11月28-29日，由中國社會科學院信息化研究中心和北京國脈互聯信息顧問有限公司聯合舉辦的“2018智慧中國年會”在北京隆重召開，以“數據賦能 智慧中國”為主題，共有來自全國部委、省、市、區縣電子政務、智慧城市、大數據主管領導、行業專家、企業代表、主流媒體千余人參會。
本文系北京市信息資源管理中心副主任、總工程師穆勇于11月29日上午在“2018智慧中國年會”分論壇六--“微服務與數據賦能平臺構建與實踐研討會”上的演講，內容通過現場速記整理，未經本人審核。
【北京市信息資源管理中心副主任 穆勇】
在各級領導高度重視（一把手工程）和投入巨大資源推進下，這幾年我國各級政務數據數字化建設工作取得了不同程度的進展，特別是“互聯網+”政務服務領域，借鑒互聯網企業思維、模式和經驗取得了成績尤為顯著。
與之形成反差的是，一些地區政務數據數字化建設與轉型進展沒有達到預期的效果。其實大家現在可能都在困惑，從2002年開始到2004年左右,中共中央辦公廳出了34號文《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》，文件出臺后提了很多說法，那么過了這么多年，特別是大數據環境下，這些說法有些什么樣的變化？現在我們的多數說法、認識還停留在34號文階段。
所以我想這次重點和大家交流這兩方面的問題：首先闡述本人對數字政務2.0和數字轉型理解，再論新時代環境下的政務數據資源開發利用若干關鍵問題。
一、數字政府2.0及數字化轉型
首先我們來理清下什么是“數字政府2.0及數字化轉型”，其實要真正把這個問題理解清楚、說清楚不簡單。
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我們可以從企業，特別是電商企業的數字化轉型來看。原來電商企業的基本商業模式，是生產廠商通過電商平臺把產品賣給消費者，平臺基本上就是中間商；到下面這種模式的時候，基本上開始了數字化轉型，叫“增強型商業模式”，各方的數據從原來的平臺提取出來，然后進行加工分析：①為消費者服務，提供個性化營銷、推薦等；②為生產廠商服務，生產廠商可以了解并進行個性化營銷、用戶畫像；③給第三方提供服務，也就是廣告商，從而把電商平臺越做越大。
消費者越多，上線入駐平臺的生產廠商就越多；生產廠商越多，消費者、廣告商也會越來越多，形成一個正反饋。這個正反饋的形成，就是互聯網電商企業的一個定律，即“贏者通吃定律”，所以造成了目前這種局面，它非常好地完成了商業的、包括電商平臺的數字化轉型，很重要地把數據進行深層次加工、形成正反饋。為什么淘寶、阿里云會越做越大，就是這個原理，而且其用戶數據、生產廠商數據已成為其核心數據。
還有一些電商平臺，不但為生產廠商服務，同時自己也開店，它還有一個很大的好處，就是可以隨時了解平臺上生產廠商和客戶的信息，它在做營銷的時候，特別有利于其發展?？赐赀@個圖，就可以明白中國的電子商務企業為什么會出現目前“贏者通吃”“雪球越滾越大”的現象，只要是先上來的平臺企業就具有這種先天優勢，一般的企業很難競爭得過他們，而且他們很好地完成了企業數據化轉型，當然這個轉型不是我們國內電商企業自己創造的，有些也是從國外亞馬遜等的模式中學過來的。
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對目前電子商務企業的數字化轉型有了一些認識，且從中發現了一些規律/奧秘及他們成功的商業模式是什么后，我們回過頭來看下政府要完成數字化轉型應該怎么做。我覺得重要的是這么幾件事：
1、新一代信息化基礎設施的建立。原來我們都是單個平臺，自己的機房、運維人員、開發人員，現在應該是集約化、一體化、普惠化、范載化的以新一代信息技術為核心的信息化基礎設施，叫云網端，以人工智能、大數據為基礎，這個是很容易做到的。所以說“2020年數字中國基本建成”這個是可以實現的，只要一套行政命令、政府投入大量資金，把所有東西更新換代，特別是基礎設施的機房。像北京借著辦工搬家的機會，所有政府系統、機房都集中在政務云上，很快就實現了。這需要大量的投資，這是沒問題的。
2、把原來在各系統中、各部門管理的數據，用一個新形式來組織、存儲和利用，就是要數據化，且數據和原來的系統要進行耦合。原來我們是一對一綁定的、為自己的一個應用而服務，現在我們把數據拿出來、整體作為一部分來使用，就像電商平臺把數據拿出來為各方謀利，對政府來說不是掙錢，是為老百姓服務、為領導決策服務、為信息化管理服務。然后還有其他的一些數據。
3、政府有大量的業務系統，核心是信息化系統。從北京來說，前幾年做“數字北京”建設時，提出政府的核心業務要進行信息化，截至目前政府業務信息化率已達90%左右，核心業務基本上都是在系統上套著，這些系統目前為止都是以部門、單個、一體化存在和使用的，現在我們根據一體化、整體化需求把它們整合，比如前臺一體化、中臺后臺都要一體化，因為政府的很多業務，不光是公眾服務審批，還有很多內部協同系統也要進行整合，朝一體化方面努力。
4、治理體系和治理能力的基本現代化，其實這是最難的。治理體系、治理能力、體制、運行機制、公務員的素質如果到不了這種地位的話，那么你能說整個體系能正常運轉起來么？我們看一下，要完成這項工作大約需要多長時間。大家知道，我們現在從上到下在積極地進行大數據改革，但把它理順、進行有效運轉，不是一個簡單的功夫。后來我們查了一下十九大報告，報告提出“到2035年要基本實現國家治理體系和治理能力現代化”，所以又回到了我們第一個命題，如果說“2020年能實現數字中國的基本建設”，數字政府屬于數字中國的核心，按我們這個架構至少還需十多年的功夫，沒有十多年功夫很多工作很難完成。比如到2020年有可能實現第一個層次（基礎設施），但數據化，還有特別是一體化（完整一體化整合）不是簡單的，我們說假/偽的一體化政策，有些人說"我們把系統整合在一起變成一體化了"，仔細想想他怎么做的？就是一個界面、整個單點登錄、把所有系統集中在一起，其實不是一體化、不是深層次的一體化，只是簡單地連在一起，業務協同、業務一體化根本實現不了，更別說治理體系和業務體系整體地運行。對一個企業來說，其數字化轉型在體制機制上的障礙相對少一點，但對一個政府、國家來說，主要工作其實在上層，所以我覺得，簡單地把數字中國定義成信息化、基礎設施之類的內容，就狹隘了。
（三）信息系統上云
有了數字政府2.0的目標，要實現這個目標我們應該怎么來實施？其實只要目標確定了，實施的路徑，特別是技術路徑（我們這邊給出了技術路徑），因為涉及到治理體系、治理能力、體制機制等這些屬于國家大事、中高層次來探討決定的事情，我們不好多說，只說從信息化角度怎么來做。如果有一體化、整體的目標后，要實現轉型可能還是要根據自己、各方實際情況來選擇適合自己的道路，不見得所有人走一條路、一個模式，但一定是朝著一個目標來努力的。所以我們列出了“當你處于不同形態的單位、部門，要實現數字化轉型，從技術架構上應該做哪些工作”，一個是基礎設施方面，還有數據、系統方面應該做哪些工作，并給出了一個基本性原則，供大家參考。
那么我們看一下在這個過程中，我們目前所處的狀態?，F在大家都在說“上云”，我們在上云的過程中處于哪個階段？我們只是用云的基礎設施、計算功能、存儲功能，真正深層次、有平臺層應用層的還遠遠沒有實現。
（四）共性基礎平臺的整合和重構
大家都特別熱衷于建平臺，從國家、從上到下、從部委到地方政府，不管是從什么地步來的，上來就是建平臺，原來是物聯網平臺,現在是大數據平臺，各種各樣的平臺建了一堆。那么我們現在的任務是什么？是對所有平臺的融合和重構。后來我問了一些企業--“企業要進行一體化的話，你們自己建不建平臺”，他們反饋說一般都是ERP、OA辦公系統，一般不建平臺，平臺都是給政府用，建一個不行就建第二個。實際目的其實就是一體化、系統互聯互通、數據整合。
（五）數據資源目錄與治理
我們要讓數據發揮更大的作用、不只是自己應用，就要對原來的數據進行梳理、目錄編制、標準化、重新規劃和組織，來提高它的可用性、可見性、可理解性及運營效率。但這項工作確實需要一些很好的方法和花點力氣。有些人老想通過一個捷徑、一個特殊的方法，把這些數據整清楚，然后就能使用、共享交換。不管是從企業，還是從政府長期實踐來看，我覺得好的方法，途徑、工具是必要的，但更重要的是需要花點力氣，有時候花點傻力氣，可能更是一種捷徑、方法。有些部門很聰明的人想了很多辦法來做這件事，但都沒做好，一會兒搞這個技術，一會兒搞那個軟件。真正做好這件事的，不管是政府部門還是企業，一是一定要對它有足夠的認識，二是有適當方法和工具，三是一定花了力氣和功夫，這三點缺一不可。很多人想投機取巧、找捷徑，往往最后都是失敗的。數據共享交換不是目的，共享了數據還要可用，所以后續的標準化十分重要，都是花功夫的事情，此外還有數據的管理。
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對整個系統、數據、業務進行深層次整合，不是這次整合完了、下次又出現新的孤島。其實國外有很多好的經驗，一定要有一套政府的體系架構來指導、約束、監督、管理信息化系統的建設和設計，而且是強約束，類似于城市紅線這種，來把它控制好，否則的話，這邊治理，那邊新的孤島、問題又出現了。
所以我們現在回過頭來反思，我們確實需要向歐美國家、企業學習，把頂層設計做好、做踏實，同時我們要有自己的科學方法來支撐這份工作，如果沒有自己的方法論支撐來做頂層設計，那么一體化整合、數據化運作等整套體系就很難從各點進行實施?，F在可惜的是，我們的體系架構很多都是用國外的，比如IDA等，現在我們缺少一個自己的方法（簡單、實用、科學、可操作）幫助各地政府進行頂層設計。有了頂層設計，我們可以對原來的信息系統進行規范、從深層次進行一體化、完成數字政府的數字化轉型。我覺得這是一個關鍵環節，我們的落點在這里。
現在國家也有一些頂層設計方法，但我們感覺大多數都比較宏觀、戰略，集中在某個領域、規劃層面，如數據資源規劃應該是一個整體、把各方因素都結合在一起。在這方面我們做過一個比較深入的研究，經過多年，現在有個初步成果CGAF，可能很快會把這個成果進行更深一步的分享。
二、新時代環境下的政務數據資源開發利用趨勢
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再談一下新時代環境下，數字政務資源開發應用的一個新趨勢。這個新趨勢主要是對比34號文，《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》這份文件寫得非常好，已經指導我們整體信息資源開發利用十多年了，現在看來許多觀點、想法仍然很有價值和意義，但畢竟環境條件變了，我們對里面的一些核心東西要有一些重新的認識：
1、現在為什么叫“數據資源”而不是“信息資源”。原來政府更多集中在信息的處理，包括結構化、非結構化、文檔的，現在要擴展到數據，如物聯網數據、互聯網數據、移動數據等各方面數據。所以說范圍比原來擴大了。
2、原來我們一談政府信息資源開發利用，首先是定義“什么是政府信息資源”--政府在業務過程中采集、產生、購買的，目前來說做信息資源開發利用，顯然這個概念的對象狹隘了。為什么說狹隘了呢？政府信息資源開發利用，如果僅限于自己的數據，那就不叫大數據環境了。所以我們的數據一定是擴展的，不但來源于政府采集、產生、購買的，還擴展到企事業、社會數據。政府信息資源開發的工作對象，從原來自己的數據變成整個社會的數據，數據有個大的融合。
3、原來我們一說政府信息資源開發利用，首先想到的是政府本身要做的事情。我們要采集數據、加工、共享、開放、社會化開發等，也是狹隘的。再談政府信息資源開發利用的對象，一定不只是政府本身，政府要退出來。就是說政府信息資源開發利用的主體由政府，逐漸變成政府、社會企業、社會個人、社會信息構成，而且以后凡是能用社會力量開發的數據、資源，盡可能讓社會、企業來做。在新時期一定要這么考慮，如果什么都是自己做，可能是做不好，都做好需要多大的成本、投資、力量和人才，好的人才都去BAT、收入高的企業去了。開發主體變了，我們的機房運作、組織建設、數據資源開發利用會逐漸從社會轉為企業，讓政府做自己該做的、基本的事，能讓社會來做的一定是讓社會、企業做，而且引入市場機制能做得更好。
4、在新時代我們有很多新問題迫切需要解決。比如數據確權問題，某個部門采集的數據到底是誰的數據，是信息主體、是人、是企業、還是電商平臺，是這個部門的、還是整體的?，F在需要解決，特別對政府來說，采集的、購買的數據，是屬于部門的、還是國家所有的。你負責運營管理，就是使用權和管理權、運營權，特別是信息主體不同時，有企業、個人的時候，需要界定明確。
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這兩年，各地政府出臺了很多法規、政策，但仔細分析下，很多還沒有跳出原來的圈子，一些根本的問題沒有認真思考和解決，因此實施起來沒啥價值，還是老一套的東西。
特別強調數據保護和使用的規則需要新機制來界定。為什么這么說呢？我們看到信息資源開發的業務發生了變化，原來我們談政府數據除了內部共享開放、公開使用外，主要談了兩種模式（對外對社會的），一種是公益型開發，一種是（社會）政治型開發，但主體都是政府?，F在我們有了新的理解，數據資源、工作對象發生了變化，涉及各方權益（政府、信息主體、開發商、數據處理商、企業等），所以不能簡單地用一種機制，用公益型開發或政治型開發來界定已經失靈，要重新設計一種規矩、規則。后面我們會講以經濟學里的新規則--財產規則和責任規則，在不同情況、不同信息主體下保護各方權益。這是我們提出來的一個整體框架，這里不多說了。
（三）數據開放共享的經濟學規則體系
政策環境發生了變化，需要從深層次上解決問題。另外我們政府信息資源開發，向社會簡單地用公益性或者社會性來表述，應該是一種對不同主體都適用、融合管理使用和平衡的規則來決定，這就是我們經濟學的責任規則和財產規則。打個比方，就像是拆遷，這個人的房子如果用于公共目的、公益性事業，那么適用責任規則，就是你可以拆遷，也不用經過他同意，另外支付的報酬也不是他提出來的。還有一種規則是財產規則。這個東西就是我的，你用于商業目的、你要拆我的房子，第一你要經過我的同意，第二你要支付我一定的價格，否則免談，這是經濟學的兩個標準規則。
政府采購社會數據時，一種情況可以用責任規則，如公安部要維護國家安全、社會利益，需要電商企業提供數據，那么首先電商企業要提供，且公安部不一定按電商企業的定價來支付，可能支付一定的成本費、補償。若用于一般目的，需要電商的數據、運營商的數據，可能適用于商業規則，首先你能賣給我，第二你提的價格我能接受，光這一個方面就是兩種規則都可以適用、不同情況不同環境都可以適用。反過來，政府向社會提供數據也可以用這種規則來做，不是簡單地用政治開發、公益開發就可以代替這種關系。
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個人信息規則使用方面，我們是明顯滯后的，這塊不多說，特別是歐盟《一般數據保護條例》對我們提供了很多壓力和挑戰。個人數據使用方面有很大風險，也是我們的一個挑戰和要求。
很高興就上面兩個話題和大家分享，說的不當的地方還請批評指正 ，謝謝！
附：國脈，是領先的大數據治理和數字政府專業提供商。創新提出“軟件+咨詢+平臺+數據+創新業務”五位一體服務模型，擁有數據基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業提供專業咨詢規劃和數據服務，廣泛服務于信息中心、大數據局、行政服務中心等政府客戶、中央企業和金融機構。自2004年成立以來，已在全國七大區域設立20余家分支機構、5大技術研發基地，服務客戶2000余家，執行項目5000余個，連續多年開展中國政府網站、智慧城市、互聯網+政務、營商環境等公益評估評選活動。被業界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優選咨詢機構，國內首倡智慧政府理念，首創智慧城市、數據治理、互聯網+政務評價體系，首推數據資產普查、全口徑數據資源目錄、數據元標準化、數源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產品，信息資源編目、公共數據普查等業務全國占有率和影響力名居榜首。
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