政府門戶網站是在信息技術和新公共管理背景下，政府提供公共服務的最主要窗口，它既是服務終端，也是互動交流的平臺載體。隨著我國電子政務建設的不斷深入，政府門戶網站建設與管理的問題日益突出。如何協調各相關電子政務功能模塊之間的關系，采用更加科學有效的門戶網站管理方法，最終發揮政府網站的門戶服務功能，這是近年來學術界和各級政府一直關注和持續研究的課題。浙江大學管理學院劉淵博士所帶領的學術團隊近年來對政府門戶網站相關管理問題展開深入研究，承接并完成了多項省部級以上課題。受本刊約稿，課題組將其歷經2年完成的政府門戶網站績效管理架構相關研究成果整理濃縮成三篇系列文章，分別以認識政府門戶網站績效管理現狀、建立政府門戶網站績效管理體系、以及實施政府門戶網站績效管理科學方法等三個主題陸續在本專欄刊載。敬請讀者關注。
綜觀近年來世界各國所推動政府再造計劃的內容，電子政務一直扮演著關鍵性的角色。政府門戶網站作為電子政務的服務終端，逐漸成為政府提供公共服務最主要的窗口、公民與政府最為重要和高效的交流平臺。盡管電子政務不僅僅是政府門戶網站，但電子政務在很大程度上是通過門戶網站這個平臺來為企業和公眾提供服務，政府內部電子政務實施得好壞最終是以門戶網站運行的外部效果來進行評估。推進政府門戶網站與各部門網站的建設，有效形成一個網站群體系，將直接影響電子政務的運行質量。
一、新公共管理背景下電子政務績效
20世紀80年代以來新公共管理運動的興起，西方發達國家開始用全新的“績效途徑”取代傳統的“效率途徑”，公共管理由重視“效率”轉而重視服務質量和顧客滿意度，由自上而下的控制轉向爭取成員的認同和爭取對組織使命和工作績效的認同。另一方面，信息社會所出現的“新經濟”、“網民”、“虛擬組織”、“虛擬社群”等與傳統不同的公共環境，使得政府不得不重新思考組織運作方式的調整。運用新科技處理公共事務活動，發展新型態的政府治理模式，成為當前行政發展與政府轉型的重要議題。這種特殊的由信息技術所帶來的政府工作方式調整要求，恰恰符合新公共管理的思路。由信息技術，尤其是電子政務所帶來的公共行政改變，可歸納為下表1所示。
表1：信息技術背景下新舊公共行政法則的比較
績效評估作為組織系統分析的一部分起始于19世紀30年代，近年來隨著公共管理對政府責任和治理成效的聚焦而日益受到強烈關注?；仡櫮壳半娮诱湛冃гu估文獻，我們發現大部份均著眼于比較容易衡量的信息技術或政府組織內部相關的評估指標，如：服務器數目、使用網絡人口數、紙張使用減少量、機關上網率、及公務人員電子信箱數等。究其原因，可能與國內電子政務的早期研究都是借鑒了西方發達國家的評估內容有關。如，英國政府制訂2001年90％的例行政府采購要實行電子化；八大工業國的電子化政府計劃(Government on-line project)制定每年增加民眾可得信息量10％、電子數據交換機制達成100％等。從一國的總體電子政務績效管理角度，這種評估方式無可厚非，但是如果要落實到各個地方政府和部門，則需要進一步的尋求支撐指標，尤其是對民眾需求的了解與滿足，以及使用者滿意度的評估等，就變得尤為重要了。
隨著電子政務全球化推進，電子政務績效評估研究也引起了各國高度重視，許多研究機構、咨詢公司和學者對其展開了深入研究和實踐。目前國內對政府網站評估較有影響的有“中國城市門戶網站”評估、賽迪公司的中國政府網站評估和國脈公司的個性化測評服務。國際上較為著名的是埃森哲咨詢的電子政務評估。
中國城市電子政務發展研究課題組(2004)以我國內地336個城市為調查對象，對其中303個城市的政府門戶網站從在線服務力、在線應用力兩個方面共設置10項指標進行了測評與排序。該評估有較大的影響力，但是只作了當年的評估，缺乏持續性。賽迪顧問的研究范圍最為廣泛，已經持續了3年的全國政府網站排名工作。2005年其針對31個省級政府、333個地級政府、414個抽樣縣級政府的門戶網站，從網上服務、政務公開、客戶意識三個方面設置數十個二級指標進行了績效評估，2006年進一步改進指標體系，分為信息公開、在線辦事、公眾參與三部分。賽迪公司的評估希望以一個統一簡化的評估指標還涵蓋全國的政府網站，其考評的3個一級指標基本涵蓋政府門戶網站的主要功能，是近年來最有影響力的全國性政府門戶網站測評。[page]
二、電子政務績效評估現狀
從相關文獻上來看，對電子政務績效指標體系本身的學術研究并不多見，它往往作為描述電子政務建設現狀的一種工具，本身的科學合理性卻較少受到關注。這就導致了現行的一些電子政務績效指標體系存在許多問題，不能適應新公共管理要求下電子政務績效評估的需要，總體而言表現在以下4方面：
?。?）評估整體構成缺乏統一認識，使得各種評估結論無法橫向比較
從相關文獻上來看，對于電子政務績效由哪些方面構成，不同研究者的觀點并不相同。如IBM電子政務研究院提出的靈活、可升級、可靠三維度指標是從技術角度來理解電子政務績效構成，而埃森哲咨詢公司提出的服務成熟度和客戶關系管理兩維度指標則是從社會效益角度來理解電子政務績效構成。這種偏重性使得各種評估結論無法進行比較，導致績效評估方面的“重復投入”，造成資源浪費。[page]
?。?）評估指標缺少嚴密的邏輯層次關系，使得指標所包含的信息出現重復或遺漏
按照目標管理理論和KPI理論，績效指標體系是總體績效目標的層層分解，應體現出指標之間相互支持的邏輯關系，并突出關鍵指標。越是細化的指標體系，就越容易讓人按圖索驥，而只重視指標中所涉及的表面建設工作。為了能夠避免各網站的這種趨向，指標體系必需每年要作較大的變動，這更加劇了網站門戶管理方向的混亂。在實踐中應用的指標體系內部邏輯關系不明顯，使得指標選取出現重復和片面的情況，在權重的組織上沒有完全體現出指標的重要性分布。如美國布朗大學電子政務績效評估中使用的績效指標從網站的五個特征進行選取和組織，權重也是平均分配。我國一些省市使用的電子政務績效指標體系在風格與布朗大學相同，為了能夠有一個可運用于全國的統一測評指標，選取了可以最大程度覆蓋和普適性的指標，盡管在操作上可以大大節省成本，但是卻丟失了很多部門的特殊性。在實際操作中，往往是由于部門特性，導致得分過高或者過低，而其真正的服務功能和目標卻被忽略，使得評估結果缺少說服力。
?。?）公眾服務功能和公眾滿意的定位仍未能放在首位
“政府網站雖然是政府自己辦的，但不是自己辦給自己看的，政府網站是為社會公眾辦的?！保ㄐ旖B史，2006[1]）目前的多數測評，出于成本考慮，并沒有將普通公眾用戶的使用意愿和滿意度調查考慮進來，而運用服務質量評估的視角進行測評的更是鳳毛麟角。很多時候，點擊率和專家測評并不能很好的反映政府門戶為其所覆蓋的區域內公共所提供的服務質量水平。
?。?）評估內容過度關注政府網站外部直接指標，缺乏電子政務整體績效研究
從相關文獻上來看，對電子政務績效研究主要集中在政府網站層面，對于電子政務應用系統的評估，一般也整合在政府網站的評估當中，很少有深入電子政務內部運營績效方面的理論研究或評估實踐。在我國，由于政府信息資源管理、政府項目費用效益分析、政府行政績效評估這三大制度基礎幾乎都不存在，使得電子政務績效的內評估缺乏制度環境的支持。Peters等人(2005)認為，僅僅評估面向公民的前臺網站是不夠的，電子政務建設包括了利益相關者的協作與互動，并整合了跨政府部門的業務流程，這些都需要考慮在內。因此，需要在理論和實踐上進行探索研究，把外部評估和內部評估結合起來。
三、政府門戶網站定位
美國政府白宮預算暨管理局（Executive Office Of The President Office Of Management And Budget）下設的政府電子化辦公室則對政府網站提出三點建議：以公民為中心（Citizen-centered）：使民眾可通過網絡與政府產生互動，并享有政府給予的服務；以執行成果為導向（Results-oriented）：改善政府組織的效率及效能；以市場規律為基礎（Market-based）：改善政府對民眾的溝通回饋機制。
基于這一思路，我們認為，政府門戶網站的定位至少有以下三個方面（見圖1）：
?。?）市民服務功能
市民服務是政府門戶的最主要功能。以最終外部用戶的使用滿意為目標。政府門戶應當一定程度的替代現實政府的公共管理職能，包括宣傳、咨詢、政務辦理，并在此基礎上，建立以區域內市民（包括企業和事業組織）為最終客戶的市場觀念，構建完整的服務價值鏈。
?。?）內部服務功能
政府門戶具有雙向性，除了連接外部用戶以外，另一端連接整個電子政務應用系統。內部服務以部門公務員為用戶對象，圍繞政務環境下的網絡技術，實現包括通訊、后勤、人力資源、安全保密等功能。
?。?）部門管理功能
政府門戶不能脫離現實的行政管理要求。尤其是網站績效評估，往往帶有很強的引導作用。結合政府門戶子網站群的日常管理，可以在原有的考核體系中適當增加基于部門管理的職能要求，則可以更好的發揮門戶的平臺作用。
四、政府門戶網站績效評估
從公共管理的視角，“不可衡量，則無法管理”的理念決定了電子政務績效管理的必然性。雖然過去導致電子政務效率不高的原因眾多，但忽略民眾需求的重要性卻是各國、各地的通病。不論是“內部民眾”（公務員）還是“外部民眾”（普通市民），他們的需求都應該是政府門戶的考慮重點。電子政務績效評估實踐迫切需要從內外兩方面入手，從總體上首先明確“評什么”，建立邏輯層次清晰的績效評估內容的結構框架，作為確立績效評估指標體系的理論依據，以有效指導、規范和評估我國電子政務的建設。一個好的政府門戶測評應該能夠在以下方面得以改進：
?。?）跳出網站來評估網站
根據新公共管理理論，政府門戶網站本質上是一個多部門參與的、基于流程整合的、面向客戶的服務價值鏈。因此，在網站測評的背后，需要構建一個更為系統完善的績效架構（Government Portal Performance Architecture，GPPA[2]），至少應當包括技術系統、服務模塊和績效體系。
?。?）引入代表性用戶調查
近年來，服務管理研究的熱點集中在服務質量管理上。在政府門戶網站的評估上，可以參考服務質量的研究方法，研究公共需求的滿足情況和公共知曉程度之間的關系。因此，最終用戶就必須引入到績效考核的實施主體范圍中來。綜合測評的得分，應當綜合考慮專家與公眾評估意見，運用更為科學的計算方法，消除個體判斷誤差。
?。?）強化個性評估和改進指導
網站測評的最終目的乃是更好的實現其公共服務、內部服務和部門管理的三項職能。因而，目前很多地方所熱衷的排名結果，本身可能并沒有很強的實際指導意義，而應該尋找橫向（相同部門）和縱向（時間維度）上的對比，找出能夠更好實現本部門三項定位的改進方法，有效指導本部門電子政務建設。
如本文前面所言，政府門戶網站的績效很大程度上代表了電子政務最終效果，而門戶的建設質量又是進一步由各子網站群的運行效果所決定。因此，將子網站建設績效評估明確化，建立合理、有效的子網站群績效評估體系，是從下而上提高各級政府門戶網站，乃至整體電子政務科學化管理水平的重要手段之一。這一思路要求績效管理下沉，以細化而不是抽象、實用導向而不是指標導向、用戶驅動而不是用戶適應、功能互動而不是單項推動的基本原則，建立和實施以信息技術背景下新公共管理思想為主導的績效管理體系。不僅可以全面評估政府門戶網站的建設現狀，客觀地反映子網站群的發展水平和建設績效，而且還可以認清網站建設定位，規范和加快網站群建設，幫助各子網站總結建設經驗和差距，明確進一步努力的方向。這對于全面推進電子政務建設，建設電子政府，形成一個和諧的、可持續發展的政府網站生態群具有重要的現實意義。（待續）
本專題為國家自然科學基金資助項目（70672049）和浙江省科技計劃資助項目（2006C35001） 研究成果。
[1]國務院副秘書長徐紹史在2006年9月16日中央政府門戶網站內容保障工作會議暨第三屆中國電子政務論壇上的講話
[2] 具體的GMPP構造方法和體系，將在下一期專題中詳細介紹。
