以信息公開促政務生態優化
——陳廣勝在浙江省政府信息公開業務培訓班上的講話
（2015年11月23日）
這次培訓班的目的，是增進探討交流，借此機會讓大家充充電，便于更好地履行職責。我剛分管此項工作不久，這是第一次在臺上講信息公開，可謂新手上路。用時下的網絡語言，算是一只“菜鳥”，本來更應先當學員，向大家請教。但按照計劃、依照慣例，開班儀式又只能由我講，所以就梳理了一些初步的想法。
政務信息公開，是現代行政的一項重要的制度安排。但古時候其實也有這方面的措施。比如，三國時期魏國的一個大臣楊阜，曾上疏請求遣散宮女中“諸不見幸者”?！靶摇钡囊馑即蠹叶记宄?，那就是遣散沒有被皇帝親近寵愛的人。于是，楊阜叫來御府辦事人員問后宮的人數，哪知辦事人員回答：“禁密，不得宣露?！庇矛F在的話說，“這是宮中的秘密，不能公開！”楊阜大怒，杖責這名官吏一百大板，斥責說：“天子的秘密不讓九卿知道，反而讓你這個小小的官吏知道嗎？”當時的皇帝是魏明帝曹叡，曹操的孫子。他總體上還算仁慈、開明，知道了這件事后，不僅沒生氣，反而對楊阜還愈加敬畏。當然，古代朝廷絕沒有信息公開制度，有這茬，無那茬。假如碰到頂真的大臣，皇帝也好說話，那就公開一點信息；若遇上專橫殘暴的君王，自然別想與虎謀皮。
但在現代社會，政務信息卻必須走出暗箱、去神秘化。因為知情權是公民的基本權利，從一定程度上也是公民其他權利得以實現的基礎。與過去的“家天下”不同，現代政府應以服務為宗旨。如果說前者所掌握的信息是私產，后者的信息屬性是公產，是用財政的錢履行公共職能所形成的，哪有理由不公開？事實上，信息公開也是一種公共服務。因為社會本是個人的集合，任何一個人的命運都與外部環境息息相關，而政府的決策和行為則是極重要的環境變量。比如，某項經濟政策往往影響著企業投資和居民就業，某個項目布局往往事關周邊群眾的切身利益，這些都應當及時公開；還有涉及食品安全、衛生防疫、環境污染等方面的信息，假如讓人蒙在鼓里，很可能嚴重損害公眾的身體健康乃至危及生命。對此，公民就有權知情，政府也有責任、有義務主動告知，否則就是服務履職的缺位，是行政倫理的失分，更與人民政府的宗旨相背離。
黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，五中全會《建議》強調堅持人民主體地位，保障人民平等參與、平等發展權利，充分調動人民積極性、主動性、創造性。政務信息公開便是一塊奠基石。因為我國已進入中等收入國家行列，正在向全面建成小康社會邁進。當此歷史階段，公眾的主體意識、權利意識明顯增強，知情、參與、表達和監督的愿望日益強烈。尤其是當今所處的網絡時代，信息傳播呈現多元化、離散性、大范圍的特點，加上手機普及和微博、微信等興起，人人都有麥克風、攝像頭，極易出現輿論的病毒式擴散和“蝴蝶效應”。所以，并非你想控制信息，就真能玩于股掌之上。特別是面對突發公共事件，假如政府不及時、主動地發布信息，往往會一步踩慢、步步被動。老子的《道德經》有句名言：“道生之，德畜之，物形之，勢成之?！比绾卫斫膺@個“勢”字？應該說有不同的解釋。但追根溯源，“勢”即“埶”，從“坴”從“丸”，字面意象是圓球處于土墩的斜面即將滾落的情形。假如讓圓球的自然行進，便是順勢，反之則逆勢。很顯然，信息公開正是浩浩蕩蕩的天下大勢，唯有順其勢，才合乎現代治理的智慧。
從公共管理的角度看，政府、市場、社會應協調治理。自亞當?斯密以來，政府干預被喻為一只“看得見的手”，與市場機制這只“看不見的手”相對應。十八屆三中全會確立市場在資源配置中起決定性作用，其題中之義是要解決政府干預過多的弊病，讓“看不見的手”在松綁后更舒展地揮舞。同時，社會也有廣闊的自治空間，應當鼓勵和支持各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。一句話，就是用政府權力的“減法”來換取市場與民間活力的“乘法”。只有這樣，政府才能更好發揮作用，因“有限”而愈加“有效”。既然如此，就引出了一個問題：怎樣才能使市場、民間變得更有活力？大家知道，現代社會是信息社會，現代治理從根本上要靠信息治理。而全社會信息資源的大頭由政府掌握，假如將它們都鎖在抽屜里，既是對資源的極大浪費，抑制了市場與信息充分對接后所可能產生的巨大創造性，而且也使公民參與缺乏必要的透明環境，難以真正走向現代化的治理體系。
對政府自身而言，信息公開也是強身健體的基本保證。早在延安時期，毛主席曾對黃炎培先生說：“只有讓人民監督政府，政府才不敢松懈”；習近平總書記也強調“把權力關進制度的籠子里”，那么如何強監督、建籠子呢？信息公開就是實招。我們且用經濟學的視點，即由于信息不對稱，交易雙方將面臨“道德風險”問題，從而產生偷懶、搭便車和機會主義行為。就像今天的會場上有四根柱子，我看不見柱子后邊的人，幾位同仁就可以放心打磕睡。因此，必須在制度上以公開破除信息不對稱，讓政府的一舉一動接受公眾的監督，并且責任可追溯，這有利于減少權力尋租的空間，有效地推動廉政建設，從長遠來講能促進政務生態的優化。
放眼國際國內，公開透明都是現代政府建設的大趨勢。在全世界194個主權國家中，目前有102個出臺了專門的信息公開法律法規。2004年3月，國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》，把行政決策、行政管理和政府信息公開作為其中的重要內容。2007年4月，國務院頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，標志著我國政務公開走上了法治化軌道。2014年10月，黨的十八屆四中全會《決定》要求“全面推進政務公開”，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。從我省來看，近年來制訂了《浙江省政府信息公開暫行辦法》、《政府信息公開指南》等一系列政策規定，并且公開的內容和形式不斷豐富。特別是去年上線了浙江政務服務網，全面公布行政權力清單、政府責任清單、投資負面清單、財政專項資金管理清單，在網上公開所有行政審批事項的辦理指南和辦件公告，實現行政處罰結果公開，還圍繞社會關注的一系列重點領域深化信息公開。據統計，全省2014年主動公開政府信息621萬條，與上年增長了21%。各級政府門戶網站繼續發揮主平臺作用，政務微博、微信和移動客戶端對信息公開的促進作用日益增強。
同時，也應看到我們的工作還存在著諸多欠缺，不僅公開的制度化、規范化不夠，公開平臺建設仍然滯后，而且信息發布的后續服務也跟不上。剖析一些地方過去發生的典型案例，許多時候并非政府想隱瞞什么，也并非政府發布的信息失真，只是由于在公開環節出了紕漏，卻在很大程度上嚴重侵蝕了政府公信力。古羅馬的塔西佗說：“當政府不受歡迎的時候，好的政策和壞的政策都同樣的得罪人民”。假如一個政府部門失去了公信力，即使再掏心掏肺，通常也難以挽回普遍的信任，因為陷入了“塔西陀陷阱”。不能說我們就沒有這樣的風險，所謂老百姓成了“老不信”，指的就是這個意思?，F代社會必然由“熟人社會”向“陌生人社會”轉變，所以制度信任將比人際信任更重要。毫無疑問，信任須建立在了解、理解的基礎之上，透明度就成了關鍵。提升政府公信力，首先需要政府公開、透明，如此才能對政府行為可預期，也打心里有底?？梢?，政務信息公開絕不是一種擺設，不是一種應景之作，而是政府取信于民、執政為民的基礎性工程。
總之，政務信息公開是一件大事，其重要性、迫切性體現在方方面面。做好這項工作，需要提高認識，否則難免會應付了之，覺得多一事不如少一事。當前尤其要針對工作中的不足，切實找準著力點。一是推進決策公開。決策是行政管理的首要環節，假如拍板錯了，就好比輸在了起跑線。所以應當開門決策，充分了解民意、匯聚民智，才能增進科學性，也增強認同度。二是推進執行公開。有了好的決策，假如沒有好的執行，照樣會南轅北轍。政府管理和服務也屬于廣義上的行政執行。執行公開的實質是過程公開。大家都知道程序公正的概念，狹義的理解僅限于司法領域，廣義上則包含所有公權力機關嚴格按既定的程序辦事。程序公正的最著名例子是分蛋糕，切者后取，自然力求均分；更極端的例子是賭博，只要游戲規則不偏袒，即使輸得傾家蕩產，都被視作公正。當然，行政執行絕不可以用賭博打比方，也遠比分蛋糕復雜，但重過程、講程序卻是硬道理。強化執行公開，可以減少執行環節的隨意性，有利于規范自由裁量權，確保程序公正。三是推進結果公開。凡事終有結果。大到一項戰略舉措、公共政策，小到一次行政審批、便民服務，都應以合適的方式向社會公開相關結果。不僅如此，公開的結果還要客觀、專業、精準，讓公眾覺得坦誠可信。
政務信息公開算不上一項新任務，但一定不能按部就班，用幾年一貫制的一貼老方對付著辦。各地、各部門都要著眼于推進政府治理現代化，站在優化政務生態的高度，不斷用新思維、新舉措力促工作的深入展開。
首先，進一步明確政務信息公開的規矩?！安灰砸幘?，不能成方圓”，信息公開同樣如此。最大的規矩，就是十八屆四中全會強調的“堅持以公開為常態、不公開為例外原則”。當然，任何規矩要落到實處，就必須具體化。比如，在公開的內容上，哪些應該公開，哪些屬于例外，就要有具體的規范。目前，不同地方政府發布信息的內容范圍不同，體例格式不同，分類口徑和方法也不同，給人五花八門的感覺。省政府信息公開辦對此要進一步研究完善。一方面，要從源頭上規范屬性認定。在文件草擬之初就對信息是否公開、政策是否需要解讀等進行標注，在紙質文件成印的同時即在網站發布，確保信息公開工作融入政府辦文、辦會、辦事的各個環節。另一方面，要用信息化促規范化。適時開發政府信息公開目錄管理系統，逐步在全省范圍形成統一的工作流程、分類體系、核心元數據、填報格式和展示形態。
規矩需要一整套標準使之落地生根。當年秦始皇一統天下，車同軌、書同文，將四通八達的馳道都造成五十步寬，車寬均以六尺為制，并新創造一種勻圓齊整、筆劃簡略的“小篆”文字。我剛才說的政府信息公開目錄管理系統，就離不開標準的支撐。事實上，去年省委、省政府部署的“四張清單”就是四項信息公開工程。我們建設的政務服務網行政權力事項庫，不光對權力名稱、法定依據、法定期限、承諾時限、事項編碼等基本信息進行了規范，而且對相應的材料信息、流程信息提出了標準化要求。除了內容層面，信息公開的渠道、機制也應標準化。比如，哪類信息以哪種渠道發布為宜，哪些渠道承載哪類公開的功能更好？這些都要心中有譜，使信息發布遵循信息傳播的規律，切實提高針對性和到達率。同樣，像信息上網公開、領導信箱辦理、熱線電話接聽等，都應有規范、有標準，使各項工作有章可循。
這里專門講講依申請公開工作。各級政府的信息公開辦為此投入了大量精力。做好該項工作，可以滿足公民、法人或其他組織對政務信息的某些特殊需求。但在客觀上，確實有一部分涉密或敏感的信息并不適宜公開。所以，我們經常會面臨比較復雜的情形，工作不能簡單化，又不能由此打“太極拳”、“迷蹤拳”。對依申請公開事項，必須強化辦理的時效意識和溝通意識，一一答復，有一答一；即使遇到不便公開的“例外”，也應及時解釋、說明。同時，要梳理形成若干文書樣本，遇哪一種情況就用哪一類規范的答復，不要張三、李四不同調，因答復隨意、馬虎而造成負面影響。
其次，充分依托政府門戶網站與政務服務網兩大平臺。當今有一個熱詞叫“互聯網+”，如雷貫耳，風生水起。信息公開也應“互聯網+”，否則就落后于當下的時代，也會讓我們的工作事倍功半、陷入被動。為何這么說？因為人們尤其是年輕人的社交、閱讀已越來越轉移到網上，隨著智能移動終端的普及，更進一步轉移到手機上。紙質的報刊都日益少人問津，何況我們印刷的公報？因此，必須全面推進電子化、互聯網化。
在我們浙江，政府門戶網站與政務服務網是“一體兩翼”的關系。政府門戶網站的底色是新聞網站，信息公開是其核心功能。浙江政務服務網的“陽光政務”板塊，也正是信息公開的專項欄目。兩個網站的后臺合一，以免重復建設，但前臺展現各有側重。按照國務院辦公廳文件的規定，各地、各部門要將政府網站作為政府信息公開的第一平臺，建立完善信息發布機制，第一時間發布政府重要會議、重要活動、重大政策信息，依法全面推進政務公開。我們要健全相應的網站信息內容更新保障機制，確保各類政務信息及時在同級政府門戶網站和政務服務網同步呈現。
將公共政策等信息曬在網上，僅僅是公開工作的第一步，如何讓公眾真正了解、理解才是關鍵。在這里，我們不可忽視傳統的官方話語與民間話語的差異性，有的表述不加以轉化，許多人甚至難辨東西。所以，各級政府的信息公開辦都要抓好政策解讀，當涉及重要政策出臺時，應善于用通俗易懂、平等交流的語言，通過數字、圖表、視頻等方式，增強信息公開的親和力，使更多人入腦入心。事實上，這也是“供給側改革”。當然，此項工作涉及方方面面，絕非信息公開辦幾個人能干好的，但我們要爭取成為合格的組織者，至少成為積極的促進者。信息公開不是干巴巴的，尤其是公共政策本身就面向萬千大眾，所以要多帶一點溫度、增添一點亮度。
第三，以政務信息公開促進社會協同治理?！兜谌喂I革命》、《零邊際成本社會》的作者里夫金認為，經濟范式正在演變，人類將進入協同共享的新經濟制度。不僅在經濟領域，整個國家、整個社會在各個層面的治理現代化，也必然要求方方面面的參與和協同。政務信息公開自然是很好的助推器和粘合劑。比如，省政府自2005年以來都安排十方面民生實事，但去年的操作方式不同，李強省長通過政務服務網寫了三封公開信，征求網民的意見。兩個月來收到了7000條留言和建議，后來從中梳理出16個候選項目，開展網絡投票，20天時間共有21萬人投票。今年省政府的民生實事就充分依據了票決的結果?？梢哉f，這是以公開促公共政策眾創的鮮活事例。
作為一個現代政府，必須構建政民、政企、政社溝通的常態化機制。李克強總理強調，深化行政體制改革，推進簡政放權、放管結合、優化服務，必須開門搞改革，要把主要由部門“端菜”變為更多由人民群眾“點菜”?！包c菜”就是一種參與，是一種協同。這要求我們在行政決策中，除了專家咨詢、代表聽證、意見征集等公開措施之外，還要善于運用多種多樣的在線互動方式。這也是推進協商式民主的有效途徑。反之，對封閉性決策所導致的“敗筆”，也越來越容易受到公眾的“拷問”。在促進政策執行和落實時，既要加大執行情況的公開力度，又要注意跟蹤社會反應，通過公民的有效參與，使政府變決策—執行的“開環管理”為決策—執行—反饋的“閉環治理”。同時，還要以公開促進政府管理服務的優化升級。毫無疑問，浙江政務服務網正承擔著這樣的使命。通過推進省市縣三級行政許可、行政處罰等管理事項和便民服務“一站式”運行，以開放、透明的網絡環境作倒逼，讓行政效能提升，讓企業、公眾辦事更省心省力。
在當前，尤其要重視新媒體對社會信息傳播所帶來的顛覆性影響。最典型的是微博、微信，新浪微博月活躍用戶達到1.67億人，月均登錄天數在15天以上的高粘性用戶占比32.1%；微信月活躍用戶更是高達5.5億人，品牌微信公眾賬號超過800萬個。微博、微信的出現，讓原先單純的信息消費者實現了自我賦權，不僅可以挑剔地篩選海量的信息，而且直接成為信息的生產者和發布者。正因如此，政府就更應主動發聲，積極推進信息公開，并負責任地回應公眾的問題，從而形成一種正向互促的良性循環。所以，各級政府的信息公開辦要注重利用新媒體設置議程，善用微博、微信和移動客戶端拓展公開的渠道，以此引導公眾參與重大公共問題的討論，更好地凝聚共識。同時，還要以信息公開促公民監督，探索完善公眾參與社會治理的體制機制。
而相對于一般的信息公開，還有更為徹底的政務數據開放。數據與信息相互聯系，但又有質的區別。數據是信息的載體，信息是數據的內涵。換種方式理解，信息總有一定的含義，或者說是數據經過加工處理，從而能被人直接理解的內容；數據則屬于底層性質的，是第一手的原始記錄。對于政務數據，政府同樣有向社會開放的義務，因為采集數據的錢來自公共財政，公民本應享有使用權。2009年5月，美國聯邦政府數據開放平臺www.data.gov正式上線，目前已開放了13萬余個數據集供社會免費下載。隨后幾十個國家和地區以及國際組織也陸續推出數據開放平臺。我國的上海、北京等城市積極推進政務數據開放，浙江政務服務網也在各省區率先打造“一站式”的公共數據開放平臺。相對于傳統的信息公開著眼于具體信息，重心在于“知”，因而大多涉及文件或經過整合分析后的統計資料，數據開放的重心在于“用”，旨在保障社會利用政務數據的權利。而這對整個社會又意味著什么呢？以城市管理為例，高德公司通過與北京、廣州、深圳、天津等城市的政府部門合作，將交通擁堵數據經過分析處理，交管部門就可以借此自動調節紅綠燈的時長，有效地促進疏堵工作。據統計，美國通過開放數據，2013年在政府管理、醫療服務、零售業、制造業、位置服務、社交網絡、電子商務七大領域產生的潛在價值高達2萬億美元，而且這一價值還在不斷增長。因此，數據開放就好比讓全社會參與采掘一座價值無限的超級“金礦”，這是更廣范圍、更深層面的社會協同治理，對推進大眾創業、萬眾創新也將注入極其強大的活力。
毫無疑問，政務信息公開是一項系統工程。對各級政府的信息公開辦來說，尤其要樹立“大公開”的觀念。就我今天談的內容，有的職能也許不屬于信息公開辦，但不能因為此項工作越出我的“自留地”，就不聞不問、不掌握動態。作為政府信息公開的職能機構，必須強化統籌、綜合的意識，不能只是被動地辦幾件依申請公開的答復，或者守株待兔般地印幾期《政府公報》，或者再按時在網上發布幾份規范性文件。我省的信息公開工作必須緊緊圍繞省委、省政府深化“四張清單一張網”改革的總體部署，進一步抓準定位、瞄準靶位，既著力主攻一些關鍵鏈條和薄弱環節，又注重面上各項工作的對接，使政務信息公開更好地服務于經濟社會發展大局，更深入地為優化政務生態助力。
最后，就培訓工作作一些強調。這次是根據省委組織部的年度培訓計劃安排，專門請各市、縣（市、區）政府辦公室（廳）的分管領導以及具體從事信息公開的同志參加培訓。我知道大家都很忙，擠出一周的時間不容易，但既來之、則安之。人在兩種情況下最容易迷失自己，一是太忙，忙得團團轉，連靜下來思考的空間都沒有；二是太閑，閑到無聊的地步，連感興趣的事都沒有。相信在座的同志大多是太忙，而按照老舍先生的說法，人有真忙、瞎忙兩種。但不管是哪一種忙，既然脫身來到杭州參加培訓，那還是應該讓自己有一點閑心來學習和思考。辦班就有辦班的紀律，辦公廳的同志要我強調一下，請大家準時參加各項活動，有特殊情況的，必須事先請假。紀律是外在的約束，其實培訓本身是一種服務，讓大家免費進“道場”，又何樂而不為！所以，希望大家安心聽課、用心琢磨，也希望此次辦班讓各位覺得實在、管用。
