吳金鵬：加快建設中國政務數據資源體系

　　近年來，黨和國家密集出臺健全數據資源體系、暢通數據共享利用的相關政策。2021年，“十四五”規劃提出建立健全國家公共數據資源體系，加強數據開放共享。2022年，《關于加強數字政府建設的指導意見》提出構建開放共享的數據資源體系，《全國一體化政務大數據體系建設指南》提出整合構建全國一體化政務大數據體系，加強數據匯聚共享和利用。2023年，《數字中國建設整體布局規劃》提出夯實數據資源體系，暢通數據資源大循環；《黨和國家機構改革方案》提出將組建國家數據局。政務數據是國家數據資源的核心，探索建設中國特色政務數據資源體系，是立足數智時代特征、貫徹落實黨和國家關于國家治理現代化的重大決策部署的重要舉措。

　　政務數據治理發展歷程

　　我國政務數據治理實踐隨著電子政務的發展而變遷，經歷了部門化到協同化再到一體化的過程?！笆濉焙汀笆晃濉睍r期，我國電子政務重點為政務信息化，發展“十二金字”工程，政務數據治理處于部門化階段?！笆濉睍r期，國家陸續出臺政務信息系統互聯互通的頂層規劃，聚焦信息一體化工程建設?！笆濉逼陂g，以“互聯網+政務服務”發展為契機貫徹落實數據共享，促進條塊政府圍繞數據形成協同合作，政務數據治理進入協同化階段?！笆奈濉逼陂g，我國要提高數字政府建設水平，數據驅動從政務服務擴展到更廣泛的城市治理、政府決策領域。

　　數據是數字政府的核心要素，然而數據質量差、標準不一致等問題普遍存在，尤其數據跨部門、跨層級、跨地域共享難題，制約數字政府的高質量發展。隨著改革的持續深入，實踐者發現部分數源部門不愿共享的原因是數據家底不清、資源未掛接、無能力共享；即便有能力、有意愿共享數據，卻因為數據標準規范不一致而難以融合使用。因此，地方政府開始探索摸清數據家底、統籌數據管理的治理實踐，如浙江一體化數字資源系統、山東一體化大數據平臺，但也衍生出建設經驗不足、地域發展不均、碎片化治理等新挑戰。國務院辦公廳《全國一體化政務大數據體系建設指南》的出臺恰逢其時，為各地各部門如何建設政務數據資源體系做出了全局性謀劃，政務數據治理進入一體化階段。

　　建設政務數據資源體系的重要意義

　　政務數據資源體系推動我國政務數據治理實踐從單層級、單部門的碎片化治理，轉向跨部門、跨層級、跨區域的整體性治理，呼應數字政府、數字中國“全國一盤棋”發展趨勢，是我國治理體系和治理能力現代化的組成部分，更是實現國家治理現代化的前提和基礎。

　　首先，政務數據資源體系是提升數字政府水平及其治理能力的關鍵?！蛾P于加強數字政府建設的指導意見》提出要建成“整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠”的數字政府，基本形成“政府數字化履職能力、安全保障、制度規則、數據資源、平臺支撐”的體系框架。新時代背景下，我國數字政府具有整體協同的突出特點。政務數據一體化發展及其所帶來的數據高效流通和優化配置，有利于改進政府數字治理流程、促進條塊政府協同、實現整體性數字政府。

　　其次，政務數據資源體系助力打造協調有力的一體化數字中國格局?！稊底种袊ㄔO整體布局規劃》提出以“夯實數字基礎設施和數據資源體系”為基礎，推進經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域數字化轉型。政務數據在體量上占據國家數據資源的絕大部分，一方面，政務數據開放經過企業和公眾的開發和利用可以最大化實現價值共同生產。另一方面，政務數據資源體系是接入、融合、利用公共數據與社會數據的基礎，有利于建成國家數據資源體系，推動數字中國發展。

　　再次，政務數據資源體系是支撐和服務數智時代發展的必備工具。隨著大數據和智能技術的快速發展及其與經濟社會各領域的深度融合，人類社會邁入數智時代。一方面，數據成為核心生產要素；另一方面，數據賦能各領域數字化、智能化活動。政務數據資源體系及其數據分析系統，能夠實時匯聚、處理、分析多源異構海量數據，遵循“數據—信息—知識—智慧”的發展路徑，深入挖掘、釋放和創造數據價值，提升管理活動的科學性和精準性，賦能經濟社會數智化發展。

　　政務數據資源體系的核心要義

　　政務數據資源體系圍繞“管好數據、用好數據”展開，是以統一制度規則和統一技術架構，統籌管理政務數據采集匯聚、關聯融合、高效共享和有序利用等環節的體系，重點推進跨部門、跨層級、跨地域數據共享和配置，支撐整體協同數字政府建設及其數字治理能力提升。

　　政務數據資源體系有兩個突出特征：一是摸清數據家底，管理對象從共享數據轉向全量數據。當國家和地方層面的數據管理機構未能掌握業務部門全量數據情況時，會出現業務部門以“數據保密”為理由拒絕共享，而實際是不愿意或無能力共享。當摸清政務數據資源底數，實行一本賬管理時，也并非要進行全量共享，而是由數據管理機構與部門共同決定哪些數據可以共享；確定“一數一源”最優解，避免不同部門在確定某一數據源時發生競爭或推諉。二是以整體性治理實現政務數據一體化，即通過整體性治理理念—結構—機制將分散的條塊政府組織聯合起來，實現數據縱向一體化和橫向一體化，打破部門、區域間數據分割。政務數據一體化具有階段性，地方自主創新和中央適時主導共同推動政務數據逐步實現“區域內一體化”和“全國一體化”。

　　政務數據資源體系的多層結構

　　政務數據資源體系的內容結構具有層次性，可以劃分為基礎保障層、平臺運行層和數據治理層。

　　基礎保障層主要包括：一是通過組織改革、制度協同、協調機制建立起統籌協調的管理體系，二是編制、修訂和實施全國統一的數據標準規范，三是通過制度規范、技術防護、運行管理保障數據安全，四是通過政務外網、政務云、算力設施建設提供技術基礎。

　　平臺運行層主要包括：一是國家、地方與部門按照統一架構建設包括多種功能性系統（數據目錄、數據治理、供需對接、數據共享等）和數據服務門戶的政務數據平臺；二是實現國家平臺與地方、與部門平臺的級聯對接，以平臺為載體實現數據橫向和縱向的互聯互通。

　　數據治理層主要包括：一是數據目錄方面，推動業務數據化、數據全量規范編目、資源關聯化；二是數據歸集方面，推動數據資源按需歸集、應歸盡歸，并建設多主題數據資源庫；三是數據管理方面，明確數據屬性、分類分級、權責關系；四是數據共享方面，整合共享渠道，受理和滿足多層級多部門數據需求；五是數據利用方面，推動多場景數據分析應用和創新試點。

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