作者：中國建設銀行首席經濟學家 黃志凌
作為全球最大的發展中國家，我國特殊國情決定地方政府在經濟社會發展中承擔著更大的責任。政府不僅承擔著提供公共服務職能，還直接和間接承擔著經濟建設功能。隨著中國經濟量變，政府現代化治理能力建設比以往任何時候都更為緊迫和重要。近年來，我國政府通過全面深化“放管服”改革，不斷轉變政府職能，取得了非常顯著的進步。但政府傳統供給服務不能適應社會經濟快速變化的需求，政府治理、機構改革仍面臨著一些突出矛盾和問題。我們通過各地調研發現，各地政府高度重視人民群眾對政務需求升級和市場對于改善營商環境的迫切要求，正在通過一系列改革迅速提升政府治理能力。由于智慧政務涵蓋了治理模式、治理結構、治理機制、治理工具、治理能力、治理評估等基本問題，與政府治理完全吻合；而互聯網本身又具有扁平化的特性，高度契合了優化再造政府部門組織架構和業務流程的訴求。因此，融合了互聯網、大數據技術的智慧政務建設正在成為助力政府精準把脈“放管服”改革“痛點”，深化政府機構改革，建設服務型政府，提升現代化治理能力的一個重要突破口。
一、政府傳統的供給服務不能適應社會經濟快速變化的需求
推進國家治理體系和治理能力現代化，優化政府服務，創新政府服務方式，提高公共服務的質量和水平，對于大型經濟體尤為重要。隨著“放管服”改革的不斷深化，政府職能轉變，群眾對政府辦事的滿意度開始上升，對政府的認可度逐漸提高。但也要看到，隨著需求層次的不斷升級，人民對政務需求越來越多，從衣食住行、教育、醫療、養老等方面，不斷向精神文化、生態環境、社會參與、公平正義等方面延伸，而且對政府的期望越來越高，對政務質量的要求也越來越嚴格，當前政府服務與人民群眾對美好生活的需求之間仍存在著一定的差距。比如，隨著互聯網、數字化浪潮的到來，信息技術與經濟社會加速融合，服務變得易得化，帶來生產方式和生活方式等前所未有的深刻變革，對政府能否更加精準、快速、高效地治理提出了新的要求。然而目前政府更多還在用傳統的手段為老百姓服務，治理能力顯得越來越落后和遲滯。亟需通過大數據應用實現精準施政、精準治理、精準管控，通過打通數據孤島提高政府服務效率，通過“數據多跑路，百姓少跑腿”改革提升百姓獲得感，提升政府在人民心目中的地位。
政府對產品質量監督等方面的資源投入、公共服務供給能力不足，老百姓就不能安全放心消費，不僅從根本上影響到我國由投資拉動向消費主導的經濟增長方式轉變，也直接影響到群眾對政府滿意度的提升。相關智庫曾做的“我國社會治理創新發展研究”調查結果顯示，即使是地方政府的決策咨詢人員，對目前的就業和政府效率的滿意度也不到50%，而對安全消費、教育、養老、醫療衛生、社會參與等民生事項的滿意度甚至不到20%。優化政務資源配置，提升“放管服”改革效果，提升群眾滿意度，政府仍有很多工作要做。
良好的營商環境是經濟高質量發展的基礎。近年來，我國政府通過減稅降費、簡化審批程序和流程、多證合一、證照分離、創造適宜貨幣金融環境、大力緩解融資難融資貴等，不斷改善營商環境，進展明顯。根據世界銀行《2019年營商環境報告》顯示，中國營商環境總體評價在190個經濟體中位列46位，較上一年度上升了32位。其中，開辦企業便利度排名28位，較上一年度大幅上升65位，與發達國家差距不斷縮小。但調研中我們也要注意到，盡管政府大舉破除市場壁壘，推動“非禁即入”，為各類所有制主體創造公平競爭市場環境，從法律上、制度上、政策上找不到制約民營經濟發展的要素，但民營經濟、民營投資還是在很大程度面臨著事實上的“玻璃門”、“彈簧門”、“隨機門”，面臨著許多“難言之痛”。民營投資占到我國投資規模的60%以上，是創新和就業的重要主體，這些“痛點”問題不找到、不解決，不僅影響到整體營商環境的改善，影響到民間投資的運營，也將從根本上制約我國經濟高質量發展。
營商環境的改善與政府信用、行政審批、行政管制、行政執法、政務服務等因素緊密相關，與政府治理有著根本上的關系。進一步優化營商環境，需要政府通過深化改革大力加強現代化治理能力建設。由于長期的條塊治理，跨地區、跨部門的協調機制和決策機制尚未建立健全，各部門“一畝三分地”意識還很嚴重，權力利益的交織導致信息不透明，政府公共服務供給仍存在著較為嚴重的“分割化”、“碎片化”現象，重復建設、“信息孤島”、“數據煙囪”等信息數據壁壘問題不能得到很好的解決，政府部門職責“錯位、越位、缺位”時有發生。近年來，從國務院開始，政府能夠下放的行政審批和許可事項盡量往下放，極大提升了辦事便捷性和行政效率，但同時也產生了作為基層的區、縣政府，在“放”的問題上，不能也沒法再“放”，承接大量的下放事項，直接面向社會提供日益增多的各類服務，出現職能越來越多、責任越來越大，“人員少、服務種類和數量多”，機構和人員編外擴編的情況。
二、以切中市場和百姓“痛點”為核心的智慧政務建設，可能成為提升政府治理能力的一個重要突破口
面對一系列營商環境的市場痛點和百姓日常生活中的難題，各地政府嘗試運用“互聯網+”思維，力圖解決社會經濟生活中反映強烈的“滿意度”問題。這大概就是逐漸演繹而成的并為廣泛接受的“智慧政務”概念。從實踐上看，智慧政務通過統一數據平臺構建和數據歸聚，極大提升了對大數據的分析和運用，對政務各環節進行精準數據比對，主動、快速查找和發現政務流程及體制上需要改進和解決的問題，為深化政府機構改革、職能優化，改善營商環境和民生福祉，提升社會滿意度找到科學合理的依據，避免政府機構改革“盲點”，大幅減少機構改革試錯成本。
譬如，云南、浙江等地的“一部手機辦事通”、“最多跑一次”、“不見面審批”等智慧政務，通過優化再造政務流程，實施“一窗受理、集成服務”、“一張表格、一扇門”、“數據多跑路、群眾少跑腿”、“并行審批”等，極大的實現了政務辦事的“減材料、減環節、減時間、減成本”，政府服務效能、社會滿意度大幅提升。我們調研中發現，云南的智慧政務平臺，通過數據共享推動政務高效運轉和營商環境改善；通過運用現代科技手段打造百姓身邊的掌上政務大廳；同時通過“我要納稅 、我要辦個體、我要注冊企業、我要上學、我要看病、我要開車”等主題化事項形成的海量公共數據，政府利用大數據可以實現對企業和個人進行360度畫像和全緯度信用評分，更好地服務企業和市民。上海地區建設項目審批時間從以前的近300天，縮短到現在不到100天，企業開辦時間壓縮至3天，不動產登記從以前的一個月壓縮至5天，浙江甚至壓縮到了只有幾個小時。
不僅如此，通過智慧政務，能夠自動采集各方用戶行為數據，使政府能夠深入分析出當前社會最為關注關心亟需解決的問題，分析出政務辦理各個環節的進程情況，查看辦件進度、辦件堵點，了解哪些政務環節辦事迅速，社會評價高，哪些政務環節辦事效率低，社會意見大，從而使政府能夠科學、合理地對政務事項進行重新梳理，推進政務服務事項標準化，整合優化政務流程，提高行政效能，同時糾正“不作為、亂作為、慢作為”政務行為，降低政務成本，避免“拍腦袋”主觀隨意決策。
中國特色社會主義建設的最終目的是從根本上讓人民增強獲得感、幸福感、安全感，過上更體面、更幸福的生活。通過改革創新增強國家競爭力和人民群眾的獲得感已經成為新時代的主旋律。透過智慧政務的一系列技術手段，通過對政務流程的梳理，克服主觀隨意性，量化客觀評價，發現問題所在，追根溯源，為改進完善制度、法律法規提供科學依據。比如“互聯網+監管”智慧政務，通過“一張網”、“政務云+數據”、“大數據+監管治理”對自然人、法人的納稅等行為特征進行梳理，包括司法等政府部門充分分享各種信息數據，不僅推動個人誠信建設，也能有效推進制度、法律法規的及時性、預防性、威懾性調整，塑造良好社會信用環境，使“放管服”改革更加縱深推進，減少法律“后知后覺”調整產生的成本。再比如通過智慧政務，發現民營經濟的“痛點”真正在哪里，有針對性的調整、修正市場規則和法律法規?？梢哉f，健全完善我國法治，清理修改不符合新發展理念、不利于高質量發展、不適應社會主義市場經濟和人民群眾期盼的法律法規，及時把改革中形成的成熟經驗制度化，需要政府更“智慧”。
三、智慧政務產生了海量完整準確透明的數據，為政府職能轉換、機構改革提供依據
當前我國經濟體量明顯增大，經濟社會變化快速而深刻，政府事務顯著增多，部分政府機構公務人員出現了快速擴編、膨脹的苗頭，雖然緩解了政務供給壓力，但也產生了行政資源錯配超配、機構間溝通協調成本高等問題，顯然與我國政府機構改革簡政高效不相符合。
誠然，政府每次機構改革、優化流程都做了大量的工作，進行了廣泛調研，甚至大量研究、廣泛借鑒國外經驗，但由于現在很多政府事務都是分散在不同部門、線下處理，數據記錄和積累的不多，共享不夠，無法準確定位哪些環節效率低、哪些業務重復、哪些流程相互依賴關系強，也無法預測市場主體和公民對哪些服務需求大、對哪些流程意見多。尤其是隨著政府部門職能的固化，大量流程是從本部門管理方便的角度制定的，辦事任務需要重復提供大量資料、反復跑若干部門。與政府部門不同的是，很多企業近些年依托移動互聯、大數據等技術對流程進行了全面優化，用戶體驗全面提升。由于政府缺乏完整、準確的用戶行為數據，尚不能有效對政務各環節、各流程進行精準量化，難以找到轉變政府職能、優化機構的切入點，也找不準完善體制、制度、法律法規的關鍵點，不能及時有效的根據形勢變化進行適時變革和動態調整，政府機構改革不能完全達到理想目標也就在所難免。
智慧政務的發展，形式上是將政府各項事務搬到線上或者各種形式的智慧政務大廳，更重要的是通過技術手段采集到以往完全無法采集的數據，例如居民點擊數據、預約情況、流程辦理環節、辦理時間、資料提供狀況等，還能夠將分散在不同職能部門如民政、司法、公安等數據整合到一起。只要各級政府領導者具有一定的數據思維能力，就可以對這些數據進行深入分析，從而科學合理的調配政務資源，完善治理結構，倒逼各級各部門精準減權、放權、治權，提高行政效率，避免機構改革中職責不能充分有效的理清、簡單調整一刀切的錯配局面。尤其是隨著經濟體量迅速增大和社會進步要求越來越高，面向經濟主體和百姓的政府事務大量增加，再用過去簡單的人海戰術也無法從根本上解決問題，勉強為之還會產生機構龐大、人浮于事等新的老大難問題，使簡政放權改革成效失色，而智慧政務和大數據則為解決問題提供了更高效的手段。在組織結構中消除數據孤島，構建跨部門數據共享平臺，培養數據分析團隊，制定數據驅動指標，將是治理未來城市最有效的方法。
總結經驗，“信息孤島”、“數據煙囪”壁壘問題是制約智慧政務發展的瓶頸，智慧政務的關鍵在于統一數據標準的建立、數據信息的互聯和共享。政府的大數據中心不能僅僅是做數據整合、數據分析，還要承擔幾項職責。一是規劃政府數據架構，清楚定義哪些數據由哪些部門負責、數據如何流動共享、數據如何支持政務流程。不能由各個部門來決定采集什么數據。二是制定數據安全框架，確定數據共享的最低原則。三是問題導向，確定要用數據解決的主要問題。通過智慧政務，不僅可以優化行政流程，還使政府治理透明公開化，提高政府服務效能，也進一步理順了政府和市場的關系，理清哪些是政府必須要承擔的，哪些是政府應該放的，政府、市場主體各自職責清晰，既防范政府在“放管服”改革中的“錯位、越位、缺位”，又很好地實現了政府簡政放權、放管結合，充分發揮市場在資源配置中的作用。從實踐上來看，無論是浙江“四張清單一張網”改革，江蘇“不見面審批”，還是貴州“進一張網辦全省事”的大審批服務格局，省級統籌縱向聯通橫向協同的網上政務服務一體化架構逐漸清晰，規范了政府的履職清單、施政清單、服務清單，消除了權力尋租空間、激發了市場活力、打造了最優發展環境。
四、大型銀行積極參與智慧政務建設，形成了“建設銀行模式”
中國幅員遼闊，各地社會環境、市場環境不一樣，經濟基礎不一樣，不同地方政府各個職能部門承擔的職責不一樣，智慧政務很難有一個全國統一的模式。不僅各地因地制宜推進智慧政務是現實的選擇，而且借助社會力量快速提升政務智慧能力也是積極探索。建設銀行圍繞解決經濟社會發展各種“痛點”、“堵點”，相應國家深化“放管服”改革和加快“互聯網+政務服務”戰略，以云南分行為試點，通過現代新金融的洞察和方式，發揮建設銀行金融、科技、線上、安全、渠道、服務6大優勢為政府開發智慧政務平臺，對加快轉變政府職能，提高政府服務效率和透明度，便利群眾辦事創業，進一步激發市場活力和社會創造力具有重要意義，開創了中國政銀合作“建行模式”。
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為企業松綁，為群眾解絆，為市場騰位，同時也明顯提升政府治理能力，成為“互聯網+政務服務”改革的基本出發點。建設銀行從頂層設計階段就堅持“以人民為中心”的發展理念，力圖透過智慧政務平臺建設，以信息化建設和深化行政體制改革雙輪驅動撬動政府治理現代化。突出“我（群眾、企業）要辦事”和“政府能辦事”，實現政府、企業、居民三類主體服務閉環。在政府端打通了各部門之間的信息孤島，實現數據決策，有助于政府開展精準治理，推動自身的高效運轉、審批；在企業端實現一次登陸便可完成跨部門的多個事項辦理和查詢，有利于改善營商環境；在個人端突出“只跑一次”、隨時可找、順手就辦，打造百姓身邊的掌上政務大廳。通過智慧政務建設幫助政府提高服務的主動供給能力，百姓和企業辦事由政府“端菜”變成自己“點菜”，帶來主客易位革命式的改寫?！耙徊渴謾C辦事通”被云南省政府定位為“一場深層次的政府自我革命，助推社會治理現代化的一個重要平臺”，成為云南省“營商環境提升年”的重大行動。
?。ǘ┩苿诱芾硭季S由權力中心向協同共治轉變
傳統的政府管理思維是以各權力部門為中心而開展政務活動的政府治理模式，一些既得利益主體在誘惑下容易引發權力尋租現象。智慧政務治理思維就是去中心化、去部門私利，打破部門壟斷格局，其核心在于簡政放權、激發活力、方便民眾，重構政府、社會、公民之間的關系模式。在智慧政府建設過程中發現，從“三難（互聯互通難、數據共享難、業務協同難）”到“三通（網絡通、數據通、業務通）”，主要障礙是體制而不是技術，信息孤島、數據煙囪、部門分割、條塊掣肘都是外在的表現形式，問題的主要癥結在于后面隱藏的權力和利益的交織。建設銀行與云南省政府合作的這次智慧政務建設，是一項“刀刃向內”、面向政府的自我革命和流程再造，是對各廳局權力和利益格局的重大變革，推進過程困難重重。在第一期項目開發上線短短143天的時間里，在云南省政府的強力推動和全力支持下，省內18個廳局采用集中封閉的超常規模式，政銀深度聯動，規范政府的履職清單、施政清單、服務清單，消除了權力尋租空間，為解決“信息孤島”問題提供了新的協作模式。
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智慧政務為改善營商環境創造了條件、提供了保障，比如最多跑一次、不見面審批、一網通辦等相關措施。特別是應用互聯網的思維、信息化的手段，把政府管的過多過死事項精簡下來，把應該由市場機制決定的事情交出去，努力用政府權力的“減法”換取市場活力和創新力的“加法”，為大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”提供有力支撐。在云南智慧政務建設過程中，重點關注以下工作：建設一體化平臺實現“一網通”。采用“整體規劃、統一開發、集中部署和多級共用”建設模式，橫向鏈接了公安、人社、衛健等30個政府部門，縱向貫穿“省州縣鄉村”五級，政務辦理可以直接由省級縱向垂直到底，每個觸點都是看不見的民生連線，其中第一批上線事項中全省通辦事項占比94%，辦理類事項占比43%，均達到全國領先水平。規范事項性管理做到“一單清”。不是將辦理事項物理平移，而是聚焦“好用”的目標，依托互聯網政務服務平臺對政務服務事項進行流程再造，優化辦事程序，精簡審批材料，提升要件復用率和審批效率，突破了傳統辦事流程、制度、辦法和規定等的局限性，發生了“化學反應”，努力實現“辦事不求人，審批不見面，最多跑一次”的網購般的辦事體驗，目前“零跑腿可辦”事項63個、“跑一次可辦”事項38個。推行主題化辦理打造“一站式”?！爸黝}化辦事”引擎是從大眾百姓出發，創新以“我”為視角，將聯系緊密，互為前后關系的事項串聯成主題，圍繞客戶生命周期需求，按照生態圈鏈、一站式理念打造“我要看病、我要補辦身份證、我要辦社保、我要辦醫保、我要養老”等16個辦事主題，389個事項，服務百姓每一步。突出新技術應用力爭“更親民”。引入語音導航、千人千面、用戶畫像、人工智能、區塊鏈、大數據等前沿技術，提供主動、尊重的服務，讓群眾成為真正主體；同時運用了等保三級的安全標準，關鍵核心技術達到等保四級，最大程度消除了政府部門擔心數據泄露的顧慮?？傊?，智慧政務建設的推進，加快了推動政府職能轉變進程，信息流通的效率得到提升，流通成本大大降低，行政審批提速增效，互聯網催生政府改革紅利變現，最終實現放權于市場和社會，轉化成激發市場活力和社會創造力的驅動因素。
?。ㄋ模╅_放大型銀行資源，推動政務服務場所由政務大廳向“無處不在”轉變
現代化經濟體系中，大型銀行提供的基礎金融產品和服務，與國家和社會治理涉及的諸多公共產品、公共服務具有密切的關聯性。在常規政府政務大廳的基礎上，建設銀行開放物理和線上渠道、金融技術和信息系統等，通過“一部手機辦事通”APP、PC端政務平臺、網點STM、裕農通，“線上+線下”全渠道、全方位、全區域為政府、企業和老百姓提供政務服務，推動“政務服務無處不在”?，F在建設銀行在云南省的319個網點全部變成了政府辦事大廳，1587臺STM設備被改造成百姓“身邊的政務便民中心”。老百姓到就近的任一建行網點就可以辦理政務，顛覆了要到政府辦事大廳辦政務的傳統概念。同時在建行“裕農通”上加載政務服務功能，農民足不出村就可辦政務，解決了農村、山區百姓辦事最后一公里，打造“村口的政務辦事中心”?！般y行網點辦政務”模式已經成為大型銀行助力政府治理能力提升所做的獨特探索。
附：國脈，是領先的大數據治理和數字政府專業提供商。創新提出“軟件+咨詢+平臺+數據+創新業務”五位一體服務模型，擁有數據基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業提供專業咨詢規劃和數據服務，廣泛服務于信息中心、大數據局、行政服務中心等政府客戶、中央企業和金融機構。自2004年成立以來，已在全國七大區域設立20余家分支機構、5大技術研發基地，服務客戶2000余家，執行項目5000余個，連續多年開展中國政府網站、智慧城市、互聯網+政務、營商環境等公益評估評選活動。被業界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優選咨詢機構，國內首倡智慧政府理念，首創智慧城市、數據治理、互聯網+政務評價體系，首推數據資產普查、全口徑數據資源目錄、數據元標準化、數源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產品，信息資源編目、公共數據普查等業務全國占有率和影響力名居榜首。
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