來源 | 國脈研究院
作者 | 鄭鑫寧（國脈研究院互聯網+政務評價中心主任）
屬性 | 國脈智庫新春特輯-精選文章⑦
共勉 | 疫情期間，低調宅家，厚積薄發。閱讀豐盈宅生活，智慧備戰新征程。
申明：本文版權歸國脈研究院所有，未經許可不得轉載。轉載請聯系授權。
政務服務是政府職能轉變、人民“獲得感”是否增強的“試金石”，政務服務質量高低直接體現政府是否堅持“以人民為中心”的發展理念。國家連續發力、不斷加力，緊密出臺《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（國發〔2016〕55號）、《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》（國發〔2016〕108號）、《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》（國辦發〔2018〕45號）、《關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》（國辦發〔2018〕104號）等政策文件，不斷加強“互聯網+政務服務”頂層設計，作出系列行政管理體制改革、加快轉變政府職能的戰略部署，以服務型政府建設為目標，緊扣簡政放權、放管結合、優化服務這一時代主題，堅持問題導向，創新政府管理模式，進一步提高政務服務質量和效率，增強放管服改革成效。
在“互聯網+”時代背景下,政務服務被賦予了更高使命,而標準化作為政府提高政務服務效率和公共服務質量的重要抓手,為政府創新治理模式提供了全新思路。本文將圍繞政務服務標準化建設工作，重點從建設背景、建設路徑、成效預期三個方面展開闡述。
一、建設背景
?。ㄒ唬┈F實問題
互聯網+政務服務，于21世紀初在政府網站發起。初期，政府網站有三大定位，包括政務公開、政務服務、交流互動，相當于政府服務內容的延伸；2010年以后，除建設政務服務網站外，部分先進地區圍繞政務服務做了一些整合、優化，群眾辦事模式升級：老百姓準備材料、填寫表格，相關部門再推動前置或后置前移，通過部門內部數據跑路，實現“一次辦理”，出件后，老百姓上門取件或快遞到家。
雖有進步，但結合我國“互聯網+政務服務”標準化推進實際,可以發現,當前標準化建設過程中仍存在地方重視程度不足、持續改進周期緩慢、全員參與力度不夠、監督考評機制不全等問題。應以構建領導參與和協調的有效機制、推行PDCA循環的管理機制、創建鼓勵全員參與的運行機制、建設主體多元的監督考評機制為優化路徑,為深入推進“互聯網+政務服務”標準化建設提供理論借鑒與參考。
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老百姓追求功能實用、服務好用，注重服務體驗的便捷性和實效性，所以我們要讓數據“多跑路”、讓群眾“少跑腿”；追求指導性、實操性、精簡化，希望提供一辦到底、一次辦結的順暢服務，所以我們要實現群眾“點餐”與政府“端菜”相結合。國辦發〔2018〕45號文就明確提出，到2019年底，重點領域和高頻事項基本實現“一網、一門、一次”，即政務服務“一網通辦”（只通過一個網辦理，而不是登錄多個網站），企業群眾辦事“只進一扇門”（一個窗口，而不是進入政務服務大廳后，跑了一層跑二層、跑了二層跑三層）、“最多跑一次”（跑一次是底線，跑零次是常態）。
如何實現數據跑路、群眾最多跑一次？要建立數據中心，并與受理系統、各類服務終端等進行掛鉤，服務終端包括一窗式實體大廳、線上服務大廳、移動端APP/小程序/應用、便民自助終端設備等，其中移動政務要打破傳統政府服務上班制，提供24小時服務。若數據中心沒有建立共享，數據就不能在服務終端跑通?！白疃嗯芤淮巍北仨毣诮y一的受理平臺和統一的數據(處理)中心。
（三）建設意義
1、政務服務標準化建設目的
一是規范工作機制。通過對每項政務服務作出明確、具體、可操作的標準性規定，建立和發展相對穩定、統一的規范，將行之有效的服務規范上升為工作標準的形式固定下來，使工作規范、穩定運行，為服務型政府建設提供有力的支撐。
二是滿足公眾需求。通過政務服務標準化系列工作開展，讓百姓實實在在感受到順暢的服務，“上帝”的待遇，切實提升公眾獲得感，提升政府美譽度和信任值，鞏固服務型政府、惠民型政府的品牌形象。
三是推進政府建設。對提供政務服務的要件、流程、結果等制定明確、細致的標準，在很大程度上限制相關政府部門和人員的自由裁量權，給當事人較為明確的預期。同時，也有于規范行政權力運行，從源頭上防治腐敗，推進廉潔政府建設。
四是落實國家政策。政務服務標準化是一個由上至下推行，貫穿國家、省、地市、區縣、鄉鎮等各行政層級的系統工程。開展政務服務事項標準化建設是緊跟信息化發展的趨勢，是承接國家政策的必然選擇和必要途徑。
五是引領全國風向。政務服務標準化的建設和發展，既積極響應了國家政策號召，也能在全國范圍內起到領先和引導的作用，助推標準化浪潮，推動標準化落地。
2、政務服務標準化建設必要性
一是有利于服務型政府的轉型升級。轉型的瓶頸之一是標準化做得不到位，各部門之間的孤島問題一直存在。通過推進政務服務事項標準化，對政務服務的主體、依據、條件、材料、流程等進行規范，對政務服務事項辦事指南、審查細則等做出明確、具體、可操作的標準性規定，不僅使政務服務工作的目標、過程和結果清晰明確，而且使工作責任可跟蹤、可追溯，從而有利于促進政務服務質量和水平的不斷提高，為服務型政府建設提供有力的支撐。
二是有利于促進政務服務效能的提升。通過推進政務服務事項標準化，可在很大程度上限制相關政府部門和人員的自由裁量權，給當事人較為明確的預期，從而提高政務服務效率和質量。評價可采取“互聯網+監管”等方式。
三是有利于政務資金節流與預防腐敗。通過推進政務服務事項標準化，將進一步規范政務服務運作程序、減少人情審批、在源頭上預防和懲治腐敗。同時，通過政務服務事項標準建設，為跨層級、跨區域政府協同共享提供統一交換通道，減少重復建設投入，節約政府建設資金。
（四）政策導向
2015年至今發布的系列相關政策、標準規范文件，都對政務服務標準化做了具體要求。如國辦函〔2016〕108號文提出實現政務服務標準化、精準化、便捷化、平臺化、協同化，其中政務服務標準化方面，要實現政務服務事項清單、辦事指南、審查工作細則、考核評估指標、實名用戶等標準化，為各地政務服務標準化工作提供了路徑和方法指引。標準規范方面，有《C0109.1-2018國家政務服務平臺政務服務事項基本目錄及實施清單》（第1部分編碼要求、第2部分要素要求）、《GB_T 36114-2018政務服務中心進駐事項服務指南編制規范》等，各地可根據要求、結合地方實際，開發自己的標準規范。
有幾個觀點需要強調：
1、“互聯網+政務服務”的三個凡是。由李克強總理提出。指凡是能通過網絡共享復用的材料，不得要求企業和群眾重復提交；凡是能通過網絡核驗的信息，不得要求其他單位重復提供；凡是能實現網上辦理的事項，不得要求必須到場辦理。“三個凡是”的核心是期望通過數據留痕與信息復用，以根除和杜絕“奇葩證明”等不合理、不人性化現象；加強在線信息共享與留痕，不僅可為群眾辦事創造良好的在線體驗、提高辦事效率，同時可為政府大數據發展儲備基礎。不做標準化，數據共享、“三個凡是”將很難實現。
2、“放管服”改革強調六個一。李克強總理2018年答記者問時強調政務服務要做到“六個一”，即企業開辦時間再減一半，項目審批時間再砍一半，政務服務一網辦通，企業和群眾辦事力爭只進一扇門（指窗口），最多跑一次，凡是沒有法律法規依據的證明一律取消?！叭齻€凡是”是結果，“六個一”則是政府要做的具體、實務性工作。其中“企業開辦時間再減一半”，現在很多地方已實現幾小時辦理流程；企業辦事只進一扇門、最多跑一次，已是底線。
（五）政務服務標準化綜述
1、概念與目標
國脈對“政務服務標準化”下了一個定義：推進政務服務標準化建設，就是將“統一、簡化、協調、優化”的標準化理念和方法，引入到政務服務領域，探索制定出一套適合政務服務部門自身改革和發展要求的服務標準體系，從而明確質量方針，優化服務流程，規范服務標準，注重持續改進，努力實現行政審批程序最簡、時限最短、服務最優的目標，為經濟社會發展提供良好的政務服務環境。
目標是通過政務服務標準化工作的開展，促進政務服務質量和水平的不斷提高，讓企業群眾辦事看得懂、問得清、辦著順，為服務型政府建設提供有力的支撐。
2、工作思路
政務服務工作需要先做標準化，然后規范化，再是優化應用。具體推進思路是理清“3W1H”,把脈標準化實施：①What（是什么），要全面梳理、調查研究；②Why（為什么），要制定規范、統一標準；③Who（誰來做），要細化工作、規范行為；④How（如何做），要組織實施、持續優化。
政務服務管理部門作為知曉百姓辦事需求、掌握政府可提供資源之間的“中間人”，要以“事項”為核心，從企業和個人兩個全生命周期維度（個人從生到終、企業從注冊到注銷），對企業關注、貼近百姓生活需求的重點、難點事項進行梳理（讓老百姓、企業提出需求），進而通過對相關審批及服務事項的科學集成和優化再造，打造成百姓看得懂、辦著順的“政務服務產品”。這是一個持續不斷的工作，并不是做完即完事，因為群眾需求會改變，政府服務理念也要不斷變化。
3、標準化內容
標準化內容包括結構規范、編碼規范、要素規范、管理規范。梳理原則是“整體統籌、分級處理、上下聯動”“誰管理，誰梳理”，實現基本編碼、實施編碼規則、事項名稱、子項拆分、事項類型、設定依據、辦理流程、辦理時限、提交材料、表單內容“十統一”。
?。?）結構規范
從國家到地方“四級四統”。國家、省、市、區（縣）、鄉鎮、村都在做統一，串起來形成基本目錄——國家統一目錄清單。政務服務事項庫有國家級、省級、地市級（地市以下不再設），通過統一規范進行管理，如圍繞108號文提出的“實現事項要素規范統一”的目標，制定統一命名規則，實現“同一事項、同一名稱”。
事項構成：(1)主項。對涉及兩個及以上行使層級（國家、省、市、區、縣）的行政權力事項，其主項名稱應同上級審改部門公布的事項名稱保持一致；對行使層級僅在本級的事項，應以本級審改部門公布的事項名稱為準。(2)子項。若事項主項可根據其事項內容、流程、對行政相對人要求的不同而被細分為若干個子項時，子項名稱應體現分類依據，以國家和省級標準下的幾個子類作為子項的名稱。(3)辦理項。若子項可根據實際辦理中申請材料的不同情形進一步拆分為若干個辦理項時，辦理項名稱應體現分類依據，以國家和省級標準下的幾個子類作為辦理項名稱。
之前編辦或一些審改辦出的事項清單是兩級的，因為辦理項是根據業務不同來開展的，各地可能有差異，需要編辦、審改辦、政府服務局和各部門一起梳理?，F在越來越強調辦理項的重要性，因為一件事可能有很多情景，情景不一樣，辦理項就不一樣。
（2）編碼規范
國家層面已在推進編碼規范，要求“同一事項、同一標準、同一編碼”。因為多級聯審的事項很多，尤其省級。不同的編碼相當于重復的事項。國務院辦公廳出臺的是通用目錄，各地新增或減少的也是通用事項。
（3）要素規范
國家層面對150個要素進行了規范，但各地會超過這個范疇，因為地方的事情比國家可能要更碎些，工作情況可能更特殊些，會新增一些要素出來。有些特色要素，也需要規范。
（4）管理規范
包括政務服務事項規范標準、辦事指南規范標準、審查工作細項規范標準、申報材料規范標準。這些規范有內在邏輯關系，都是以“事項”為中心來開展?！墩辗帐马椧幏稑藴省肥且罁马楅_展的一個整體綱領性規范標準；《政務服務事項辦事指南規范標準》和《政務服務事項審查工作細則規范標準》，前者對外（老百姓），后者對內（內部工作人員），兩個規范其實是依據事項規范而細化的標準；《政務服務事項申報材料規范標準》非常重要，不管是共享還是“一網通辦”，材料都是串在一起的，是事項規范重要組成部分。
4、事項優化內容
事項優化分兩個維度：單一事項和主題事項。
?。?）單一事項
單一事項精準到子項，就某一子項或主項沒有的事項，做一些查漏補缺和材料確認工作。重點是精簡材料，“不用跑”“零審批”“秒辦”“無感審批”全是圍繞提高速度和效率，有很多方法：
一是告知承諾，指的是明確各個申請材料屬性，確認材料是否必要、是否允許容缺后補、是否執行告知承諾等要求，通過事后提交材料，加強后期監管減低辦件復雜程度。比如將事項庫逐漸跟信用庫掛鉤，掛鉤后可以承諾，若你在白名單中，允許默認你提供的材料是“對”的。以前是將人設想為“壞人”，要證明你是“好人”需提供各種材料；現在反過來，若你沒在黑名單中，就默認你是“好人”，“好人”辦事需提供的材料非常少，進而達到零審批或即時辦理。
二是壓縮時限，對于事項辦理的各個環節，在保證事項正常辦理的情況下，最大程度的壓縮各個環節的承諾辦結時限。
三是縮減材料，對沒有明確法律法規規定的申請材料，一律取消。
（2）主題事項
重點是“一鏈辦理”，事項可以串在一起?？赏ㄟ^一些方式提升主題事項的辦事效率：一是聯合辦理，統一申報表單、統一申報材料，前端統一受理，后臺一網通辦；二是多證合一，對于可合并聯合辦理的證件進行合并，實現企業一照一碼走天下；三是證照分離，通過直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾或優化準入服務的方式實現證照分離，照后減少證件的目標。
什么是主題事項？就是根據企業、群眾需求，圍繞辦好“一件事”，將所涉及的具體事項、辦理部門、總體流程、所需時限及每一階段要件材料等進行可視化、通俗化呈現，解決企業群眾辦事過程中“做什么、怎么做、如何用”的問題。
主題設計思路和轉變方向有以下幾點：①梳理視角，由權責維度向用戶需求轉變；②梳理對象，由主題分類向辦事事件轉變；③梳理動作，由全量梳理向應用驅動轉變；④服務供給，由零散配菜向打包套餐轉變；⑤數據治理，由先匯后治向以用帶治轉變。
政務服務事項標準化和主題場景服務，是辯證關系。服務事項標準化是主題場景服務的有效支撐，主題場景服務是服務事項標準化的重要應用途徑和拓展延伸（一個主題可擴展到全省各市、各縣、各鄉鎮，延伸多寬多廣看標準化的抓手有多強）。
二、建設路徑
通用實施流程包括前期調研、查找問題、制定標準、組織實施。
（一）前期調研
從先進省市標桿調研、國家、省市有關標準研究入手，通過對標查找差距，特別是對薄弱環節和影響指標優化的關鍵環節，系統攻關，建立以服務質量標準為核心，服務管理標準和服務工作標準為支撐的標準初稿和模板。各地情況不一樣，可參照但不能照搬。
（二）查找問題
采用“系統對比+人工核查”的方式，逐一分析查找政務服務事項要素內容存在的問題，形成服務事項問題清單，提出問題及改進建議。常見問題有：審核流程、事項劃分顆粒度、事項名稱（如編辦與各地不一，統一困難）、事項類型不同（如有些地方是公共服務，有些地方可能是行政許可）、街鄉級事項梳理。
（三）制定標準
分三方面：（1）編制《政務服務事項規范》，對行政權力事項與公共服事項進行類型分析，明確政務服務事項的范圍、要素，并規定辦理政務服務事項的各方應共同遵守的規則的一類標準；（2）對外編制《政務服務事項辦事指南編制規范》，作為各政務服務實施部門辦事指南編寫的指引性文件，讓企業、群眾辦事看得懂、問的清、辦著順、少跑腿；（3）對內編制《政務服務事項審查工作細則編制規范》，從政府部門內部工作人員審查角度出發，通用審查流程包括收件、受理、審查、決定、證件制作與送達和歸檔等，各環節明確崗位職責、工作程序和時限、審核內容及標準、業務流轉等內容。
（四）組織實施
組織實施政務服務系統完善、事項優化填報、主題事項辦事指南流程優化等。事項填報有方法論：
1、梳理范圍，包括行政權力事項、公共服務事項。
2、梳理部門，包括各級政府及其具備相應主體資格且行使相應政務服務事項的工作部門、部門管理機構、依法承擔行政管理職能的單位和組織、列入黨群工作機構序列但依法承擔行政職能的部門、具有公共服務職能的企業，依據全員參與原則，每個部門負責將自己的事項梳理清楚，但每個人的能力、認知不一，需要不斷培訓，集中、現場、在線等培訓方式均可。
3、梳理步驟，必須先試點后推廣，主題做完后若能行得通，再推廣，而不是一下子全盤考慮。先本級后下級再基層，其實最集中的事項可能在市一級和縣一級，把本級流程做好后，再去引導、指導下面做事；政府是分級的，但業務上是指導關系，即事項下放給你才可以辦，否則辦不了；業務指導肯定是條線化的，本級梳理好后，各部門有一定工作經驗后，可以指導下一個工作的開展。
4、材料規范，包括梳理材料來源（對接共享的前提）、規范材料名稱、篩查證明文件和兜底條款（取消不必要證明文件、兜底條款，比如“其他”，若能說清楚就細化，說不清楚就取消，否則老百姓看不懂）、編制共享復用材料清單、精簡申請材料等。
5、事項清單編制。編制思路思路是通過將一個服務事項所需的辦事指南、辦事情形、辦事材料、申請表（一表制）、材料審查細則、辦事流程圖、材料供需表等表單整合，編制形成事項服務清單，達到事項清單標準化、三減一表、一數一源?！叭郎p”指減材料、減時限、減次數，依次對應辦事材料達到“多表合一”，辦事過程達到“一網通辦”，辦理結果達到“只跑一次路”。
6、主題梳理。梳理主題事項的目的不僅是為了公示，更是為了支撐規范化、便捷化的網上受理和辦理。包括理事項、理流程、理材料、理情形、理套餐主題、理數據流向（很關鍵，主題能否多個串在一起，與數據流是否打通相關）。
三、成效預期
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一是窗口人員和管理人員標準意識和服務意識普遍增強，一網通辦、終窗辦理都要求“一人多能”，而終窗又包括輪崗制人員和勞務派遣人員，這批人員的意識、服務方式必須提升；二是服務行為更加規范，“一網、一門、一次”政務服務模式基本形成；三是服務效率顯著提高，“四減一優一強化”（“四減”指減資料、減流程、減時限、減費用；“一優”指優化服務；“一強化”指強化事中事后監管）。
（二）遠期成效預期
遠期來講，實現三減：減材料、減時限、減次數。改革后的效益通過數據來說話。跑零次、及時辦理（一天內），是通過化學反應來實現的，而不是物理變質、把材料整合在一起簡單去重、查漏就算完事，需要通過多表合一、一網通辦等，達成面向群眾的“三減一優”目的。
注：國脈相關產品、項目咨詢，歡迎致電或對接國脈區域負責人（本文作者聯系方式：zxn_528@163.com）
附1：經典案例（部分）
浙江省——“最多跑一次”全省事項數據串梳理、全省核心標準數據元池建設
山東省——全省政務服務事項標準化梳理（國脈營商通）
廣東省——主題式服務事項梳理
江西省——政務服務標準規范
海南省——法人庫、人口庫基礎數據元\擴展數據元信息梳理
公安部——大數據時代基礎信息采集錄入規范研究
北京市——政務服務事項梳理
深圳市——政務信息資源目錄白皮書（2017）及核心數據字典項目、政務服務事項標準化梳理、一證通辦與主題庫事項優化梳理
舟山市——民生基礎信息數據標準和交換規范編制
上海徐匯區——高效辦成一件事主題事項服務
附2：相關產品
1、營商通：賦能政務服務流程再造實踐
政務服務流程再造管控平臺。致力“三減一優”（減材料、減環節、減時間，優化主題服務）、法人辦事最多跑一次，是營商環境優化加速器。包括事項登記、事項優化、數據目錄、主題服務、多表合一、場景管理、模板庫、數據可視化等功能模塊。
2、數據母體：提供數據標準化整體解決方案
政務數據標準化治理基礎設施平臺、基于公共數據元與電子政務主題詞的數據治理綜合服務平臺。以“一池六詞典”為基礎，孕育標準政務數據。是各級大數據機構/管理部門規范數據元標準、構建公共元數據資源體系的核心工具。
附3：國脈“一網通辦”核心支撐系統（GDBOS），助力數字政府建設
數字政府2.0操作系統、政務數據體系2.0基礎標配、政務服務一體化升級方案。又名“政府數據業務操作系統”（GDBOS）, 是基于國家有關政策要求、各地實踐經驗、數據體系理論、微服務技術架構，圍繞“大數據、大系統、大平臺”融合一體思路，為各地數字政府升級而量身打造的一套作業平臺。運用數據體系、標準治理、業務再造、組織進化等工具和方式，可從結構、標準、模塊架構上對當前政務服務平臺體系進行優化、重組和升級。有效適配部委、省、市、縣（區）不同層次需求，支撐數據整合共享、政務流程再造和服務模式升級，全面提升政務服務能力，夯實數字政府基礎，為國家治理能力現代化提供重要支撐。
依托"產品+數據+標準"框架，構建"標準支撐、數據體系、業務再造、數據治理、管理賦能"五大體系，無縫銜接既有業務系統，有效驅動政務服務整體運作：①落腳在“辦成”，把政務數據歸集到一個功能性平臺，企業和群眾只進一扇門就能辦成不同領域事項；②綜合提升政府政務服務、數據整合與治理能力，并最終實現數字化轉型升級與智慧組織進化。
