2014年1月15日，國務院常務會議原則通過了《社會信用體系建設規劃綱要（2014－2020年）》，要求全面推進包括政務誠信、商務誠信、社會誠信等在內的社會信用體系建設。而在社會信用體系建設中，社會信用代碼制度則是其中的關鍵和基礎，為此《國務院辦公廳關于實施<國務院機構改革和職能轉變方案>任務分工的通知》（國辦發【2013】22號）就明確指出，要求“建立以組織機構代碼為基礎的法人和其他組織統一社會信用代碼制度”。然而，奇怪的是，就是這么簡單的一句話，人們的認識和理解卻仍然會相距甚遠！
一、建設基礎數據庫必須解決兩個問題
出現這種荒唐局面的原因，除了因為部門利益和機制體制因素外，根本的原因還在于，長期以來我們對于“基礎數據庫”缺乏一個科學合理的認識和理解，更沒有找到實現其基礎性功能的、正確的技術方法和路徑。
早在2002年，國家信息化領導小組就在《關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發〔2002〕17號）中提出了“基礎數據（信息）庫”的概念，并將人口、法人單位、自然資源和空間地理、宏觀經濟等明確為今后要加強建設的四大基礎信息（數據）庫。不過，對于如何認識、如何建設基礎數據庫，17號文沒有做出明確的安排。這個問題在后來的《國家電子政務總體框架》(國信〔2006〕2號)中得到了初步的解決。該文件指出，基礎信息資源來源于相關部門的業務信息，具有基礎性、基準性、標識性、穩定性等特征。人口、法人單位、自然資源和地理空間等基礎信息的采集部門要按照“一數一源”的原則，避免重復采集，結合業務活動的開展，保證基礎信息的準確、完整、及時更新和共享?；A信息庫分級建設、運行、管理，邊建設邊發揮作用。國家基礎信息庫實行分別建設、統一管理、共享共用。
國信〔2006〕2號文件雖然界定了基礎數據的性質并明確了建設原則和管理要求，但是對基礎數據的信息架構、技術手段、實現方式等問題卻沒有進行說明。實際上，就信息化而言，必須通過構建一定的業務、數據模型才能對具體實施工作提供指導，否則光有這些抽象的原則和要求仍然難以指導各部門的信息化業務系統建設。所以說，國信〔2006〕2號文件也只是部分地解決了基礎數據的認識和建設問題，很多關鍵環節和深層次問題仍然還沒有涉及，從而仍然不能科學有效地指導和推動基礎數據庫的建設。也許是由于推進的阻力過于強大，近年來人們對于基礎數據庫的認識甚至出現了倒退，不再提“四大基礎數據庫”的說法了，而是將各部門認為重要的數據庫都看作是基礎性數據庫。
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》規劃了全面深化改革方案，特別是對建立社會治理體系、加快現代治理能力建設提出了明確的發展方向，這為繼續推進我們對基礎數據庫的認識、理論和實踐提供了難得的歷史機遇。從技術上講，構建科學合理的基礎數據庫體系架構，必須解決以下兩個問題：
1、明確國家主數據管理為基礎數據庫的技術實現框架。
業務產生數據。而從屬性上來看，每項業務數據應該被劃分為兩類：一類是反應每次業務變更的信息（業務辦理數據），一類是每次業務變更時本身不會發生變化但卻反映業務實體的基礎屬性的那些信息。第二類信息被人稱為主數據。所謂主數據是指滿足跨部門業務協同需要的、反映核心業務實體狀態屬性的企業（組織機構）基礎信息，例如民航、銀行的客戶基礎信息以及新產品開發的設計圖紙文件和電子文檔、物料清單(BOM)和產品結構數據、工程變更單和流程的跟蹤和管理信息。目前，圍繞這些主數據管理的業務系統已經被廣泛地應用到民航、銀行以及企業新產品的研發當中，一些大型IT跨國企業如IBM、Oracle等都開發了自己的主數據管理系統。主數據管理已經成為一項很成熟的業務系統。
從前述分析來看，主數據管理應該就是我們對于基礎數據庫的最為科學合理的理論與實踐框架。因此，我們完全可以根據當前已經在很多行業得到大量應用的、成熟的主數據管理技術和思維去明確我們所謂的基礎數據庫的實現路徑和建設方法。從這個角度上講，今后我們應該以國家主數據庫去取代所謂的基礎數據庫的說法。
2、科學合理地選擇基礎數據的主鍵。
所謂主鍵就是對業務對象實體的唯一標識，如組織機構代碼、企業注冊號等。主鍵的編碼通常根據有含義標識和無含義標識兩種規則進行，從應用上來講，反倒是無含義標識規則更加具有其合理性和科學性。
從功能上來講，主鍵的作用表現在兩個方面：一是作為反映業務實體對象的基本屬性的主數據的標識；二是方便主數據的應用單位將其融入自身業務流程的規范化體系，主鍵及其主數據成為業務數據的一個部分。這兩個方面是兩個不同的步驟，不應該混為一談；不能認為，業務數據包含了主鍵（及其主數據）就認為主鍵（及其主數據）不重要。主鍵是所有其他行業的業務應用數據的基礎，我們不能以某個行業的業務辦理數據的編碼去取代主鍵。無論是從法理還是從信息資源管理的技術角度來看，主數據管理都應該是一個相對獨立進行的工作，一些歐洲國家(如法國、挪威等)有關法人基礎信息的注冊管理制度為我們提供了這方面的實踐證據。
基礎數據庫建設的上述兩個問題，前后關聯但卻相對獨立，每個問題都應該遵循各自的規律和要求。其中，主數據管理是關鍵。在開展基礎數據庫建設時，必須嚴格區分業務辦理數據和主數據（及其主鍵），并根據主數據管理的技術方法相對獨立地建設和運行基礎數據庫。只有這樣，基礎數據庫才能真正地發揮我們預想的作用。
二、組織機構代碼庫是法人和其他組織的主數據管理庫
與個人身份證號碼一樣，組織機構代碼是法人及其他組織的統一身份標識代碼，是按照國家強制性標準編制、頒發給每一個企業、事業單位、機關、社會組織和個體工商戶及其他法人組織的、一個在全國范圍內唯一的、終身不變的法定代碼標識。經過20多年的發展，我國已經形成了較為完善的組織機構代碼工作機制和技術支撐體系，建成了全國統一的組織機構代碼信息系統和共享平臺。目前，組織機構代碼數據庫已在財政、稅務、人社、公安、國家安全、紀檢監察、銀行、網絡安全等幾十個領域的近40個部門中得到廣泛應用，為部門間信息交換和共享發揮了橋梁紐帶作用，為黨中央、國務院的宏觀決策、應急管理提供了有效的信息技術支撐，為國家誠信體系建設及預防和懲治腐敗工作做出了積極貢獻。組織機構代碼已經發展成為國家治理體系的一項基礎性制度工具，是實現國家治理能力現代化的必要手段。
總的來看，組織機構代碼的應用還不能滿足中央全面深化改革的總體要求。目前，在組織機構代碼之外還存在著其他的編碼體系，這使得組織機構代碼未能覆蓋某些重要的行業和部門，信息孤島現象嚴重，阻礙了跨地區、跨行業、跨部門的信息共享與資源整合。在電子商務和其他新興業態以及諸多社會管理行業，組織機構代碼的應用推廣進展緩慢，難以滿足大數據時代信息資源開發利用的需要。所有這些都使得組織機構代碼難以為全面深化改革提供強有力的技術支撐。
早在2002年時，中央就明確要求將組織機構代碼作為四大基礎數據庫之一的國家法人庫建設的基礎。但是，時至今日，國家法人庫仍然沒有真正建立起來，組織機構代碼的作用仍然沒有得到充分的發揮。其原因除了因為部門阻力外，還在于我們仍然沒有找到構建國家法人庫的基本理論和實現路徑，也就是說沒有依據國家主數據管理的理論與方法去建設和應用。
為構建以組織機構代碼為主鍵的法人和其他組織國家主數據管理系統，當前需要開展以下幾個方面的工作：
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2010年，全國組織機構代碼中心組織開展了質檢公益性行業科研專項《法人單位基礎信息庫標準體系研究》的課題研究，并在其支撐報告《主數據管理與國家法人庫建設》中對與組織機構代碼管理密切相關的主數據管理理論、技術、架構及其實現方法進行了詳細的研究。
該研究為組織機構代碼及法人庫建設構建了一個比較完善的理論體系，應該而且可以成為今后組織機構代碼及法人庫建設的指導方向。為此，當前應該加強組織機構代碼及法人庫建設的國家主數據管理理論與技術、架構及其實現方法的宣傳，以使得組織機構代碼及法人庫建設能夠建立在一個堅實的理論基礎之上，從而為其推廣應用提供強有力的科學基礎。
如果缺乏理論支撐，要推進組織機構代碼的應用工作就會面臨很多的困難，不僅會讓人對其未來發展方向缺乏信心，更難以讓人信服。在這方面，原國務院信息化工作辦公室在2005-2007年間推進企業基礎信息共享工程的失敗就是一個很好的案例。
?。ǘ└鶕鲾祿芾砝碚摵头椒?，構建法人主數據管理系統
1、構建組織機構代碼的主數據框架
目前的組織機構代碼信息項比較多，也沒有根據數據項的性質進行分類。為此，要基于主數據的基本信息、身份管理信息、管理服務信息三個方面的內容，整理組織機構代碼現有的數據項目，并設置一個標準化的數據結構表及其操作手冊說明，以便各地能夠進行具體的操作。為此，可以考慮以此修訂現有的組織機構代碼國家標準。
2、規劃建設法人主數據管理系統
與IT和數據庫企業合作，開發適應當前工作要求的法人與其他組織主數據管理系統。為此，代碼中心應該組織專門的開發隊伍，圍繞法人和其他組織主數據管理架構進行全面系統的研究、分析、開發。在此過程中，要加強與各地溝通，充分考慮與現有管理系統的兼容性，并且要加強與各業務應用部門的溝通合作，確保技術的平穩過渡。
3、制定法人與其他組織主數據管理應用規劃
當前，我國經濟社會發展面臨新的復雜形勢，也給組織機構代碼工作帶來了新的挑戰和機遇。為此，需要根據這些新變化、新形勢，基于法人與其他組織主數據管理，制定組織機構代碼應用發展規劃。[page]
三、合理確定組織機構代碼的應用方向
組織機構代碼的應用必須根據當前國民經濟和社會發展的需要去確定。從當前的情況來看，組織機構代碼的應用須面向以下兩大國家發展戰略，并從中選舉若干重點方向，分步、有序地推進。
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李克強總理于2013年3月17日在回答記者時首次提出“打造中國經濟升級版”概念：關鍵在推動經濟轉型，把改革的紅利、內需的潛力、創新的活力疊加起來，形成新動力，并且使質量和效益、就業和收入、環境保護和資源節約有新提升，打造中國經濟的升級版。李克強總理隨后又多次提到“要以勇氣和智慧打造中國經濟升級版”，這意味著中國經濟發展方式的全面轉型，標志著中國的改革開放和經濟發展將進入一個全新的發展階段。
中國經濟轉型升級的關鍵是經濟結構的調整。經濟結構是一個籠統的概念，從宏觀看包括需求結構、所有制結構、貿易結構、分配結構、產業結構、區域結構、市場結構等，從微觀看包括企業結構、產品結構、要素結構、技術結構等?，F階段，我國經濟轉型升級，應重點關注以下六大結構調整。
圖 我國經濟轉型升級的關鍵領域
上述六大關鍵領域，都與組織機構代碼應用工作密切相關。代碼中心應該組織力量，根據上述經濟結構調整的需要，豐富和細化組織機構代碼的應用工作規劃，就每個領域列出相應的工作計劃和相應內容。
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2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》謀劃了今后十年國家的總體改革發展戰略，要求大力推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度改革。其中的每項制度改革，都需要組織機構代碼應用工作跟進、推進。為此，代碼中心應該組織來自各方面的力量、建立專門隊伍，研究組織機構代碼應用推進上述各方面改革的規劃和計劃。
?。ㄈ┤舾芍攸c領域
組織機構代碼已經成為國民經濟和社會發展信息化的一項重要的基礎性制度安排，這是組織機構代碼推進上述國家發展戰略的重要優勢。但是，推進上述兩項國家發展戰略的內容非常龐雜，為此必須根據“循序漸進、分步實施”的原則，選舉一些能夠滿足當前迫切需求且能盡快產生重要影響和效果的那些領域。從目前來看，以下幾個方面是當前亟待開展的：
1、懲治和預防腐敗
電子政務一直是組織機構代碼應用工作的重點，今后要根據全面深化改革的要求，將應用工作重點轉到懲治和預防腐敗方向上來。為此，要將信息化手段與新形勢下預防和懲治腐敗體系建設的特點和規律進行有機的結合，深入推進組織機構代碼信息在紀檢監察、法院、檢察院、公安、審計、銀行等部門的應用，通過信息技術手段，基于法人和其他組織主數據管理系統，建立信息共享機制，為立案偵查、案件執行和反腐倡廉工作提供重要線索，進一步提升懲治和預防腐敗體系建設的科學化水平，形成懲治和預防腐敗工作合力。
深入推進組織機構代碼在“實名制信息快速查詢協作執法機制”的應用，通過組織機構代碼信息構建實名制信息快速查詢協作執法平臺，提高偵查辦案以及案件執行工作的效率和水平。
2、電子商務經濟
以物聯網、云計算、大數據為主要內容的新一代信息技術，帶來的新一輪的信息化發展浪潮。而從近年來國家信息化發展的情況來看，電子商務已經取代電子政務成為推進國民經濟和社會信息化發展的最為重要的力量。當前，電子商務不僅與傳統產業加速融合，更是產生了很多新的業態，電子商務也由此被人稱為電子商務經濟，成為當前促進中國經濟轉型升級的主要領域。這也預示著，以前著眼于電子政務的組織機構代碼應用工作應該轉變工作重點，將電子商務經濟作為其未來的重要發展方向。
近年來，我國電子商務經濟發展迅速。根據商務部統計，在2012年我國電子商務經濟發展規模就已經達到世界第二，在剛剛過去的2013年應該已經超過美國，成為全球電子商務經濟發展的領頭羊。但是，在快速發展過程中，我國電子商務經濟發展也面臨著不少問題，需要從多方面加強管理和規范。就組織機構代碼應用于電子商務經濟來看，當前需要開展以下工作：
——研究電子商務經濟生態體系，分析組織機構代碼能夠應用、服務于電子商務經濟的內容、形式與技術要求；
——與電子商務平臺企業加強合作，研究分析組織機構代碼對于促進、規范電子商務發展的業務內容、技術路徑以及合作方式等。當前尤其需要應用組織機構代碼加強電子商務經濟的市場秩序、誠信體系建設，為促進電子商務經濟發展營造一個良好的環境。
3、社會治理
建立現代社會治理體系、提高治理能力建設是全面深化改革的一項重要內容。社會治理強調政府、企事業單位和社會中介機構加強合作，而組織機構代碼庫則同時具備各類法人基礎信息，相比工商、民政和編辦等登記注冊機構的相關法人和其他組織的基礎信息更為全面，因而組織機構代碼對于加強社會治理能力建設來說，是最有優勢、最為合適且最為有效的。當前，代碼中心應該抓住組織機構代碼在社會治理體系建設方面的這種獨特優勢，以此為契機深化代碼在全社會各領域的應用并使之成為唯一的法人和其他組織編碼體系。
為此，應該基于組織及機構代碼的法人及其他組織主數據管理系統在統一的編碼標準、統一的代碼標識、統一的共享機制方面的優勢來實現信息整合、資源共享,在量大面廣且不斷變化的社會組織中做到底數清、情況明，不斷提升其在宏觀決策、公共安全危機預警、社會穩定風險評估、社會治安防控治理、自然災害應對管理等領域的綜合治理能力；通過推進組織機構代碼信息與空間地理信息的融合，探索實現組織機構地理坐標的標定，促進組織機構代碼在網格化管理中的應用，有效提升公共服務能力和公共資源合理化配置水平；通過組織機構代碼在行政審批制度改革中的應用，理清行政審批事項的關聯關系、簡化審批工作流程、提高行政審批效率。通過探索公民身份證號碼和組織機構代碼兩種實名制相關信息的有效整合，實現以“兩個碼”管住“兩個人”的目標，同時開展產業分布與人口密度的關聯性研究，制定科學合理的人口調控和產業布局政策，有效緩解交通擁堵、環境污染等城市綜合治理問題；在養老保險、醫療保險和住房公積金管理等領域的社會統籌中，通過跨地區、跨行業、跨部門使用組織機構代碼與公民身份號碼這兩個主數據管理系統的主鍵，加強對單位帳戶與個人帳戶之間對應關系的比對確認，更好地實現資金的有序收繳、管理與發放。根據社會治理的實際需要，逐步擴大和完善組織機構代碼覆蓋范圍，提升政府對各類社會組織的管理和服務水平。
四、基于主數據管理理論，科學合理、實事求是地認識“統一社會信用代碼”的本質屬性
社會信用管理的主要是兩類人：自然人、法人（及其他組織）。就社會信用管理中的法人及其他組織來說，其代碼自然應該來自法人及其他組織主數據管理系統的主鍵，即9位數字的組織機構代碼。
然而，根據有關部門計劃著力推行的有關法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設方案來看，有關法人及其他組織的代碼將由9位變為22位：在9位組織機構代碼的基礎上，增加了登記管理部門代碼2位、機構類型代碼2位、登記管理機關行政區劃碼6位、擴展碼2位以及校驗碼1位。并且，根據該方案，將來還將由此22位代碼完全取代組織機構代碼，成為法人和其他組織的唯一編碼。
有關部門的22位編碼做法是根本錯誤的，是違反主數據管理理論和技術方法的，因而也是難以得到有效實施的。其原因具體如下：
1、違反基本常識
法人和其他組織主數據是抽象了法人和其他組織所在的各類具體業務屬性、且為其他各行業共用的有關法人和其他組織的基礎信息，其主鍵自然也與其主數據形成一一對應關系；而社會信用管理作為一個具體的業務領域，其有關法人和其他組織的基礎數據除了法人和其他組織主數據外，還應該包括有關社會信用管理行業基本屬性的那些信息項目，因此，其主鍵即22位社會信用代碼自然也應該一一對應那些包含反映社會信用管理行業基本屬性的信息項目的、有關法人和其他組織狀態屬性的基礎信息數據表，而這些反映社會信用管理行業基本屬性的信息項目，對于其他行業（如稅務行業）來說，則是沒必要的，多此一舉。
法人和其他組織主數據是各行各業在開展具體業務應用時所使用的有關其行政相對人（對政府而言）的狀態屬性的基礎信息，是國家的一項基礎數據（庫），也是國家的一項基本制度安排。各行各業（包括社會信用行業）在開展相應業務時，不應該也沒必要單獨建立一套自己的有關法人和其他組織的基礎數據庫及其主鍵，即使是要強行建立，其應用范圍也僅限于其行業本身，難以向其他各行各業應用推廣。
2、不可持續
22位碼方案包含了登記管理部門代碼2位，但是登記管理部門實際上是不斷變化的，例如深圳市目前就沒有工商部門而與質監部門合并到市場監督管理局。另外，其他行業在應用22位碼時，還將面臨其他不可行的問題，例如稅務部門如果使用這22位碼，還要加上6位行政區劃碼，因此納稅人統一識別號將達到28位，尤其可笑的是，在這個納稅人統一識別號中，將同時包含兩個6位的行政區劃碼！這是很荒唐的！
3、高昂的轉換成本
由9位向22位碼轉換，不僅需要對業務信息系統加以改變，而且需要對各類證照進行更改，在組織機構代碼已經在近40個部門得到廣泛應用的前提下，這種改變將花費巨額成本。
因此，22位碼不僅缺乏理論技術的合理性，而且還違反基本常識、不切實際，難以在其他各行各業中得到有效的應用?？梢韵胍?，該方案根本就不可行！
實踐證明，組織機構代碼的無含義性具有其科學合理性，20多年來的廣泛應用也表明其強大生命力。國家質檢總局特別是全國組織機構代碼管理中心應該秉持基本常識和科學規律，毫不猶豫地堅持組織機構代碼在國家社會信用體系建設中的基礎性作用，明確將其作為國家社會信用體系建設中有關法人和其他組織的編碼標識，即統一社會信用代碼。
李廣乾：國務院發展研究中心信息中心處長
陶 濤：北京大學經濟學院國際經濟貿易系副主任
顧平安：國家行政學院教授
