活動：《2016"互聯網+政務"微分享第二季第三期》
時 間：2016年6月3日 20：00-21：00
地 點：互聯網+政務（精英群）微信群（加入需審核）
嘉 賓：國脈研究院研究員 鄧凱
主 題：公共數據資源共享的需求與供給精細化管理
分享實錄：
我們經常能聽到一句話：理念不是問題，資金也不是問題，技術還不是問題，問題就在于信息打不通?？v觀2002年至今，凡是信息化建設的政策必提信息資源；信息資源的政策必提信息共享。然而信息孤島、數據煙的現象仍大面積存在，仍是制約信息化建設應用效能價值的主要瓶頸，為什么數據不通？今天將就現實環境、應用需求、所處階段、問題癥結、精細治理以及治理策略等六個方面來闡述。
一、現實環境
1. 形勢倒逼
5月25日中國大數據產業峰會在貴陽開幕，李克強總理出席并發表了重要講話，特別指出中國超過百分之八十的數據在政府手中，政府應共享信息改善大數據，大數據就像一個鉆石礦。一語道破當前公共數據資源已瀕臨一個不得不開放，不得不做好共享的臨界點。換而言之，在信息化建設的過程中，基礎設施建設初步的應用系統建設均已得到了長足的發展。但唯獨數據共享進展緩慢，發展成為數據共享當前所面臨的新形勢倒逼。
2. 技術驅動
隨著大數據，云計算一代信息技術的不斷深化，不僅帶來了數據資源的爆發式增長，也促進了數據存儲、共享、挖掘、應用等條件的成熟。此外，大數據也成為了技術創新的重要基礎。
3. 主動作為
相關的政府部門積極應對、主動作為、自上而下出臺了系列的推進政策文件，比如國務院關于印發《促進大數據發展行動綱要》的通知，還有國務院辦公廳《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》等政策文件，各地區也相應開發了綜合性應用以提升政府透明度、社會民主程度、國家創新競爭力，這些都是目前公共數據資源共享面臨的現實環境。
二、應用需求
1. 治理結構
從一元主導到多元合作。打破傳統政府和公共機構作為唯一權威的主題模式，提升公共機構和社會力量，相互合作，形成多中心開放性的治理網格。多中心的公共治理結構不再是緊緊圍繞利益和問題的組織，而是圍繞著事件和密集的信息流的組織。
2. 服務模式
從千人一面到千人千面。傳統的政務服務是以政府為導向的被動服務，與傳統的被動型政務服務相比，以用戶為中心的電子政務信息服務模式是一種基于公眾政務信息需求，且面向公眾信息活動過程的資源集約、信息集中、業務集成、服務個性化的信息服務模式。通過對公眾的信息服務使用習慣、偏好和特點進行分析，實現個性化的主動服務。
3. 治理決策
經驗決策到數據決策的轉變。傳統的公共決策往往是依靠政治精英和業務專家的經驗和直覺，決策依據主要是過去的事實和經驗理性，很大程度上是一種經驗決策和模糊決策。在大數據時代公共決策可以借助于云計算對數據進行分析，甚至處理和決策有關的所有數據。
4. 績效評估
績效評估的著重點是目標評估到全景評估，傳統的是治理績效評估以目標控制為導向，常常以預定的治理目標為標準，主要衡量治理行為和實現治理目標的程度，模式比較單一。大數據時代下全景評估基于大數據和社會屬性，通過數據整合和數據加總可以記錄政府治理的軌跡和全景，使數據之間相互交叉驗證，可想而知全景評估的廣度和深度遠遠超過傳統的目標評估。
三、所處階段
公共數據的共享主要可以分為三個階段："存起來"、"用起來"和"連起來"。這三個發展的階段也可以隨著技術的發展逐步更新和交叉迭代。"存起來"是依托數據中心，把數據存放堆積起來。典型的應用有"政務云平臺"，這個階段主要呈現的是數據大規模、多樣性和可用價值。而"用起來"主要是借助數據銀行使存儲起來的數據能夠實現查詢、調用、分析等用途，典型的應用就是綜治網格化，這個階段主要呈現的特征有主動、采集、容易訪問、內部關聯。最后一個階段是"連起來"，主要通過數據AI促進數據的自我表達、給予和需求，典型的應用有AlphaGo的政務智能，主要呈現自組織、自學習、自完善等特點。
四、問題癥結
橫向、縱向來比較國內外目前公共數據資源共享所呈現的特點，基本得出大體還是處于由第一階段向第二階段過渡的階段。也有一些地區或者是國家公共數據資源共享還處在與第一階段，第一階段過渡期主要有數據聚集規?；?、數據應用多元化的特征，面向于這樣的發展階段，公共數據資源共享到底存在哪些癥結？為什么不能快速跨越第一階段向第二階段進發？眾所周知，公共數據資源的治理需要依靠技術、業務、需求，三駕馬車共同發力，而當前公共數據資源建設的三駕馬車發展嚴重不平衡，協調推進的速度、步調、質量不和諧，與日益增長的數據需求矛盾進一步凸顯，主要存在了以下幾個問題：
1. 共享平臺"統"而不"通"
現階段各地政府所建設的數據共享交換平臺和交換體系主要用于匯集統籌地區的政務數據資源，但是由于業務需求與技術建設存在脫節，而有效動力不足使共享平臺在建設過程中更傾向于物理的集中，各部門在數據交換、數據流通的推進工作中，進展較困難推進較慢，自覺或不自覺設置障礙，給數據共享帶來一定困難，從而導致數據孤島、煙囪效應
2. 業務信息"擁"而難"用"
基于具體業務部門的辦公電子化業務信息化與智慧城市信息惠民等信息化工程的建設，各業務部門相繼建設了大量的數據采集系統，也沉淀了大量的技術數據流程和數據結果，并且在數量上和質量上均有較好優勢。但是在實際業務辦理過程中，尤其是多部門的聯合辦理，因缺乏良好的中間平臺以及各部門之間的規定限制，導致業務信息交換障礙。
3. 數據資源"匯"而不"惠"
數據共享平臺通過統一接口管理平臺的建設，統一標準化、規范建設以及聯合共建措施，數據匯集上取得了比較好的成效，但由于缺乏應用導向，一方面導致所收集的數據結構不一，數據清洗工作艱巨，價值密度低；另一方面導致存量數據資源盤活效率低，未能在各部門實際運作中發揮出實效，最后難以實現數據驅動中發展信息惠民的目的。
4. 管理制度"興"而難"新"
從國家到地方甚至到具體的職能部門都出臺了多層的政務數據資源共享管理制度。但出臺政策文件以及管理制度對于宏觀理論上較為側重，自上而下的系統還原文件和操作性指南并沒有出臺。各地方自行建設或制定的規范因缺乏上層指引而參差不齊，且與部門的應用難以配套，導致制度出臺的數量較多但對實際的管理卻沒有很多創新的舉措。
五、精細治理
長期以來公共數據資源共享與開放并沒有實質性的突破。主要是公共數據資源在供給和需求的管理上受到了"重權力歸屬，輕權力運作"的影響，使文件在管理上的管理意識推進比較粗放，缺乏過程意識，較少關注精細化的管理。
面對大數據時代，數據運用不斷深化，利益取向不斷多樣化，公共數據資源管理，從粗放到精細的轉變，實際上是推動數據治理轉型的重要機制性策略。公共數據資源精細化治理，主要是指數據的管理模式和服務方式的"微創新"過程。在"技術-治理"型邏輯的引導下，數據統籌部門的"精明作為"和其他主體的能動性參與相結合，在理念創新、流程塑造、標準設置、工具科學化等中微觀層面進行持續性改善，以調動整個組織的積極力量化零為整積極實現細節化與系統化的有效轉變。
數據精細化治理主要帶來的兩個意義：
1.數據精細化治理是數據治理轉型的機制性創新。聚焦于數據管理和服務過程的改進以及質量提升。通過工作業務流程優化管理服務方式轉變的機制創新。通過這些持續的、微觀的創新，不斷的積累有利于體制架構調整的積極因素，最終實現提升數據治理的宏觀效益。
2. 數據精細化治理是對數據治理轉型的"工具提升"。主要是從過程建設和科學管理的層面，為增加統籌部門與職能部門的互動機會提供了可操作工具，通過在治理環節引入多元參與的形式倒逼各方改進工作方式，以提升治理活動的人規范性和信息化水平。
六、治理策略
宏觀意義上數據的精細化治理主要是兩個改變。第一個是變"總體支配"為"技術治理"，"技術化治理"主要指的是政府通過流程再造和機制創新等過程要素的改進，通過程序化設計，能夠使每一項數據操作都有標準可依據、可操作、可檢查、可測評，為各部門、環節、成員、工作單元之間分工有序與銜接配合提供了制度依據，有助于降低各環節鏈接的相互損耗。另外一個是變"單向管制"為"雙向互促"，在多元數據治理力量并存的條件下，數據治理已經不再是一個數據統籌部門"少干預"和"不代替"去開展行動的問題，而是統籌部門如何去與多元治理主體共同開展行動的問題。精細化數據治理一方面需要通過統籌部門與職能部門"雙向互動"來提供可持續發展的動力，另一方面可以通過民眾參與來豐富社會管理形式，填補政府"職責空白"，形成政府與社會相互補充的社會治理網絡。
除了宏觀數據治理策略外，在微觀層面在具體的操作層面上可以從數據的采集、數據的管理、數據的應用三個層面進行說明。
1. 數據的采集
從數據采集細節管理上來看，在采集的過程中核心的問題是因部門壁壘限制而導致數據采集不到，使數據共享成為無源之水，最普遍的問題就是數據資源目錄體系或者目錄平臺是空盒的現象，數據共享缺乏激勵驅動機制，部門數據的信息交換共享壁壘比較嚴重。針對數據資源目錄體系空而無物沒有發揮目錄的作用的這種現象，怎么樣進一步觸發目錄體系的活力？可以將目錄體系落實到具體的系統用上。比如目錄的管理平臺、數據的報送平臺、數據內部共享發布平臺以及數據的內部查詢平臺等等，可以將數據目錄賦予一定的應用功能從而驅動相應的業務部門，為了實現業務的電子化信息化，在這個過程中將數據目錄的內容充實起來、融入進去、使用起來。
各部門在數據共享的過程中缺乏主動意識，缺乏激勵機制，數據共享協調過程主要是依賴于部門之間的協調互助，數據共享可能會基于兩個部門提供的數據共享。這種共享主要還是基于情理實現的，在精細化的治理過程中主要體現"推與拉"的合力推進，激發部門的利益沖動。"拉"主要是通過利益的誘導的方式，比如應用需求方提前向業務部門提出共享要求或通過共享共建綜合應用平臺，驅使業務部門的使用需求，讓他在共享的同時也能有所收獲。"推"主要是將信息共享納入信息化建設考核中，甚至出臺專門的信息共享考核辦法，以評促進，以評促建。
此外，還可以借助上級的相關文件要求強制地落實推進公共數據資源的共享。在數據共享驅動機制上不僅不能單純的依靠情理上的互助，更需要依靠利益上的沖動或利益上的互助共享來驅動。而針對業務部門在數據共享過程中所設置的壁壘，還有因為惰性不共享的業務系統數據資源，可以通過改變先建系統再進行數據采集的模式，將信息化項目建設與信息共享聯合起來，在信息化建設項目報建的時候將數據共享作為其中的材料進行考核審核，在項目竣工驗收的過程中，將共享的清單和數據接口等等相關方面作為驗收核實的條件之一，否則就不予驗收。新建項目可以通過這種方式來實現數據共享，已建的項目不需要報建審批，可以在下一次需要審批的過程中提出相應要求，將審定運維的過程把數據共享納入進來，以數據共享作為前提，否則就不予以相關運營費支持，或者是計算空間的支持?？偠灾褪峭ㄟ^信息共享與項目建設兩塊的結合督促、倒逼各部門把業務系統中可共享的數據共享到數據中心。
2. 管理維護
針對于數據采集之后的管理維護工作的，往往基于安全、涉密、條塊、割裂等問題而造成數據資源在管理維護上存在管不上、管不好、管不住等問題，可以從以下幾個點去進行精細化治理。第一基于數據共享的不同類型，包括無條件共享、有條件共享和不共享這三個方面。但現實情況是這種類型管理比較模糊，我們可以針對于這種情況進行分級管理。對于無條件共享信息全部共享到統一的平臺，使用者無需向原單位通知就可以進行查閱或者使用。而針對條件共享的可以設立專門的數據治理工作小組，類似于行政審批的審改辦，明確共享的條件。針對于不共享的信息資源，通過矩陣導致的方式由數據源提供不共享的依據，由數據治理工作小組進行法制審查，明確是否是屬于不共享的范疇。在標準規范的界定的時候設立仲裁機構，以清除各部門之間推諉責任的局面。
現階段的數據共享主要是供需雙方簽訂好協議進行共享，但這僅僅局限于兩部門之間，其他部門無法知曉，局限了數據共享的輻射范圍。在精細化治理過程中，可以將雙邊關系公開透明，讓其他部門也知曉，以推動更多雙邊協議的簽訂，逐步擴大范圍。針對目前各級政府使用的業務系統或業務運作有很大部分是上級部門建設的，比如國家部委或省級建設的系統應用，而基層政府的建設中會明顯存在數據煙囪的問題，在橫向上難以共享的縱向垂直系統的資源。
在精細化的管理治理過程中可以考慮，一是借數據中心為橋梁，業務部門的數據共享到數據中心后簽訂的協議也適用于上下級的數據中心，使所共享的數據能夠在上下級流通、傳遞，在下級業務部門使用上級業務部門采集的數據時可以通過本級的數據中心進行申請調用。二是上級部門建設的數據采集系統可以約定所采集的本級數據到政府部門，從而改善煙囪效用。最后是針對已經建設數據中心的地區，經常出現經過私下協商共享數據，而沒有經過數據中心，就雙方通過協議實現了數據體外循環的現象，在治理過程中可以明確要求數據共享必須經過數據中心實現閉環的管理。
3. 數據應用
除了數據質量無法使用，還存在數據不敢用、不會用的問題。在數據精細化治理的過程中，可以通過改變原有的數據交換到第三方的模式，要求數據"可用不可見"、"數據不搬家"的方式，為有需要的業務部門直接提供數據服務。這種模式分為兩種形式，一是按照各部門的需求提供個體數據而不是全樣本數據，另外一種是直接由數據中心按照業務部門的需求代建數據模型，代開發業務產品。
而針對涉密的數據，可以按照安全的規定提供確認、比對、校驗等服務，比如由公安機關確定某個人或單位是否存在違法記錄的信息，但無需提供違法數據，涉密的數據管理部門只需要告訴需求部門這條數據的對錯，不涉及到具體的數據，讓需求部門自行比對。
鄧凱
國脈研究院研究員
長期致力于電子政務及政府在線服務、政務數據資源管理研究。重點參與或主持《佛山市“互聯網+政府”（電子政務4.0）發展研究》、《北京市衛生系統網站定級標準研究》、《佛山市公共信息資源共享與開放研究》等多個信息化研究、規劃項目。
