孟慶國，李曉方：公共部門數字化轉型：供需視角與轉型深化

　　摘　要：從供給、需求以及供需互動三個視角出發，對公共部門數字化轉型的內容、任務和轉型實踐進行分析。認為隨著數字化程度加深，公共部門數字化轉型側重點經歷了從內部供給變革向供需互動、多元合作、整體智治方向的演進變化。需求者視角和供需互動視角對于數字化轉型而言，與供給者視角同等重要。供給者視角對公共部門如何實現數字化進行探索，但忽視需求者要素，轉型的最終效果可能偏離為人民服務的價值目標。供需互動視角的引入則有利于推動數字政府建設向政府引導下合作共治方向前進。

　　一、供需視角與公共部門數字化轉型

　　作為一個從私人部門舶來的概念，“數字化轉型”在企業管理領域較早引起學者關注，主要用來概括數字技術環境下產品和服務生產供給的系列問題。在公共部門，與數字技術發展相關聯，學者使用較多的相關概念主要包括“電子政務”“電子治理”“數字政府”“數字政府治理”以及“技術治理”等。從“政務”到“治理”的變化既是轉型實踐拓展的結果，同時也反映了人們對數字時代政府變革認識的加深。

　　如果僅僅關注概念界定，我們可以將“公共部門數字化轉型”拆分為“公共部門”“數字化”以及“轉型”三個部分?！肮膊块T”指明轉型主體，“公共性”是數字化轉型的價值歸依。即數字化轉型必須有利于公共價值的實現而非單純的“利潤增加”或“效率提高”，這是由公共部門的合法性基礎所規定的?！皵底只敝该鬓D型手段和技術背景，“數字化轉型”是第四次工業革命所引致的管理變革，其變革領域、趨勢與技術發展特點和應用深度關聯，其目標是引導政府“從工業化的物理空間形態向大數據時代的數字空間形態轉型”?！稗D型”則強調是變革內容?！肮膊块T數字化轉型不僅僅是流程和服務的數字化，同時也要求政府在結構、文化、政民互動以及價值提供方面的全方位調整?！睂嶋H上，從動態角度看，數字化轉型側重點在不同時期會有所差異。

　　較早前，聯合國教科文組織在2002年的電子政務評估報告中，將“電子政務”界定為“政府利用互聯網向公眾提供信息和服務的活動”。此時，對公共部門數字化轉型的認識還局限于“數字化”工具的采納和運用。大致同時期的美國《電子政務法》（E-government Act of 2002）也表現出同樣趨勢，認為電子政務是“為更好提供政府信息和服務改進，應用互聯網和其他信息技術的過程”。到2010年前后，對電子政務討論開始向電子治理轉向，此時對公共部門數字化轉型的認識就不再局限于技術工具的應用，而是開始強調公民參與、互動等要素。2011年聯合國教科文組織對“電子治理能力建構”進行分析，認為電子治理是“公共部門通過信息和通信技術使用，旨在改善信息服務提供，鼓勵公民參與決策過程，使政府更加負責、透明和有效的過程”。后期學者對“數字政府”“數字政府治理”以及“技術治理”等問題的探討沿襲了對參與、開放等基本價值的強調。

　　在國內，公共部門數字化轉型以內部辦公自動化為始，歷經政府上網、系列“金字工程”以及“大平臺、大數據、大系統”等多輪建設，其總體趨勢與國外相似，也大致經歷了從側重“內部效率”向“開放參與”，從“信息公開”到“服務提供”和“智能決策”的轉變。與數字技術發展趨勢相關聯，公共部門數字化轉型的內容側重點經歷了從內部供給變革向供需互動、多元合作、整體智治的演變（參見圖1）。學者們研究中采用較多的是供給者視角、需求者視角以及供需互動視角。

　　（一）公共部門數字化轉型的供給者視角

　　供給者視角以公共部門為研究對象，主要圍繞如何利用技術改變服務供給、變更服務流程等問題展開研究。在供給者視角下，學者關注的議題包括：公共部門數字化轉型的規劃和實施、數字化轉型中的部門協同、信息共享以及公共部門數字化轉型的效果評估等?！皹I務架構（Enterprise Architecture）”“執行技術”和“數字政府治理”等核心概念大致可以反映這一視角下研究路徑的不同。

　　“業務架構”是信息系統和平臺建設實施的基本框架，是對政府運作過程中各類實體要素及其關系的一種描述。一般來說，這一架構往往包括數據、業務、目標導向等不同層次和模型。在數字化轉型初期階段，數字化工作依賴對現實政府運作的實體抽象，通過形式化語言將過程抽象化，以便于計算實現。美國聯邦業務架構（FEA）、英國電子政務互操作框架（eGIF）以及歐洲政府業務架構（GEA）等架構在學界和實踐領域影響較大，代表了從理性設計角度出發對公共部門業務流程變革和數字化的一種努力。從內容上來看，不同體系的架構關注更多的是技術、語義以及組織層面的互操作性的問題。主要涉及跨組織的合作中不同信息系統在互聯互通領域的技術細節性問題，包含數據接口、數據整合、數據交互以及跨組織服務流程中的程序協調和整合等。

　　技術執行框架則與數字技術在政府中的應用過程和效果有關，其基本觀點認為公共服務數字化轉型是技術與科層組織的互構過程，組織、網絡、制度等要素影響技術的應用結果。執行技術是對“客觀技術”在實踐中應用程度的一種概括，反映了基于技術理性的轉型努力在實踐中所面臨的障礙。實際上，可以認為“技術執行框架”代表了一類研究。此類研究意識到基于技術理性的設計在轉型實踐中很難得到完整貫徹，強調數字化轉型工作應該關注的制度、網絡、組織和人際關系等多維度層面的影響。政府權威、領導力、數字化過程的權責分工和角色清晰程度，以及實施的組織機制都對技術的應用效果有著深遠影響。

　　與“業務架構”和“執行技術”對技術要素的關注不同，“數字政府治理框架”則強調數字化轉型過程中組織的自主選擇問題。它在新公共管理研究范式以及整體性政府治理理論基礎上，提出數字技術背景下政府組織轉型的未來圖景，認為數字化轉型是組織能動性發揮和對技術自主運用的結果[7]。核心在于面臨技術變革時不是技術改變了組織，而是組織對技術的使用改變了工作實踐。因此，對于公共部門的數字化轉型不僅要關注業務和流程的數字化，而是更應該關注數字化所帶來的組織結構、文化以及政府與市場、社會的關系變革問題。數字化轉型應該從整體的角度出發，關注當政民互動關系發生根本性變革時政府如何提供產品和服務。對公共部門數字化轉型的認識應該更著眼于整體，從政社關系、價值共創以及整體性政府的角度出發謀篇布局。

　　（二）公共部門數字化轉型的需求者視角

　　需求者視角以用戶為出發點，從服務接受者的角度討論公共部門數字化轉型問題。不同于供給者視角對產品和服務提供方式的討論，需求者視角更多是關注用戶愿不愿意以及能不能采納和運用數字產品。

　　用戶對數字化產品的采納關系到數字產品和服務的推廣。盡管許多數字化轉型的從業者和實踐人員聲稱“數字化能夠提高政府的回應性和有效性”，但不能否認的是數字化并不必然意味著成功，低采納率和低關注度問題一直困擾著轉型實踐者。在學界，對采納問題的討論一般區分初次采納、采納后的持續使用以及采納過程中的渠道選擇等不同情景進行分析。個體層面常用的理論模型包括理性行為理論、技術接受模型、計劃行為模型以及技術采納和利用整合理論等。影響要素涵蓋了個體行為態度、主觀規范、感知外部控制、感知易用性、感知有用性以及績效期望、努力期望、社會影響和便利條件等。除此之外，也有學者逐漸將信任、隱私保護、使用成本和感知風險等要素納入分析模型。在組織層面，“技術-組織-環境”框架則是學者經常用的分析框架，用以解釋組織采納特定技術的影響因素。

　　“能不能使用的問題”則與數字化基礎設施的普及水平和數字素養密切關聯。應該承認不同類別或區域的人在面臨數字化應用的快速拓展時其受益程度是不一樣的。在數字技術發展初期，網絡接入是制約數字服務惠及大眾的重要因素。隨著移動互聯網的發展，網絡接入的矛盾變得不再突出，但特定人群相關的數字素養問題日益凸顯?？紤]到“數字鴻溝”的影響，公共部門數字化轉型帶來的可能是對部分人群系統的“社會排斥”和負擔加重，尤其是當公共服務的渠道以一種強制方式轉為線上時。老年人、殘障人士和低收入人群等弱勢群體更容易因數字化轉型而帶來不便和額外負擔，這也限制了轉型可能帶來的潛在收益。因此，發展采取線上線下并行的復合型服務渠道戰略是可取的。與此同時，數字素養的提升工作也應引起重視。數字素養培訓會顯著增加公民數字服務使用頻率，數字素養提升與數字化轉型工作應該同步展開，這是保證在線公共服務公平性的要求。

　?。ㄈ┕┬杌优c價值共創

　　供需互動視角關注數字技術對政府與公民、市場以及社會之間相互關系的影響。新技術發展在政府與公民、市場和社會間創造一種“數字化公共接觸界面”?！敖缑妗币氐慕槿敫淖兞松鐣到y中各行動者間的鏈接和互動范式。公共意志的形成、公共價值的提供以及政府、市場、社會間的互動結構和方式都發生了深刻變革。

　　第一，從公共意志形成來看，數字技術普及使政府信息公開和透明程度有較大改善，這有利于增加公民政治參與的意愿和能力。與此同時，數字化參與渠道增加客觀上有利于克服傳統公共參與局限，提高公民政治參與的廣度與包容性。但轉型本身對民主和公共意志形成的影響也不全是正面的。尤其是隨著大數據和人工智能技術在民意形成過程中的應用，這種負面作用有進一步放大的可能。算法推薦在媒介領域的廣泛應用，雖然為公民提供了量身定制的信息，卻破壞了良好公共領域形成所必須的多元輿論環境?！靶畔⒗O房”的形成增加了社會共識的形成難度，也為信息和民意操縱提供了空間。不僅如此，隨著人工智能技術在公共決策中的應用，算法偏見影響也日益引起們關注。

　　第二，從公共價值提供角度看，政府不再是公共價值的唯一提供者，而是通過與其他行為者密切連接，以合作生產的方式共同提供產品和服務。一種新的、由“開放政府數據”所驅動，眾多利益相關者參與的開放治理框架正在逐步形成。政府的角色也由公共價值創造的壟斷者，轉變為共創過程的“平臺提供者”“協調推動者”“工具提供者”“資產管理者”和“公共價值的保證者”?！皵底终雌脚_”，政府在協同網絡中的激活、協調和保障功能更加突出?！皠撔骂I導”“溝通協調”“開放數據管理”以及“適當的資金支撐”對這一開放系統成功運作至關重要。

　　第三，從政府與市場的作用方式來看，數字經濟運行規律和作用方式變化倒逼政府角色定位和運作方式的變化。在數字時代，平臺扮演了數字經濟的信息基礎設施的功能。平臺所有者以橋梁搭建者或守門人角色出現，利用其在平臺運行過程中積累的大量數據和資源，在各方之間充當中介，對平臺網絡的生態進行管理和維護。那么，政府如何處理好與平臺、企業間的相互關系？數字技術背景下的市場監管與工業經濟時代的監管模式有何不同，政府應該如何調整自身定位，都值得進一步思考和探索。

　　二、多視角下的轉型實踐與探索

　　聚焦公共部門在數字化轉型中面臨的實踐問題及其影響，《電子政務》雜志2022年第5期“專題研究：公共部門數字化轉型”組織３篇各具特色的專欄文章，分別從供給、需求、供需互動三個角度出發，對轉型實踐進行剖析。與已有研究相比，專欄論文在問題切入、方法應用和理論框架選擇方面有一定新穎性，體現了青年學者面向國際前沿，立根祖國大地，講好中國故事的嘗試和努力。

　　李曉方等《公共部門數字化轉型中的“數字形式主義”：基于行動者的分析框架與類型分析》一文可以視為從供給者視角出發對轉型問題進行分析的一次嘗試。不同于既有研究對數字化轉型實現過程、方法以及效果影響因素等問題的關注?！靶问街髁x”一文關注到技術應用中“效率悖反”效應。一種預期用于提高效率的技術工具在實踐中卻演變成效率提升的桎梏。作者對這一問題的解釋采取的是一種“理論建構式”的方式，提出一個兼顧制度和行動者要素的“數字形式主義”分析框架，并結合實踐場景中的轉型案例進行解釋。

　　對數字化轉型過程中的“形式主義”問題剖析，不應該局限于發起者自身的“唯心主義”工作作風，而是應該從制度結構以及發起者、執行者和終端用戶之間的互動關系出發進行分析。在引入執行者、終端用戶兩類行動者后，作者發現既定制度環境下倡導者與執行者的激勵相容程度、轉型規劃與終端用戶需求之間匹配程度成為影響“數字形式主義”產生和發展的重要因素。以此為基礎，作者將“數字形式主義”分為“爭議型”“執行扭曲型”“迎合-展示型”以及“冗余型”四種類型，并對其內涵進行分析。應該說，作者對“數字形式主義”的分析是有啟示意義的。在公共部門數字化轉型過程中，“出發點”的問題可能是轉型首先要解決問題，“需求端”要素的導入有利于避免“形式主義”問題的產生。同時，也應該注意到“公眾需求”并不是一個靜態的量，“供給引致需求”現象在“數字創新”實踐中是廣泛存在的，且有一定的合理性。對“數字創新”實踐評價，既要考慮當前用戶和采納率，也要顧及其在改善人民福祉方面的潛力，加大有潛在需求的政府創新的宣傳和推廣，以一種更加“動態”和歷史性的視角分析“數字形式主義”現象。除此之外，對“數字形式主義”的評判還應注意到技術應用成熟度的影響。技術應用和完善是一個動態過程，很難因單個時間節點存在部分問題就將其歸類為“形式主義”。

　　吳旭紅等《雙向賦能：數字化轉型背景下“銀發鴻溝”的破解之道》是從需求者角度出發對公共部門數字化轉型進行反思的一次嘗試。作者以南京市J區“智慧養老”項目為典型案例，對養老服務數字化過程中“數字鴻溝”問題的動態變化進行分析。

　　當需求定位不精準時，即使是追求技術賦能的“智慧服務”創新依然存在擠壓數字弱勢群體生存空間的問題。加速老齡化與轉型深化疊加所帶來的“銀發鴻溝”問題，單純依靠技術賦能的手段無法從根本上獲得解決?！半p向賦能”可能是“銀發鴻溝”的解決之道。在“雙向賦能”視角下，數字化轉型除了遵循技術邏輯外，更要關注人本身的價值邏輯，立足人本身，對弱勢群體和家庭的多元化需求進行多層級精準細分，并結合技術要素搭建供給主體、服務對象、部門以及行業之間的聯動協同網絡，最終實現技術服務人自由發展的目的?！靶枨筚x能重塑底層價值邏輯”“要素流動鍛造橋接機制”“制度優化保障雙向賦能有效運轉”是作者提出的“雙向賦能”解決“銀發鴻溝”具體策略。在當前數字化轉型加速推進的背景下，作者關注和提出“雙向賦能”視角值得肯定。但另一方面，作者提到但沒有清楚回答的問題是如何才能保證“雙向賦能”，尤其是“需求賦能”的實現。作為一項技術性策略基于大數據的需求識別、用戶參與式的交互設計可以部分解決需求不準的問題，而問題的關鍵在于如何保證決策環節需求端的有效輸入。這既需要執政者作風問題的改進，也涉及決策、激勵制度環節的系統修正和完善。

　　馬亮的《網上辦事不求人：政府數字化轉型與社會關系重塑》是從供需互動的角度出發對數字化轉型影響進行分析的一次嘗試。在供需互動視角下，西方學者關注較多的數字技術發展對民主選舉以及公共價值提供的影響。與此不同，“數字化轉型與社會關系重塑”關注的是與轉型相關的公共部門業務運作規范化對以“關系”為依托的“潛在”社會運作邏輯的影響。該文應該說是極具“國情特色”的一次嘗試，體現了學者對本土化研究問題及其理論闡釋的重視。

　　政府數字化轉型對社會關系具有重塑作用。數字化轉型較為成功的地區，人們獲取公共服務或到政府辦事時會更少找關系。對于經常使用互聯網和有親友在政府工作的人，這種影響會更加強烈。應該說這一發現是比較有趣的，而對于結論的解釋作者主要歸因于政府數字化轉型帶來的“潛規則”顯性化。確實，公開透明、標準化、規范化的政務服務流程有利于降低公民辦事障礙，但如果將這種障礙完全解釋為“潛規則”或“桌子底下的勾兌”似乎有失偏頗。其實如果細究起來，透明、規范和標準的政務流程對辦事障礙的弱化，可能并不完全表現在“潛規則層面”?！罢谊P系”的原因可能是信息匱乏，也可能是對公開渠道的信息缺乏信任，還可能是因為對政務流程不熟悉而帶來的“自我效能感”較低所造成。如果我們認可“數字化轉型”在特定領域降低了人們對“關系”依賴這一結論的話，那么這種“降低”是如何實現的，可能是下一步需要更詳細解釋的問題。除此之外，拋開“依賴降低”的實現機制，數字化轉型對社會關系重塑的領域差異也是比較有趣的問題，在民生領域和投資領域，數字化轉型的重塑作用是否一致？其影響的邊界條件如何？這些問題都值得進一步深入思考和探索。

　　三、邁向開放、包容與整體智治：數字化轉型的深化與未來

　　從電子政務到數字政府治理，當前我國公共部門數字化轉型的內容逐漸從以內部辦公和單向服務為主的政務信息化，向以開放、互動、多元、協同為內容的整體智治方向演化。國家層面也不斷出臺政策推動數字化轉型深化。2017年推出《“互聯網+政務服務”的技術體系建設指南》，2019年《推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》出臺，2020年國務院辦公廳印發《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》，以工程項目建設為主導，央地分散推進的數字化轉型工作已然向橫縱一體化的整體建設階段邁進。但不可否認的是，當前公共部門數字化轉型依舊困難重重，開放、包容和整體智治的數字政府實現依然是前路漫漫。

　　首先，供給方面。一是組織與管理模式難以進行根本性創新，業務協同的動力機制難以保證持續性。當前，政府部門還是以傳統科層制為基本的組織模式，在此規則下部門間缺少協同的動力與機制，還是更多地傾向于關注本部門的法定職能。對于多領域協同的要求，數據共享往往表現出臨時性特征，部門間關系對數據共享效果的影響依然存在。這也與主管官員的意愿和注意力有密切關系，支持部門間長期的合作和全方位協同有組織管理上的障礙?；跀祿蚕韺崿F的整體性、一體化的業務協同，數字政府在推動流程優化重組和組織管理體系變革的作用尚未充分發揮。二是業務協同過程中的權責難以明晰，激勵與監督問責機制難以實現。對于多領域協同的復雜事務治理，由于是多個部門共同施策，調控因素更多，因而協同過程中的不確定性會顯著提升，若缺乏清晰界定并分解出每個相關部門應承擔的責任，實現通辦或統管還有很多的障礙。權責不明也會導致組織內缺少對有效協同的激勵和對抵觸拒絕協同的監督問責，降低涉及協同工作部門的參與積極性，加大推進工作的阻力。這方面的問題也不完全能靠數據的整合與共享就可實現突破的。三是部門的“數據職責”尚未完全厘清，數據采集的生成、更新維護、共享使用的責任主體并未明確和規范化界定。實踐中，各部門給予高度重視的工作通常是納入部門“三定”方案的。而各部門到底應當采集生成、更新維護、共享使用哪些數據，并沒有清晰的職能職責的界定，容易造成部門數據底數不清，在數據匯聚和數據共享過程中容易發生“扯皮”或“濫竽充數”等問題。四是數據共享難題仍然普遍存在。例如，同一層級的不同部門之間共享數據困難；數據難以回流基層，基層普遍反映的上報數據多，可獲得的數據少；央地之間的數據壁壘仍然存在，由于“數據孤島”“數據煙囪”的割裂導致碎片化問題突出。

　　其次，需求方面。一是新技術應用缺乏典型應用場景，技術驅動特征明顯。例如，區塊鏈技術很熱門，一些地區上馬相應的建設項目，但缺少應用場景的支撐，難以實現技術的價值。大數據也存在類似情況，大數據理念得到各級部門的普遍認同，但如何跟實際工作緊密融合，還需要技術部門、業務部門通力配合協作。二是集約化平臺對基層治理的賦能作用亟待提高。集約化的建設模式在統一業務標準、減低建設成本、提高安全防護能力等方面具有較大優勢。但一些地區集約化平臺在論證和設計階段缺少基層人員的參與，建成后難以滿足基層治理的實際需求，缺少“數據回流”機制的實現，更關注上層級政府部門職能的履行，從基層抽取數據，而缺少考慮為基層治理提供數據的機制。與基層創新結合不夠緊密，“大一統”“一刀切”的方式不利于基層治理創新和推廣有益的試點地區經驗成果。三是數字化應用的個人隱私保護、對特殊群體的包容性、數字化應用的公平性和安全性等有待進一步提高。如由于運用智能技術困難或無障礙建設不完善等原因，不少老年人、殘障人士使用網上服務存在一定障礙，需要進一步結合線上線下一體化的方式加以解決。

　　最后，供需互動層面。一是政府數據開放工作正處于起步階段。政府數據權責關系不順某種程度上制約了數據開放的推進?；诒姲墓矁r值創造和供給場景并不成熟，典型案例也不多。二是政民互動水平有待提高。不少地區存在地方領導對網絡輿情關注和回應度不高，群眾關心的許多問題依靠重大輿情事件推動解決的現象層出不窮。三是新技術環境下政府角色定位尚未完全厘清，面對新技術、新業態，政府治理的敏捷程度有待進一步提高。

　　“雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越”。相信只要秉持正確方向，公共部門的數字化轉型建設之路一定能漸行漸穩、漸行漸遠。

　　作者簡介：

　　孟慶國，清華大學公共管理學院教授，博士生導師，研究方向為大數據與政府治理創新，互聯網治理。

　　李曉方（1984—），博士，南京理工大學公共事務學院講師，研究方向為大數據與政府治理創新。

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