賴先進：營商環境建設面臨的邊際效用遞減現象及治理策略

　　摘  要

　　黨的十八大以來，我國營商環境建設取得顯著成效,營商環境全球排名大幅提升,市場主體數量成倍增長。面向營造國際一流營商環境的長期目標，推進營商環境建設不僅需要總量分析，還應進行邊際思考，不斷推動營商環境建設邁上新臺階、實現新突破。從理論上看，優化營商環境改革措施具備邊際分析的內在屬性。從邊際角度看，隨著改革的深入推進和實施，優化營商環境也開始出現改革邊際效用遞減現象，主要表現在：準入環節的商事制度改革邊際收益接近“天花板”、生產經營環節的行政審批事項削減空間明顯縮??；一些地方營商環境改革創新同質化現象顯現。在現代化國家建設新征程上，應堅持綜合施策的治理路徑，采取延續鞏固策略、創新突破策略、動態退出策略，對營商環境改革的邊際效用遞減現象進行有效治理，通過持續優化營商環境不斷釋放改革新紅利。

　　自黨的十八屆三中全會提出建立法治化營商環境以來，黨中央、國務院先后圍繞營商環境建設，提出了一系列新論斷、新目標、新任務，不斷推進我國行政體制改革和政府職能轉變走向深入。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出，持續優化市場化法治化國際化營商環境。持續優化營商環境，已成為這一時期我國深化行政體制改革的重要任務。黨的十八大以來，我國營商環境建設取得了顯著的成效，優化營商環境相關改革經歷了探索起步、全面實施階段，正邁入優化提升階段。面向未來，如何進一步優化營商環境？如何進一步推進營商環境相關改革創新？從邊際角度對營商環境改革進行分析，有利于為持續推進營商環境建設提供新的理論視角和理論路徑。

　　一、邊際分析：優化營商環境成效研究的新理論視角

　　伴隨著我國優化營商環境實踐的推進，對營商環境建設相關改革成效進行分析和評估，是當前營商環境理論研究的重要方向之一。目前，理論界相關研究主要從兩個研究路徑展開：第一，營商環境改革的總體成效分析。宋林霖等在分析優化營商環境成效基礎上，提出了挑戰與對策。廖福崇分析了治理現代化背景下優化營商環境和激發市場主體活力對于經濟結構換擋升級具有十分顯著的作用。丁邡等在評估營商環境成效后認為，2019年以來，我國優化營商環境取得顯著成效。冉昊分析了“放管服”改革促營商環境優化取得的成效。第二，營商環境改革對企業績效、產業績效的實證分析。許志端等通過實證研究發現，持續優化營商環境可以促進企業的技術研發投入，進而促進企業績效。解洪濤等基于湖北省21208戶企業的調查分析發現，營商環境在影響企業經營績效方面具有多種顯著性的機制。尚煒倫運用計量方法進行研究發現，良好的營商環境能夠顯著提高民營企業創新績效。宋清等基于2009—2019年創業板678家上市公司面板數據進行研究發現，營商環境改革中，稅收優惠對企業創新績效具有顯著正向影響。從這些可以看出，營商改革的成效分析和績效實證研究已伴隨著改革實踐的深入實施，逐步成為理論研究熱點。這些研究成果為深化營商環境改革成效研究奠定了一定的研究基礎。但是，現有研究在研究視角和方法上主要采用總量分析或宏觀計量實證研究的方法，還缺少從邊際等創新性視角對改革成效進行分析。

　　事實上，優化營商環境相關改革本質是邊際性改革，具備進行邊際分析的內在條件。從市場主體生長和發展的全生命周期角度看，營商環境主要是市場主體在準入、生產經營、退出等過程所需外部環境和條件的總和。營商環境類型多樣，既包括來自政府的政務環境，也包括政府以外的社會人文環境；既包括制度、政策和文化等軟環境，也包括交通與物流、技術與設備等硬環境。其中，政府所提供的制度性環境是營商環境中最基礎、最具公共性的環境。從實踐看，作為市場主體運營所必需的制度性“公共產品”，營商環境的構建和優化遵循的邏輯主要是以問題為導向的增量改革邏輯、邊際改革邏輯。我國社會主義市場經濟體制建立和完善過程是計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型過程。營商環境相關改革主要以解決市場主體發展面臨的問題展開。從這個意義上看，營商環境相關改革與我國改革“在邊際上不斷地磨”的屬性是一致的。此外，從經濟體制改革的角度看，我國經濟體制改革基本上是按照邊際改革和梯度推進的戰略思路進行。營商環境相關改革也是我國經濟體制改革的重要組成部分，不可避免地具備經濟體制改革的邊際特性。因此，運用邊際分析方法，從邊際的視角分析營商環境改革，具備內在的理論需求與實踐條件。

　　二、營商環境建設面臨邊際效用遞減現象的主要表現

　　近年來，我國各級政府大力推進“放管服”改革和優化營商環境，營商環境相關改革取得了顯著成效。從全球比較看，我國營商環境排名有了大幅提升（世界銀行《營商環境報告2020》顯示，我國營商環境排名躍居至全球第31位），市場主體經商創業的制度性環境有了明顯改善。從國內市場主體增長看，市場主體數量實現了成倍增長，從2012年的5500萬戶增長到2022年5月底登記在冊的1.59億戶，比十年前增加近2倍。尤其是，全國市場主體數量在疫情沖擊和全球經濟增長放緩的條件下實現了逆勢增長。2020年以來，面對突如其來的新冠肺炎疫情沖擊，我國經濟下行壓力加大，深化“放管服”改革、改善營商環境面臨前所未有的挑戰。在不確定性和復雜性增強的條件下，我國持續推進“放管服”改革和優化營商環境取得了超出預期的成效，為我國在世界主要經濟體中率先實現正增長創造了有利的制度性條件。尤其是，從2008年到2020年，雖然經濟在國內外環境的影響下，增長率出現放緩，但是市場主體數量在“放管服”改革和優化營商環境的推動下實現了逆勢增長。通過對2009—2020年GDP增幅與全國市場主體增幅的比較看，黨的十八大以來，全國市場主體增幅遠遠高于GDP增幅；GDP增幅相對放緩的條件下，全國市場主體增幅卻實現了逆勢增長。這表明，深化“放管服”改革和優化營商環境在促進市場主體生長和發展上發揮了顯著作用。在優化營商環境相關改革取得顯著成效的同時，持續優化營商環境，打造一流的營商環境也出現新情況和新問題，局部性營商環境建設與改革開始面臨邊際效用遞減現象的挑戰，主要表現為：

　?。ㄒ唬嗜氕h節的商事制度改革邊際收益接近“天花板”

　　商事登記是市場主體全生命周期的第一個環節，也是傳統行政體制阻礙社會投資興業的“第一道檻”。推進商事制度改革，放寬市場主體準入，成為“放管服”改革和優化營商環境的重要改革任務之一。針對“辦照難”這一市場主體反映突出的問題，2014年以來持續深化注冊資本實繳改認繳、“先證后照”改“先照后證”等系列商事制度改革，市場主體開辦環境有了顯著提升，通過改革催生了大量市場主體。隨著改革的深入推進，傳統商事制度改革邊際收益開始接近“天花板”。以企業開辦為例，2020年6月，國務院常務會議明確推動企業開辦時間壓縮至4個工作日以內或更少。從地方實踐看，北京、上海、廣東、浙江、山東、四川等多個省份已實現企業開辦“一日辦結”。在實現企業開辦“一日辦結”的條件下，壓縮企業開辦時間所獲得的改革邊際收益已接近極限。此外，不少地方還在企業開辦環節、企業開辦費用方面也推出了相應改革，實現開辦企業只需一個環節、零費用。在各項營商環境改革措施落地后，市場主體進入幾乎接近零門檻。走傳統路徑、聚焦市場主體準入環節，壓縮企業開辦時間、環節和成本，推進商事制度改革所能獲得的邊際收益空間較小。

　?。ǘ┥a經營環節的行政審批事項削減空間明顯縮小

　　在準入環節外，市場主體生產經營面臨的行政審批項目，是制約和影響市場主體經營的制度性“門檻”。黨的十八大以來，延續以往政府行政審批制度改革的路徑，各級政府大力度推進簡政放權，行政審批事項得到進一步的壓縮。根據國務院審改辦于2017年公布的數據顯示，2013年以來國務院決定取消491項行政審批事項；決定下放127項行政審批事項。行政審批事項的取消、下放，進一步優化了市場主體生產經營環境，激發了企業創新創業的活力。但從取消和下放審批項目數量的時間變化看，2015—2016年是取消下放行政審批事項改革的高峰。在此之后，取消和下放行政審批制度改革空間明顯縮小，2017—2018年，取消和下放行政審批項目數量逐步減少。2020年以來，國家層面取消和下放行政審批項目趨于停滯狀態（見表1）。這表明，在削減市場主體生產經營面臨的制度性行政審批事項方面，審批項目減量改革已達到“天花板”，提升改革成效必然面臨來自邊際效用遞減規律的挑戰。

　　表1  十八大以來國務院歷次取消下放行政審批項目數量

　　數據來源：中國政府網

　　（三）一些地方營商環境改革創新同質化現象顯現

　　改革的創新性，是生成改革邊際效用的重要源頭性因素。作為制度性、體制性外在環境和條件，營商環境改革創新是生成營商改革邊際效用的關鍵因素。從地方優化營商環境、推進營商環境改革創新來看，一些地方大膽嘗試、率先探索，出臺和實施了許多創新性的改革舉措。隨著優化營商環境從探索期走向全面實施、優化提升階段，各地營商改革措施出現趨同現象。從整體來看，改革趨同是創新探索和經驗復制推廣的結果，改革邊際成本相對較低；但隨著時間的推移，改革趨同容易導致營商環境建設陷入同質化，難以精準化提升地方營商環境。由于各地在產業結構、產業基礎、市場成熟度等先天條件的差異，同質化的營商環境改革必然難以滿足差異化的地方和基層營商環境建設需求，進而降低了營商環境改革的邊際效用。比如，在營商環境評估的引導下，各地參照世界銀行營商環境評估的指標體系、國家營商環境評估指標體系，積極推進以評促改、以評促建，國家和區域營商環境的標準化、整體化、系統化水平有了顯著提升。但有的地方和行業簡單把營商環境建設等同于標準化評估，過于看重排名和得分，照搬經驗做法，忽視了本地區、本行業營商環境差異性，改革創新的邊際效用被同質化措施所蠶食。

　　三、破解邊際效用遞減現象的基本治理策略

　　習近平總書記強調，營商環境只有更好， 沒有最好。雖然我國營商環境建設取得了顯著成效，但是面對建設國際一流營商環境的目標，仍然需要持續推進改革創新，既提高營商環境改革的總效用，又增強改革的邊際效用，不斷通過營商環境相關改革釋放發展紅利。

　　（一）堅持延續鞏固策略，放大存量改革的邊際效用

　　我國營商環境建設已取得顯著的改革成效，相關存量改革措施正持續有效釋放。破解局部性改革面臨的邊際遞減效應風險，應首先堅持對存量改革的延續鞏固策略，保持和放大實踐中已證明有效改革的邊際效用，防止改革“反彈”與邊際效用流失。

　　健全營商環境建設配套改革機制，固化已有存量改革成果。建立行政許可、行政審批設定的審查機制。黨的十八大以來，大批行政審批項目和事項的取消下放，激發了市場和社會活力。要鞏固這方面的改革成果，必須建立有效的行政許可、行政審批設定審查機制，完善新設立行政許可、行政審批的論證程序，從嚴把關，防止已經取消的審批、許可事項變相地再次“出現”。健全清單管理制度，實現市場準入與政府權責的清單化、制度化管理。對于市場主體而言，要全面實施市場準入負面清單制度，鞏固營商環境建設的成果。對于政府而言，要實行政府權責清單制度，厘清政府部門之間、政府與市場之間的職責界限。尤其是，在政府權責清單制度建構過程中，要重點突出與營商環境建設聯系緊密的清單事項，比如，編制中央和地方政府行政許可權責清單等。

　　推進營商環境相關改革的制度化、法治化，形成更多不可逆的改革成果。在推進營商環境建設和相關改革過程中，處理好法治與改革的關系。一方面，根據營商環境改革的需要，按照法定程序，做好有關法律法規的立、改、廢、釋，運用法治思維和法治方式，實現改革于法有據。另一方面，對于實踐證明行之有效的營商環境改革措施，要及時上升為法律、法規或制度性規定。新時代，全面深化改革制度建設的分量更重，優化營商環境相關改革也要抓住制度建設的主線，把改革成果及時轉化為制度成果。在“放管服”改革和優化營商環境經驗的基礎上，2019年，國務院通過了《優化營商環境條例》。各地先后也出臺了地方性營商環境條例。應以此為契機，推進營商環境相關制度建設，建立健全營商環境細分領域所需的精細化制度安排（含法律法規）。

　?。ǘ﹫猿謩撔峦黄撇呗?，創造增量改革的邊際效用

　　改革邊際效用遞減的對立面是邊際效用遞增，即隨著時間的推移，新增的改革效用和收益（邊際效用）會逐步增加，甚至實現突破性增長。經濟學、管理學通過對企業成長和發展的研究發現，實現組織收益從邊際效用遞減到邊際效用遞增的關鍵因素是創新。在缺乏創新的條件下，組織的改革收益隨著時間的推移，要么達到極致后出現下降，要么逐漸趨于平緩。只有在持續創新的條件下，組織的改革收益隨著時間的推移，才能實現突破性的增長，產生遞增態勢的邊際改革效用。

　　推進營商環境改革措施的迭代升級。創新無止境，營商環境改革創新也應無止境。在原有營商環境改革措施基礎上，應不斷推進營商環境建設的迭代升級，實現營商改革從線性發展到立體化、螺旋式上升。推進營商環境改革目標的迭代升級。長期以來，我國營商環境的主要發力點是市場主體經營的便利化。應推進營商環境建設目標的迭代升級，著力推進法治化、市場化、國際化營商環境建設。推進營商環境改革內容的迭代升級。長期以來，我國營商環境建設與“放管服”改革一體化部署，主要的改革內容是放寬市場準入和經營準入。應推進營商環境改革向廣度和深度進軍，瞄準市場主體在生產經營中的堵點痛點難點，著力強化監管、政策實施等領域的改革，營造公平競爭的市場環境。推進營商環境改革實施方式的迭代升級。進一步強化改革的系統性、整體性和協同性，推出一批關聯度高、集成度高的改革。比如，推廣浙江在改革中形成的“一件事”機制，梳理市場主體經營中面臨的“一件事”，開展全流程、一體化的改革。積極運用數字化手段，推進數字化改革，加速促進營商環境制度的重塑。比如，2021年，北京推出了營商環境改革5.0版，持續實現營商環境改革的迭代升級。充分運用大數據和人工智能技術手段，通過數字賦能推進營商環境改革措施的升級。比如，浙江省近年來通過實施數字化改革，運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，推動制度性重塑和組織變革，為營商環境建設和政府改革創新拓展了新的渠道和空間。

　　對標國際營商環境評價新指標體系，推進營商環境改革創新。2021年世界銀行宣布停止發布營商環境評價（DB）報告之后，2022年2月，發布了新的營商環境評估體系（Business Enabling Environment，簡稱“BEE”）概念說明。該說明顯示：新評價項目將在2023年底發布新的營商環境評價報告（BEE報告，第一版）。無論是相比較于世界銀行此前的營商環境評價指標體系，還是相比較于我國營商環境評價指標體系，新的國際營商環境評價指標體系都有很大的變化和差異。面向國際化一流營商環境建設目標，我國營商環境評價指標體系建設注重與國際接軌?，F有指標體系主要基于世行DB評價體系而構建。在世行新營商環境評價體系的影響下，我國營商環境建設和營商環境評價體系也應拓展建設內容和建設重點，在國際一流營商環境建設和評價中贏得主動。面向世行營商環境新評價體系的十大指標，既要加強世行原評價體系沒有的市場競爭、勞動力指標領域的改革，也要拓展新評價體系保留下來指標領域的改革內涵，比如，拓展商事制度改革內涵，實現從開辦企業評價到企業準入評價的轉變；拓展建筑施工許可制度改革內涵，實現從施工許可評價到獲取經營場所評價的轉變；拓展信貸金融服務改革內涵，實現從獲得信貸評價到金融服務評價的轉變等（見表2）。

　　表2 中國營商環境評價指標體系與世行DB、BEE營商環境評價指標體系的比較

　　加快推進地方營商環境改革創新試點。我國治理體制不僅在宏觀上具有“大氣”的結構性體制優勢，在中微觀層面也具有“精巧”的機制優勢，試點代表著我國創新能力的機制優勢。作為超大規模國家和超大規模的國家治理體系，我國國家制度創新具有一套內在的微觀生成機制。在我國長期的改革實踐進程中，改革創新試點機制是生成制度創新的重要方式。實現營商環境改革創新，也離不開試點機制的運用。運用試點機制，既能為全局性營商環境改革創新提供有效的做法與經驗，也能降低改革創新的試錯成本。2021年，國務院印發《關于開展營商環境創新試點工作的意見》，明確在北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個城市開展營商環境創新試點。應加快推進營商環境創新試點，在必要條件下，總結推廣試點經驗，擴大試點范圍，以局部試點生成全局性、創新性改革成果。在營商環境創新試點城市，應優先推進和實施對標世界銀行營商環境新評價體系（BEE）的改革措施，引領全球一流營商環境建設。世界銀行新評價體系的推出時間滯后于我國六大城市創新試點意見和措施的出臺，有必要針對世行新評價體系，在六大營商環境創新試點城市，追加新的改革創新舉措，提高六大創新試點城市對接和引領國際一流營商環境評估的能力。

　?。ㄈ﹫猿謩討B退出策略，提高治理體系和市場體系的出清能力

　　在當前的全面實施和提升階段，各級各類優化營商環境措施經過實踐的檢驗后，其有效性大致可以分為有效、低效、無效甚至負效等類型。對于有效的改革措施，應加大實施和推廣力度，釋放更多的改革邊際效用；但對于低效、無效甚至負效的改革措施，應堅持動態退出策略，實現其動態出清，降低其對改革的整體性、系統性擾動，從整體上提升治理體系的改革出清能力。

　　加強對營商環境相關改革措施的評估。自營商環境建設推進和實施以來，在世界銀行每年發布《營商環境報告》的影響下，各地開展了不少營商環境評估，國家層面也建立了相應的營商環境評價體系。綜合各方面的評估結果看，現有評估主要是區域性、整體性的營商環境評估，對于營商環境相關改革具有重要的啟發作用；但還缺少對具體改革措施的效果評估。有不少學者將“放管服”改革與優化營商環境混為一談，改革成效評估與營商環境評價具有本質區別。因此，不能以營商環境評價代替改革成效評估，應建立和完善相應的改革評估機制，尤其是第三方改革評估機制，科學衡量和把握具體改革措施的有效性，為營商環境改革提供科學的評估基礎。

　　建立健全改革退出機制與市場退出機制。一方面，針對低效或無效改革措施、改革試點，建立健全退出機制。在一定的形勢和條件下，原有的改革措施、改革試點發揮了積極而重要的作用，促進了營商環境的進一步優化。但當隨著時間的發展和形勢的變化，原有的一些改革措施、改革試點可能出現低效或無效的情形，應建立相應的退出機制。另一方面，推進破產制度改革與創新，健全市場退出機制。市場退出制度改革與準入制度改革一樣，都對營商環境的優化具有重要的影響?！敖┦髽I”退市難，制約了市場自身出清能力和凈化能力的提升。在未來營商環境改革中，應改革完善企業破產法律制度，推動個人破產立法，健全個人破產制度，優化市場優勝劣汰的有序出清能力和出清環境。

更多精彩，請關注“官方微信”