億人。雖然相對總人口的比例依然低于世界平均水平，但這是一個快速膨脹的公眾群體，近三年的增長率分別為19.4%、31.7%和56.2%。網民作為總人口中的一個亞群體，在構成上是否具有總體代表性？如果答案為“是”，那么網絡輿論就具備作為民意納入決策參考意見的基本條件，而如果為“否”，那么網絡輿論的信度就值得進一步探討。
根據CNNIC發布的《中國互聯網發展狀況統計報告（2008）》和國家統計局發布的《中國國家統計年鑒2008》，可以在一定程度上比較網民和居民總體的一些特征。首先，兩者在性別比例上較為相似。中國網民中男女比例之差為7.2%，而居民的男女比例之差是3%。女性網民的比例雖然相對較低，但發展速度很快。
2．兩者在年齡結構上有較大差異。中國居民的年齡結構大致呈現出“啞鈴型”分布態勢，19歲以下和40歲以上的人所占比例高達70%。而中國網民的年齡結構表現出“火柴棒”分布態勢，25歲以下的人所占比例接近50%，30歲以下的網民占所有網民的比例則高達70%左右。其中，18歲至24歲之間的網民比例最高，占總數的1/3左右。因而，網民的年齡分布非常集中，而且具有年輕化的顯著特征。
3．兩者在學歷結構上有一定相似性，但網民總體的學歷水平高于居民的總體水平。在居民總體中，80%左右的人是初中以下和初中學歷，大專以上學歷的人只占6.6%。由此可見，我國居民的文化學歷程度整體偏低，絕大多數人只完成了義務教育。在網民中，高中及高中以上學歷的人占70%，大專及大專以上的網民占31.2%。因而，相比居民總體，網民的學歷水平相對較高。這是由于接觸和使用網絡的機會與個人的收入具有正相關關系，而且使用網絡需要具備一定的識字水平，這都使具備更高文化程度的人有更多機會接觸和使用網絡。但是并不能得出學歷越高就越有可能成為網民的結論，因為在網民的學歷分組中比例最大的是高中組，占2/5左右。
通過比較居民和網民在性別、年齡和學歷等方面的分布，可以看到網民更具年輕化和知識化等特征。但網民在年齡分布上最大的組群是18-24歲，在學歷分布上最大的組群是高中水平，這兩個組別的結合對于網絡輿論的表現有著顯著影響。
?。ǘ┚W民的行為特征。
大多數研究都表明，年輕人的行為特征有兩個重要標志。一是行為動機表現上的成年型，如要求完全擺脫成人的干預，獨立行事，要求社會承認其行為的社會價值。二是行為控制上不夠成熟。青年在行為控制特點上還殘留著少年兒童的某些特征，當情感受到較強烈的觸動時容易沖動。結合網絡輿論的一些實踐表現，可以將大多數網民的行為特征歸納為：自發性、批判性、情緒性。
網民的自發性體現在對許多新現象和新問題的關注，網絡輿論中不斷涌現的新名詞和新代號就是這種自發性的例證。批判性是年輕人和具有一定文化知識的人的共性，這種行為特征表現為拒絕權威、挑戰甚至排斥現有秩序。具有批判性特征的人群，很容易就會針對現有秩序的一些缺陷發出不同聲音，而很少去考慮這種秩序的形成或許只是歷史的演化結果，或者有其內在的合理性。更為重要的是，這種行為特征較少去考慮如何建立或規劃新的秩序。網民的情緒性表現為快速轉移注意力，針對有些問題的評論不考慮后果而只追求張揚個性。針對這些行為特征，無法單純地進行價值判斷，因為它本身的悖論比單純的好或壞更為重要。
?。ㄈ┚W絡輿論的兩面性。
依據其行為特征，以具有一定學歷水平的年輕人為主體的網民所制造、傳播和消費的網絡輿論有著內在的沖突。一方面，網絡輿論有助于改善政策議程的設置，為公共政策的制定輸入了必要的信息。通過引起公眾和決策者關注經濟社會發展進程中的新現象、新問題和新情況，網絡輿論對于改善公共政策具有顯著的良性效應。無論是廢除《收容遣送條例》，還是為經濟社會發展的各種政策草案提供建議，網絡輿論都已經成為決策主體較為重視的政策力量。
但是，正如未來學家尼葛羅龐蒂所言：“每一種技術或科學的饋贈都有其黑暗面”。網絡輿論也不例外，它也具有另一面向，即無責任性和情緒性，以致出現“網絡輿論暴力”。由于互聯網具有虛擬性，網絡輿論的制成和傳播實行匿名制，一些情緒性的宣泄只要不觸及法律法規，就可以免受責任的約束，導致網絡輿論所傳遞的信息具有潛在的隱患。有研究者將網絡輿論的非理性極端表現歸納為“網絡輿論暴力”，認為這種暴力與龍卷風在特征上有著很大的相似性：形成速度快、持續時間短但力量強度大、社會傷害深。
三、引導網絡輿論的對策建議
無論是理論研究者，還是實踐工作者，大都贊成需要引導網絡輿論，但至于如何引導卻眾說紛紜。結合公眾參與的有效決策模型和網絡輿論的一些特征，在此提出三點建議。
1．按照脆弱性和敏感度將公共政策區分為不同的領域，做好敏感度較高的政策領域受網絡輿論沖擊的預案。根據脆弱性和敏感度的強弱程度，可以粗略地將公共政策領域分為四種類別，每一種類別所對應的主要決策方式分別是：廣泛協商、自主決策、自由裁量和聽證會。鑒于網民的組成特征及其行為表現，一些敏感度較高的政策領域，如價格政策、公共安全、民生問題等，更易受到網絡輿論的關注，因而在制定相關政策之時需要準備好相應的預案，以免事后的被動反應。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關公眾的代表參與決策，比如舉行聽證會。這樣既可以節約決策成本，也能滿足公眾參與的需求，而且能將網絡輿論的影響控制在一定范圍之內。這一類公共政策問題包括價格政策、區域性的環境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，那就必須預先準備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題是網絡輿論的主要關注領域，也最能引發“網絡輿論暴力”。這一類公共問題包括社會治安、民生等。
2．決策主體有意識地引導或建構某些公共問題的定義，可以預先緩沖網絡輿論的壓力。公共問題的本質是公共需求與經濟社會現狀之間的差距，因而既可以從經濟社會現狀方面來解釋公共問題，也可以從（日益增長的）公共需求角度來說明公共問題。但這兩種不同的視角卻往往會產生不同的效果。從現狀解讀問題容易引發不滿，因為任何現狀都不可能是完美的，而且通過割斷歷史的橫向比較，更加容易得出片面的結論。從需求角度闡釋問題，則更加容易使人清醒地看待現實，因為這會使人明白，問題的產生可能是因為人們的需求在不斷增長，甚至可能是需求過于超前。比如近期網絡輿論比較關注的醫療改革問題。從現狀看，中國公共醫療體系缺陷的確很多，看病難和看病貴都是常事，醫患矛盾也很突出；但從需求角度看，會發現中國的醫療體系有很大的進步，很多問題恰恰是因為人們對健康的需求猛然增加，導致醫療體系問題重重。
3．決策主體充分認識并利用好網絡主體的內在沖突。網絡輿論的興起，最大的價值在于為公共政策的制定創設了一個民意庫，并不會直接導致決策自主權的旁落。在認識到網絡輿論的積極意義時，也要看到其內在沖突。由于網絡的開放性和虛擬性很容易掩飾網絡主體的利益差別，因而甑別網絡主體的內在沖突并不容易。但是根據一些職業構成的資料，可以看到網民的利益差別。比如，在2008年的網民調查中，34.2%的網民是在企事業單位工作，30%是學生，19.7%是自由職業，5.2%是無業。不同職業的群體在相關問題上的立場和感受會有差異，這會影響到網絡輿論的制成和傳播，但也為決策主體“兼聽則明”提供了很好的信息來源。
