王春暉：公共數據如何讓公眾共享紅利

　　政府工作報告提出，健全數據基礎制度，大力推動數據開發開放和流通使用?！?024年國民經濟和社會發展計劃》也將“推進公共數據資源管理和運營機制改革，加快公共數據授權運營試點和應用示范”列入主要任務之一。

　　我國公共數據資源體量龐大，覆蓋領域和應用場景廣泛，質量準確完整，價值潛力巨大，是國家重要的新型戰略性資源和生產要素，積極推動和構建高效公平和規范統一的公共數據資源授權運營機制，加快公共數據授權運營試點和應用示范的推廣，是開放利用公共數據資源和釋放公共數據要素價值的重要舉措。

　　公共數據授權運營沿革

　　何為“公共數據”？目前，我國現行法律法規尚未對“公共數據”給出定義。在一些地方的數據立法中，對公共數據的內涵基本達成以下共識，即國家機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位，在依法履行職責或者提供公共服務過程中收集、產生的數據。2022年12月發布的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）進一步擴大了持有公共數據主體的范圍，包括了“各級黨政機關、企事業單位，以及依法履職或提供公共服務的組織”等?？傮w來說，地方立法中的公共數據概念雖然各自有別，但整體上經歷了一個“政務信息—政務數據—公共數據”的擴展性演進歷程。

　　筆者以為，對于公共數據的認定，不應以控制數據的主體來判斷是否屬于公共數據，而應該按照數據服務的屬性來判定公共數據的范疇，來自黨政機關、企事業單位以及大型數字平臺的相關數據均屬于公共數據，特別是超級數字平臺具有網絡效應和雙邊效應以及邊際成本趨于零等特質，使得海量數據源源不斷地往超級平臺上聚合，超級網絡平臺已經很難用產業經濟時代的商品或者服務去界定其性質，提供超級平臺的企業也無法用“經營者”來確定它的商業屬性。事實上，超級網絡平臺已成為高度數字市場化環境下的海量數據聚合的公共數據平臺和數字基礎設施。

　　我國一直重視公共數據的開放利用和授權使用，早在2004年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》就提出，對具有經濟和社會價值、允許加工利用的政務信息資源，應鼓勵社會力量進行增值開發利用?！笆奈濉币巹澓?035年遠景目標綱要明確提出，開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用。2021年12月，國務院辦公廳《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》要求，探索完善公共數據共享、開放、運營服務、安全保障的管理體制。2021年12月，國務院發布的《“十四五”數字經濟發展規劃》強調，對具有經濟和社會價值、允許加工利用的政務數據和公共數據，通過數據開放、特許開發、授權應用等方式，鼓勵更多社會力量進行增值開發利用。2022年9月，國務院辦公廳發布的《全國一體化政務大數據體系建設指南》進一步強調，鼓勵依法依規開展政務數據授權運營，積極推進數據資源開發利用，培育數據要素市場，營造有效供給、有序開發利用的良好生態，推動構建數據基礎制度體系。2022年12月，“數據二十條”發布，系統布局了推進實施公共數據確權授權機制的路徑，要求對各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數據，加強匯聚共享和開放開發，強化統籌授權使用和管理，推進互聯互通，打破“數據孤島”。同時提出，結合數據流通范圍、影響程度、潛在風險，區分使用場景和用途用量，建立數據分類分級授權使用規范。

　　公共數據授權運營的價值導向

　　自“數據二十條”公布以來，多地出臺公共數據授權運營管理規定，積極探索公共數據的授權運營模式，取得了一些經驗。筆者認為，公共數據授權運營應當聚焦公共數據資源“開放開發”的兩大重要價值屬性，一是公共服務的價值屬性；二是數據生產要素的價值屬性。公共數據授權運營的價值導向不能僅限于所謂的開發“數據產品和服務”，而是要重點關注如何更好發揮公共數據資源的生產要素價值的作用，推動公共數據要素的高質量供給。

　　數據資源加工形成數據產品或服務與數據資源成為生產要素有著本質的區別，數據資源加工形成的數據產品或服務屬于產出端，而數據資源成為生產要素屬于生產的投入端，其一般由兩種方式實現：第一種方式是數據資源的要素化，即把數據資源作為生產資料與具有數據技術應用和運營技能的勞動者相結合，通過智能算法和算力資源的驅動，投入到生產過程中，從而產生新的生產函數，當新生產函數與實體產業，特別是與智能產業相融合，使之成為從事產業數字化的勞動者進行生產時所必須使用的資源或工具，并融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各個環節，才能真正釋放公共數據資源的要素價值；第二種方式是將數據資源經過加工處理產生的數據產品或數據服務投入到再生產的過程中，使之成為數據生產要素。

　　在公共數據資源授權運營主體的選定方面，應聚焦重點行業和領域，挖掘具有較強可實施性的典型數據要素應用場景，評估授權運營主體在授權運營期限內能否取得顯著的數據要素價值應用成效。同時，要堅持“兩個毫不動搖”的原則，向國有企業和民營企業公平授權，確保民營企業公平參與數據要素市場競爭，平等運營和使用數據生產要素，并取得公平合理的收益。要培育和構建高質量的服務型、應用型、技術型“數商”服務體系，幫助各類授權運營主體更好地采集、清洗、存儲、傳輸和管理數據，提供數據質量評估、數據資產評估、數據合規管理、數據公正、數據糾紛仲裁以及數據要素價值挖掘和應用場景開發等，為營造高效公平的公共數據資源授權運營環境提供服務。公共數據資源蘊含著豐富的經濟價值和社會價值，公共數據資源授權運營必須與實體經濟深度融合，探索豐富應用場景，發揮數據要素倍增作用，重點聚焦實體經濟和民生服務領域。

　　構建“一體化”平臺

　　公共數據具有社會公共服務價值與生產要素價值的雙重屬性，且覆蓋領域廣泛，應當在國家層面建立職責清晰、分工有序、協調有力、高效利用、標準統一、公平配置的全國一體化公共數據資源授權運營格局。筆者認為，應以國家政務大數據平臺為基礎，由國家數據主管部門統籌推進，匯聚國家機關、公共事務單位以及公共服務運營等單位收集和產生的、具有公共屬性的數據資源，推動公共數據資源“按需歸集、應歸盡歸”，通過邏輯接入與物理匯聚兩種方式歸集全國公共數據資源，進行統籌管理，構建全國“多源統一”的公共數據資源授權運營平臺。

　　目前，應按照“數據二十條”的精神，加強匯聚共享和開放開發，強化統籌授權使用和管理，推進互聯互通，打破“數據孤島”，推動各地區公共數據授權運營平臺接口與全國一體化公共數據授權運營平臺互聯互通，打造一體化、標準化、高效率的全國公共數據授權運營機制。在數據分類分級的基礎上，建立覆蓋國家、省、市、縣等層級的全國一體化公共數據開放目錄，滿足全國不同地區的公共數據運營單位的需求，通過全國一體化公共數據資源授權運營平臺，挖掘具有高要素價值的應用場景，并提出對公共數據資源的需求申請，依法或依約在全國一體化公共數據授權運營平臺內獲取所需的公共數據資源，充分發揮和釋放公共數據資源的要素價值，為發展新質生產力賦能。

　　做好價值評估與安全治理

　　公共數據授權運營應當以數據要素的價值創造為導向，不應只關注公共數據資源的授權環節，應重點持續關注和評價公共數據資源運營方在數據要素價值創造過程中的貢獻。公共數據的委托方應建立公共數據授權運營的價值評價體系。按照公共數據開放利用的類型，公共數據可以分為無償開放類、有償開放類、禁止開放類三種類型。一般來說，除了禁止開放的公共數據不得授權運營外，有條件無償開放類和有條件有償開放類的公共數據都可以授權運營，但兩者的授權運營導向存在本質區別。應優先授權運營用于公共治理與公益事業領域公共數據的無償使用，這類公共數據不僅公益屬性最強，且可共享利用程度也最高。

　　由于國家層面尚未出臺公共數據授權運營統一規范，導致各地公共數據運營規則不統一，有的地方公開拍賣公共數據資源特許經營權，也有的地方提出所謂從“土地財政”到“數據財政”的想法，引發了社會廣泛質疑。應當指出，公共數據資源的公共屬性和政府的非營利屬性，決定了公共數據資源的利用和釋放不能以政府盈利為導向，在探索公共數據資源有條件有償使用過程中，公共數據持有者將產業發展和行業發展的公共數據資源授權運營后，需要獲取多少比例的收益回流，應遵循“補償成本、適當獲利”的原則，要更多地讓利于社會和人民，讓廣大人民和企業享有更多的公共數據要素紅利。嚴禁借授權有償使用數據資產的名義，變相虛增財政收入。同時，在公共數據授權運營過程中，應避免出現僅關注“公共數據的有條件有償使用”，從而影響用于公共治理、公益事業“公共數據有條件無償使用”的情形。

　　目前，公共數據資源授權運營仍處在探索階段，需不斷積累經驗，積極開拓創新，切忌一哄而上。筆者認為，國家數據主管部門應在符合條件的地區先行開展公共數據資源授權運營的試點示范工作，在總結積累實踐經驗的基礎上，再因地制宜推廣。公共數據授權運營應全面貫徹落實《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》《反壟斷法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》等法律法規，明確數據分類分級、數據合規審查等具體制度和要求，重點治理平臺企業數據壟斷等問題，防止利用數據、算法、技術手段等方式排除、限制競爭。對公共數據授權運營的監管和治理，應本著“誰授權、誰監管”和“誰開發、誰治理”的原則，強化公共數據授權運營過程中各方權利義務和法律責任。

　?。ㄍ醮簳?，作者系浙江大學網絡空間安全學院雙聘教授、博導，中國行為法學會數據要素決策咨詢委員會主任兼首席專家）

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