“十三五”時期，特別是開始的一兩年，將是我國經濟實現轉型再平衡的關鍵期。本文探討了在“十三五”時期實現轉型再平衡、維持經濟持續增長將需要著力解決的若干問題。
重視增長階段轉換的規律性與國際經驗
成功追趕型經濟體通常在經歷了二三十年高速增長后，無一例外地出現了增長速度回落。我們在2009年開展的一項研究中，就注意并描述了這一現象，提出了中國經濟將要從高速增長轉向中速增長的判斷。這仍然是一項經驗研究，需要必要的理論解釋。近年來這方面的研究，較多是用老齡化、勞動年齡人口減少、劉易斯拐點出現等予以解釋，有一定的說服力。我們認為，重要工業產品長期需求峰值相繼出現同樣不能忽視。與短期的需求決定不同，長期需求峰值主要是由已有技術水平和人們的需求偏好決定，本質上是由技術或供給決定。把長期供求因素結合起來，可以形成一個較好的分析框架。從經濟增長理論和發展經濟學來說，以往重點放在解釋后發經濟體的“起飛”問題上，對起飛后的持續增長和到達一定水平后的“降落”問題缺少關注。這應當成為以后長期增長理論有所前進的重點領域。
當前學術界在此問題上對政策有較大影響的兩種觀點值得關注。一種以周期波動替代結構轉換，用短期宏觀框架分析問題，典型表現是對通縮現象的分析。我國已經出現一定程度的通縮，主要是由過去十多年重化工業高速增長、歷史需求峰值出現后供給調整滯后所導致的，與西方國家曾經出現的源于貨幣供應不足的通縮全然不同。簡單用“寬貨幣”辦法應對不可能明顯見效。另一種是以中國與發達國家的收入差距倒推中國的增長速度。這種方法的基本問題是混淆了收入差距與增長條件的區別。即使后起國家最終能夠接近前沿國家的發展水平，在不同時期增長速度會仍會有很大差異，原因是不同時期所要求的要素、需求、制度、政策等條件不同。
東亞追趕型經濟體，主要是日本、韓國、中國臺灣等，與我國增長環境相近，增長軌跡相似，其由高速增長轉向中速增長時期的經驗教訓值得關注。第一，進入轉型期后，這些經濟體都缺少高速增長轉入中速增長的經驗、理論和政策準備，仍試圖恢復以往的高增長，延誤了本可利用的調整時機。第二，以擴張性宏觀政策刺激經濟，在宏觀形勢判斷上屢屢出錯和反復。第三，對嚴重過剩產能治理在初期被動消極，以后采取了一些有效辦法。第四，在打破既有利益格局、推進系統改革上走走停停，進展不一。第五，轉型后的增長模式差異明顯，但都為進入高收入社會提供了支撐。
日韓臺經濟轉型歷時都在十年以上，才逐步穩定下來，新增長模式趨于定型。其轉型期所遇到的問題、挑戰，制度和政策的演變過程，針對性、可借鑒性較強。認真研究汲取相關經驗教訓，可能成為我們另一種不可多得的后發優勢。
以供給側改革推動轉型再平衡
從2010年第一季度到達高點出現轉折算起，這一輪經濟增長速度回落已經超過5年。從最新統計數據看，下行壓力依然較大?！暗自诤畏健背蔀槠毡殛P心的問題。這是一個由以往10%左右高速增長平衡向中高速或中速增長平衡轉換的過程，因此可稱之為轉型再平衡。
“十三五”時期，特別是開始的一兩年，將是實現轉型再平衡的關鍵期。實現轉型再平衡、平穩轉入中高速增長平臺，將取決于以下三個條件。一是高投資觸底，我國以往的高增長主要依托于高投資。高投資觸底，主要取決于基礎設施、房地產、出口三只“靴子”落地。二是減產能到位。與高投資回落對應的重化工業增速回落，后者慢于前者，于是出現了工業生產者出廠價格指數（PPI）迄今40多個月的負增長，相應地是工業企業利潤一年多來的下降。走出這種困局的出路，是在相關行業實質性減產能。產能下來了，供求趨于平衡，PPI才能恢復正增長，企業才能恢復盈利和再生產能力。三是新動力(310328,基金吧)形成。新動力大體包括新成長產業、產業轉型升級和創新而產生的新增長點。這些領域大都是新增長空間擠壓舊增長空間，更多體現了增長方式和質量的改進，同時也會引起利益關系的重組乃至沖突。
中國經濟轉入中高速增長平臺，將會有兩個“底”。一個是“需求底”。房地產投資增速已經由以往的高增長回落到最新的月度同比負增長，當房地產投資增速由負轉正時，將是房地產投資乃至中國經濟從需求側來看的經濟增速觸底的信號。估計這個“需求底”有較大可能在2016年年中左右看到。另一個是“效益底”，即工業企業利潤增速由負轉正，并保持可持續的增長。這個“效益底”的出現，直接取決于減產能的力度和進度。但目前來看，仍有相當大的不確定性。如果“效益底”滯后于“需求底”遲遲不能出現，經濟很可能落入低效益、高風險的特殊困難時期。為了避免不利局面出現，必須加快供給側改革。
首先，減產能要采取果斷管用辦法，在一定時間內取得實質性進展?？煽紤]由國家層面確定減產能總量，按現有產能將減產配額分配到各地，同時允許配額交易，這樣優勢企業可以不減，還可以去買劣勢企業配額。同時在解決“人”和“債”問題上出臺得力政策，如將部分國有資本轉入社?；?，解決職工安置問題；對相關銀行壞賬允許核銷等。同時要推動優勢企業主導的市場化的兼并重組。
其次，進一步放寬準入，加快行政性壟斷行業改革。放寬準入，既要“放小”，更要“放大”，在行政性壟斷問題突出的領域，如石油天然氣、電力、電信、鐵路、醫療、教育、文化、體育等領域，引入新的投資者，鼓勵和加強競爭。有的領域，表面上看投資已經不少了，但如果放寬準入，還有降低成本、提供效率的很大空間。我們現在最需要的，是那些能夠真正提高效率的投資。
再次，加快城鄉之間土地、資金、人員等要素的流動和優化配置。中國城市化還有很大發展潛力，但重點不在現有的大城市，而在大城市之間。要把以往孤島型城市轉變為網絡型城市，進一步拓展城市帶、城市圈，在大城市之間帶動大量小城鎮發展，推動互聯互通和基本公共服務的均等化，帶動人口居住和產業布局的再配置，由此將可引出可觀的基礎設施和房地產投資機會。農民要進城，城里的人員、資金等也有到小城鎮和下鄉的意愿，要下決心打破城鄉間土地、人員、資金等要素流動、交易、優化配置的諸多不合理體制和政策限制。農民所擁有的資產只有在確權的基礎上允許流動、允許交易，價值才能充分顯現，利益才能得到真正維護。
此外，在產業轉型升級、培育創新環境等方面，也都要采取得力舉措。供給側改革的主戰場是要素市場，要通過生產要素的進一步解放、流動和優化配置，全面提高要素生產率。
近期應關注并著力解決的幾個問題
1. 努力實現由“管企業”向“管資本”的全面轉變
目前國企改革所處的形勢，與改革初期不同，與過去一些年也不同。我國經濟社會發展已經到了全面提升要素生產率的階段，如果說以前國企還有某些優勢，這些優勢正在明顯減退，固有的矛盾問題更為凸顯。不論是陷入嚴重過剩產能困境的企業，還是受到行政性壟斷保護的企業，以及處在競爭第一線而創新能力不強的企業，如果改革沒有實質性推進，困難還會加劇，對整個經濟轉型升級的不利影響可能超過以往。
改革的基本方向和原則應該說是明確的，就是十八屆三中全會文件的有關內容。關鍵是將之落到實處。其中，非常重要的，是切實實現由管企業到管資本的全面轉變。這里需要理清一些認識問題。在提法上，要由“做優做強做大國有企業”，轉為“做活做專做優做大國有資本”。
一是擺脫以所有制劃分企業類型的思維定勢。市場經濟中包括資本在內的各種要素市場相互開放，各種要素相互混合和融合，某個企業完全依賴某種資本只是少數，甚至是偶然，往往發生在初創階段和較低水平。從現實情況看，完全獨資的國有企業數量已經不多，且多為出資者。規模居前的企業，基本上是上市公司，投資者中不僅有大量國內社會投資者，也有大量的海外投資者。有些企業的股權結構中，國有資本只是相對控股。這些企業已經不是嚴格意義上的國有企業。正是由于股權結構和治理結構的變化，才帶來了這些企業的活力和競爭力的增強。要求企業只擁有某一種類型資本，與要素市場開放、建設高水平市場經濟是內在矛盾的，降低而不是提高了對企業發展的要求?，F在是摒棄計劃經濟遺留下來的按所有制劃分企業的時候了。
二是市場經濟中的企業有進有退，有大有小，有強有弱，并無定勢。國有資本參與其中的企業，不論是獨資、控股還是參股，概能莫外。要求國有企業都做強做大，不符合市場經濟規律，也不符合實際?，F實中國企能夠做大的是少數，能夠做強的更是寥寥?！靶〉氖敲篮玫摹?，中小企業中不少很有競爭力，有些中小企業是百年老店、隱形冠軍。這類企業不大，國有資本是否就不能進入？目前陷入嚴重產能過剩困境的國企為數不少，虧損嚴重，難以為繼，是做大做強，還是破產關閉或重組？顯然，這些都是常識范圍的事情。
三是把國有資本與具體企業脫鉤，才能真正有助于國有資本發展壯大。在國有資本應當發揮作用的范圍內，國有資本應當是選企業，好的進去，不好的出來，企業可以起起落落，只要國有資本活起來了，通過流動配置，就可以實現持續增長。
四是只有通過企業內外不同類型資本的混合融合，國有資本才能更好發揮其影響力、控制力和帶動力。在國有資本職能既定的情景下，以有限的國有資本盡可能多地影響非國有資本，只有在開放的股權結構和市場結構中才能實現。
五是淡化以至改變以所有制劃分企業類型的做法，才能真正促進公平競爭。不同類型企業公平競爭已經講了多年，仍難以落實。一個重要原因，就是當事人通常認為，即使國企效率低、不合規，但“肉爛在鍋里”。而與非國企打交道，對的也可能是錯的，小問題可能成為大問題。促進企業的公平競爭，必須改變對企業按所有制貼標簽的做法。促進公平競爭，也應當成為國有資本的戰略目標之一，從長遠看，對國有資本本身發展也是有利的。
綜上所述，由“管企業”向“管資本”的轉變勢在必行，必須加快。管資本，就要用好資本。應當按照三中全會精神，使國有資本服務于國家戰略目標，重點用于提供公共產品，發展戰略性前瞻性產業，促進科技進步，保護生態環境，保障國家安全。在這個過程中，對國有資本應強調做活做專做優做大。做活，就是推動國有資產的資本化證券化，是資本能夠動起來；做專，就是在需要國有資本發揮作用的各個領域，提高專業化、精致化水平；做優，就是按照國家戰略目標的需求優化布局結構，全面提升效率；做大，把以上幾條做到位了，國有資本的規模就會不斷壯大。
下一步改革中還應注意：一是加強高層設計和推動，重點是明確大的方向、原則和底線。由于國有資本產權結構的特殊性，防止流失應成為底線，關鍵是提高透明度，實現陽光下操作。二是在此基礎上鼓勵地方和基層試驗，允許不同方案同時登臺，相比比較、借鑒、優化。三是避免國企改革的意識形態化，要是什么事情說什么事情，有什么問題解決什么問題，少說多做，務實推進。
2. 解決“問題地區”的問題要有新思路、新辦法
隨著增長速度放緩，部分地區困難突出，成為新的“問題地區”。這些地區大都資源密集、以重化工業為主，主要分布在東北和中西部。
新的“問題地區”出現，提出了一個重要警示，即中等收入陷阱的風險不容忽視。從全國看，已經不大可能落入拉美式的中等收入陷阱，因為我國已經越過了那些國家落入陷阱時4000～6000國際元的階段。但在進入高收入社會之前，部分地區增長放緩、停滯，落入某種陷阱的可能性依然存在。這些新“問題地區”在經歷了一段時間的高速增長后增速大幅下滑，新增長動力不大明朗。高增長主要依賴高投資，有些地區甚至出現了投資總量接近或超過國內生產總值（GDP）的奇特情景。如果這些地區是獨立經濟體，意味著過去的高投資大量依賴引入外債，隨著增長回落、競爭力下降，很可能出現匯率貶值、資金流出，進而陷入債務或其他類型的經濟危機。
這些新“問題地區”的一個重要特點，是重化工業回落與國有企業為主的體制并存。重化工業回落有其規律性，但如何應對則反映了體制特點。近些年的經濟增速回落幅度較大的，除了重化工業外，還有出口產業。出口產業在過去長時間內保持了20%以上的增長速度，近年降幅很大，2015年以來甚至出現了負增長。與重化工業形成鮮明對比的是，出口產業進行了力度很大的調整，企業關閉、人員流動、債務重組，尤其是適應市場變化而進行的轉型升級，但這些調整基本上是靜悄悄進行的。出口產業是我國市場化程度最高、參與國際市場競爭最充分的產業，對增長回落的應對方式較好地體現了市場經濟中結構調整的特征。
這種比較對如何解決“問題地區”的問題有重要啟示。在經過一個時期減產能的調整后，國內外市場對重化工業仍有長期穩定的需求，這些產業特別是裝備工業產業升級的空間很大。關鍵是這些“問題地區”能否在壓力和挑戰中抓住機遇，真正從困境中走出來。國際經驗顯示，有的“問題地區”由此一蹶不振，陷入長期衰退。東北等老工業基地經過十幾年實行振興政策后再次落入困境，政策本身值得反思。如果繼續沿用倚重扶持、推遲或避免深層改革的路子，必定無法應對大幅減產能、產業轉型升級、創新驅動的新挑戰，且要延誤時機。必須用改革開放的思路和辦法，走出一條地區振興的新路。例如，加快企業減產能、轉型升級進程；對制造業基礎好的地區，大力度推動國有企業的混合所有制改革，推動跨地區、跨所有制的企業重組。還可考慮與市場經濟發達地區對口合作，創建令人耳目一新的新經濟特區。與此同時，要保持產品和要素市場足夠的開放度，通過人口流動，逐步達到地區之間人口數量與收入水平大體平衡的狀態。
3. 加快政府職能轉變，完善公務員隊伍激勵機制
十八大以來提出和貫徹八項規定，大力度反對和懲治腐敗，成效顯然，深得人心，開創了黨風廉政建設的新局面。把當前出現的懶政現象歸結于反腐敗不符合實際，顛倒了是非關系。從調研的情況看，部分干部的不作為原因復雜，既有“不想為”“不敢為”的問題，也有新常態下老辦法行不通而出現的“不會為”，指標脫離實際、風險過大而“不愿為”等問題。政治生態的變化，要求因勢利導，乘勢前進，與經濟轉型對政府職能和干部隊伍的要求相適應，加快建設有理想、有能力、會干事、守規矩的現代化公務員隊伍。
一是把廉政建設的長效機制與政治體制改革結合，形成符合國情、符合現代治理結構要求的長效機制。這方面應進行多方面的積極探索，重要元素包括選人用人機制的透明度和穩定預期、“政務官”與“事務官”適當分離、職責與監督有機結合、穩定的薪酬增長機制、福利待遇與廉政狀況掛鉤機制等。
二是繼續鼓勵地方政府之間的適度競爭。地方競爭是我國經濟快速增長的重要機制，不能丟掉。應興利除弊，與時俱進地將競爭標的物轉向轉型升級、創新驅動。新常態下創新城市和創新中心的出現、“問題地區”走出困境等，都需要發揮地方競爭的積極作用。
三是給地方基層試驗、創新以更大空間。我國改革開放一條重要成功經驗，是地方基層先行試點，取得經驗，比較、提升、完善，然后推向全國。這條經驗仍應堅持。中央頂層設計的大政方針確定以后，具體管用辦法還是要靠地方基層去探索和驗證。應給地方基層更大的試驗空間，在把握方向、守住底線的前提下，同一項改革可以有幾種方案同時試驗，相互比較、補充、完善。地方基層試驗為創新型人才提供了施展才能的舞臺，有利于發現人才、用好人才。這種試驗也是一種試錯糾錯的過程，有利于少走彎路，降低制度和政策創新的成本。
(作者：劉世錦，國務院發展研究中心原副主任）
