導語
“京津冀一體化”可以說是當下中國時政經濟領域的一個熱詞。除了三地最高層第一時間的積極表態外，各方專家也就“如何一體化”各抒己見。
人們期待著，空氣變純凈了，交通變通暢了、人口過多的“城市病”能治好了。特別是河北省還提出要建多個“副中心”，來為北京分擔困擾的想法。
如此高級別的國家發展戰略，必須提供怎樣的組織和法律保障？記者近日專訪了中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱。
專家解讀
要把京津冀一體化放在未來中國“點面結合的雙引擎戰略和城鄉一體化的大格局中來考察
汪玉凱教授說，要把“京津冀一體化”放在未來中國經濟發展的動力和中長期增長框架中觀察，絕非是單一地為解決首都北京的困境。
他認為金融危機后，中國經濟經過多年高增長以后，未來增長的動力依然強勁，但增長的動力源將發生重要變化。這就是城鎮化牽引下的“點面結合的雙引擎戰略”。
所謂“點”就是依托大城市形成經濟圈，這是未來中國經濟增長的第一極，其中長三角、珠三角、京津冀三大城市圈無疑是第一梯隊。這些依托大城市形成的經濟圈要代表國家在世界產業鏈的上端爭高低。所謂“面”，是指2200多個縣域要全面開花，打造縣域經濟，帶動3.4萬個鄉鎮的發展。這與改革開放初期的率先開放東南沿海、帶動中西部發展的梯度推進戰略有很大的變化。應該看到，在2千多個縣、3萬多個鄉鎮我們還有很多基礎設施欠賬，優質的教育資源、醫療資源需要均衡地分布，所有這些都是中國未來經濟增長的強勁動力。而新型城鎮化戰略正是牽引“點面結合的雙引擎戰略”最好的抓手。
汪玉凱說，與此相聯系，從國家治理來看，未來還要把管理的重心下移，就是中央要向地放權，省里要向市縣放權，目標是把縣域經濟做強，這樣才能有產業有就業，才能順利推進以中小城市和城鎮為核心的城鎮化戰略。而推進省直管縣的管理體制，正是順應了這個未來經濟社會發展大戰略的重大舉措。
汪玉凱強調，“雙引擎戰略”要靠新型城鎮化來牽引。但必須明確的是，未來中國城鎮化戰略的重點應該在中小城市和小城鎮的現代化，對于像北上廣這樣的特大型城市要適度控制，要充分發揮縣域鄉鎮的容量大，但過去因缺少產業集聚和就業機會，迫使更多人無序向大都市集中傾向。從目前城鎮化的最大制約因素看，已經進城的1.6億農民工的市民化問題尤為突出，還要謀劃未來幾十年中的還可能有1.5億農民向城鎮轉移的問題。因此，重點發展縣域和小城鎮，用城鎮化連接或者牽引“雙引擎戰略”，就顯得尤為關鍵。同樣，如果我們不從這樣的大戰略格局觀察和思考問題，就很難對京津冀一體化有更深入的戰略思考。
不再打小算盤 由多贏到共贏
汪玉凱教授表示，“京津冀一體化”從戰略上考量，實現要由多贏到共贏。所謂多贏，就是不管北京、天津還是河北都要從“京津冀一體化”戰略中獲得好處，不是我給你甩包袱，你成全我，而是要相得益彰，錯位發展，都可以從京津冀一體化戰略得到好處，形成相對競爭優勢。所謂共贏，就是京津冀必須形成合力向污染宣戰，共同打好治理環境、實現宜居的硬仗，如果沒有中個共贏，京津冀一體化戰略就失敗了。[page]
汪玉凱認為過去近十年，京津冀一體化之所以停留在口頭上缺乏實質性進展，一個重要原因就是各有各的“小算盤”，都想多得好處而不愿意付出。比如，北京是首都，同時又是政治中心、文化中心、科技創新中心和國際交流中心，但同時又想發展經濟，想把好的產業都留在北京，把包袱甩給河北；天津想建設北方區域經濟重鎮；河北省很積極，但“剃頭擔子一頭熱”。
汪玉凱說，光想得好處，卸包袱肯定無法實現好一體化的，甚至連規劃都做不起來。必須要構建從多贏到共贏的戰略：“京津冀一體化”才可能有實質性啟動。
打造兩個經濟帶：眾多國企和部分行政事業機構可向河北疏散
汪玉凱教授強調，要做到多贏，首先就要給這三地定位：
北京：中央已經明確為四個中心，即政治中心、國際交流中心、文化中心和高科技創新中心。但汪玉凱認為，中四個中心雖然沒提金融中心，但北京的金融總部地位也許很難撼動，北京的產業布局除了發展高科技研發、高端服務業和高端制造業等外，盡量將一般制造業轉移出北京，而金融則可以留在北京。其余的非北京核心功能定位的產業應該有序地退出北京，重點向河北轉移。特別應將多數央企向河北疏散。同時，考慮到北京城市的人口資源和交通等壓力，也可以有計劃地將一些事業單位或者非核心的行政機構也部分地轉移出北京。
天津的目標因該是可打造北方經濟重鎮，但要注意與北京和河北在產業布局、經濟形態上的互補，盡量避免重復和雷同。特別要在高端制造方面形成相對優勢。
至于河北，要在承接北京和天津一些產業轉移、功能總體布局的調整方面要扮演重要角色，但如何扮演好這個角色，對整個京津冀一體化戰略的成敗至關重要，需要認真謀劃，不可盲目。
汪玉凱教授說，三地共贏的標準就是是否創造了良好的人居環境，打好環境的翻身仗。如果環境沒有徹底改善，“京津冀一體化”就失敗了?，F在全國空氣最差的10個城市中，河北占了7個，北京、天津被這些污染城市包圍了。
“副中心”不能泛化，但要明確
汪玉凱教授認為，這幾天社會上都在評說“保定有可能成為北京的政治副中心”、唐山和石家莊等城市也可能成為北京的副中心之事，但這可能是河北省自己愿望，從國家的大戰略來看，可能還需要認真斟酌。
“如果真弄這么多‘副中心’，可能就等于沒‘中心’了，這確實有地區內部競爭在里面?！蓖粲駝P對記者說，“不要將‘副中心’泛化，但卻必須明確?！?/p>
汪玉凱認為，從大的方面來說，“京津冀一體化”可以構筑兩個圈，一個核心圈，一個是非核心圈。前者主要包括北京周邊的廊坊、保定等，其余河北的地方應該屬于非核心圈。他認為，未來京津冀一體化在核心圈，要重點打造兩條經濟帶：一是北京——廊坊——天津經濟帶：經濟發展雄厚，也比較成熟，未來將極具競爭力；二是北京——涿州——保定經濟帶。這條經濟帶目前雖然薄弱，但極具發展潛力。這來那個條經濟帶，應成為未來承接北京和天津轉移產業和其他相關公功能的主要載體。通過兩個經濟帶帶動整個京津周邊的發展。
要構建經濟一體化的核心區和外圍區，在核心區應打造兩個經濟帶
汪玉凱認為，未來的北京副中心，只能在這兩個核心經濟帶中選擇。因為要成為北京副中心的們必須滿足兩個條件：一是距離北京不能太遠，距離太遠，交通肯定是大問題；二是要有行政區劃盡量統一，否則運作起來會有很大困難。鑒于此，有條件成為北京副中心的，最佳選擇地大概只有兩個：一個廊坊，一是涿州。但考慮到廊坊處在京廊津經濟帶的重要環節，從經濟發展看，做為北京副中心不是很合適。而涿州，則是相比之下比較好的選擇。至于保定，未來應發展成500萬人口的大城市，與北京、天津、保定形成三足鼎立的三角戰略。在京涿保經濟帶中扮演重要角色，但由于距離太遠，不適宜做為北京的副中心。由此可以看出，涿州也許是最適宜打造成北京的副中心的一個城市。其優勢在于距北京僅50公里，開會可在一天往返，是南水北調工程必經地有，發展空間也比較大。未來如果選擇涿州作為北京副中心的話，可以直接叫“北京城南副中心”，包括房山和涿州；用于承擔北京一些事業單位、學校等的外遷；將來可在涿州建醫療、教育等設施。[page]
汪玉凱說，非核心區要充分考慮到河北省的感覺，唐山、石家莊、邯鄲、秦皇島等地不適合用來打造副中心，這些地區應根據兩個經濟帶的產業定位形成經濟的相對分工。
石家莊仍定位為河北省會；
張家口和承德：有很多貧困縣，應定位在生態涵養區，重點要發展與這兩個區域的功能定位向適應的產業。如果必要，還可以考慮適度地移民，往未來可能有極大發展空間的京涿寶經濟帶集聚。
組織保障：將“京津冀一體化”的重大協調歸屬中央深改組
汪玉凱教授說，要保障“京津冀一體化”發展戰略的順利實施，必須要有組織保障?，F在光靠國家發改委協商可能還不夠，因為國家發改委雖然是一十分重要的綜合協商部門，但京津冀一體化已一個重大的國家戰略，遠遠超出了一個區域發展的問題，事關重大，所以需要認真對待。
汪玉凱說，“京津冀一體化”戰略屬于頂層設計，歸口級別必須提高。應歸到國家深化改革領導小組，“深改組”下面有6個小組，可具體歸口到經濟體制和生態體制改革小組來負責。也可以考慮設立專門的辦公室，由“深改組”領導和委托，由經濟體制和生態體制小組具體來負責協商。
這樣，重大問題可以由國家深改組來直接處理，總書記和總理都在其中；一般問題由小組負責協商解決，這樣就有保障了。發改委有地區司，在協商區域經濟發展方面也肯定能起到重要作用。
為行政區劃調整立規
汪玉凱教授說，除了組織形式上的保障外，還必須提供法治保障。如果中央最終確定要把涿州定位為北京的副中心，如果要更加名正言順，就應把涿州市整體劃入北京的行政區劃。北京周邊其他的衛星城市，可變通信的區號，但行政區劃可以不變。
第二個就是要制定一個法制框架，要樹立法制的權威。如果規定出來沒有高層授權，沒有依法保障，可能會遇到很多困難。
第三就是，可以構建一個信息化的區域平臺，也就是京津冀一體化整個一個大平臺，提高溝通的有效性和及時性。當然有些東西我們可以立些規制，不一定非要國家法律，國務院頒布的條例或法規性東西都可以用來解決這個問題?？礈柿顺墒炝说木涂梢砸砸幹品绞匠鰜?，操作性強，權威性也高，而且不容易走樣。
目前需要規制的最關鍵的是行政區劃的調整，還有經濟一體化過程中一些重大問題的協商機制也可立規，可通過條例，哪些問題上升到什么層面來解決，不能一鍋來煮，要分層次的，比如重大基礎設施要上馬需要什么方式來解決要重程序，再如一個地方產業布局要符合整體大的格局，要通過規制來約束，不能各地隨心所欲，想弄什么弄什么，分門別類大的領域都是可以立些規矩的，就能更好地規范經濟一體化戰略的實施。
