黨的十八大以來，按照“四個全面”戰略部署、“五位一體”戰略布局和五大發展理念的總體要求，國家啟動了“互聯網+”、大數據等一系列行動計劃，取得了可喜的進展。但是，當前政務信息資源共享難、業務協同難，成為影響推進國家行動計劃的掣肘和頑癥?！墩招畔①Y源共享管理暫行辦法》（國發[2016]51號，以下簡稱《辦法》）的出臺，猶如一處良方，對癥下藥，破解痼疾。學習《辦法》的三點體會，即：提高對共享協同的認識，強化共享協同的規則，掌握共享協同的實施路徑，從而有效推進政務信息資源的信息共享和業務協同。
一、提高共享認識
認識一：共享協同有助于推進國家治理現代化。黨的十八屆三中全會《決定》提出，推進國家治理體系和治理能力現代化，構建和完善國家治理結構的決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制。從信息化驅動現代化的角度看，一方面，共享協同有助于提升國家治理執行權在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面的共治執行能力，有助于提升國家治理監督權的黨內監督、行政監督、社會監督等監督體系的共治監督能力，有助于提升國家治理決策權在政治、經濟、社會、文化、國防等方面的準確性、及時性、聯動性和科學性的綜合決策能力，全面推進國家治理能力現代化。另一方面，信息共享和業務協同作為推進決策權、執行權、監督權“三權”統籌協調的營養劑和潤滑劑，有利于促進“三權”既相互制約又相互協調的運行機制的構建和完善,以共享協同助力政務信息化，以政務信息化助力國家治理現代化。
認識二：共享協同有助于推進服務型政府建設。黨的十八大以來，按照堅持以人民為中心的發展思想，建設人民滿意的服務型政府的目標要求，國家啟動了信息惠民、智慧城市等一系列公共服務行動計劃，并且已經取得了初步成效。但是，當前在推進簡政放權、放管結合、簡化優化服務流程方面，在推進“部門協同辦、群眾少跑腿”的公共服務方面，最大的影響因素是部門間信息封閉、協同割裂?！掇k法》提出的構建國家信息資源目錄體系和共享協同機制，正如一劑“強心藥”，破解信息不共享、業務不協同的頑癥，必將成為推進“互聯網+政務服務”提出的變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協同辦”，變被動服務為主動服務等目標實現的有力助推器。
認識三：共享協同有助于推進政務部門有效履職。我國電子政務從上個世紀八十年代啟動、本世紀全面推進直至“十二五”時期共建共治，政務部門履職的信息化能力得到了極大提升。同樣，當前影響政務部門持續提升履職信息化能力的主要因素，仍然是部門間信息封閉、協同割裂。例如，政務部門履職所需信息不完整影響了履職的有效性：社保部門拿不到發放養老金人口的生存狀態信息導致養老基金發放流失，稅務部門拿不到企業經營狀態數據導致國家稅收流失等。再如，“十二五”規劃的共建工程由于共建部門之間缺乏共享協同機制，影響了主題共建的預期目標?！掇k法》提出的以共享為原則、不共享為例外，需求導向、無償使用，統一標準、統籌建設等共享原則，并且將政務信息資源共享機制提升到國家意志的層面，具有極強的針對性和時效性。嚴格貫徹落實《辦法》的各項規定，配置相關的行政監察和問責機制，必將有效地破解當前部門間信息封閉、協同割裂的狀態，不斷提升政務部門履職的信息化能力和協同共治能力。
二、強化共享規則
規則一：政務信息是國家資源。這是政務信息資源共享的總規則，決定了其他各項規則?！掇k法》第二條規定，政務信息資源是由政務部門在履行職責過程中采集、制作等形成的信息資源。而政務部門是國家機器的組成部分，代表國家履行職責，履職形成的信息資源自然構成國家資源。正如《促進大數據發展行動綱要》指出的，大數據已成為國家重要的基礎性戰略資源。政務信息屬于國家資源這一規則的意義在于：其一，因為政務信息資源是國家的，其信息的采集、使用、共享和管理的規則自然由國家制定，任何部門應當在國家統一規則指導下細化信息的采集、使用、共享和管理的細則，但不能與上位法有實質性的抵觸。政務部門現有制度中存在與《辦法》不一致的規定，應當盡快按照《辦法》規定予以調整。其二，政務部門應當依照國家規則使用和管理好信息資源，也應當依照國家規則提供政務信息資源的共享和開放。任何部門和國家工作人員據政務信息資源為部門及職位所有，并以此維護本部門及本職位的權力和利益，是國家規則所不能容忍的！
規則二：以共享為原則，不共享為例外。這是政務信息資源共享的基本規則?！掇k法》第五條第一款規定，以共享為原則，不共享為例外；第十條第一款規定，凡列入不予共享類的政務信息資源，必須有法律、行政法規或黨中央、國務院政策依據。這一規則的意義在于：其一，只要不是法律法規和政策規定不能共享的，都應列入共享類信息。部門編制的《部門政務信息資源目錄》，應當無條件遵守這一規則，任何部門無特權違反規則和規矩。其二，在具體實施無條件共享、有條件共享的信息提供和獲取使用方面，信息提供部門應當執行這一規則，信息使用部門同樣應當利用這一規則進行監督，使以共享為原則、不共享為例外真正成為推進信息共享和業務協同的有效規則和紀律約束。
規則三：能共享獲取的，不得重復采集。這是政務信息資源共享的“斷后路”規則?！掇k法》第十二條規定，政務部門應充分利用共享信息，凡屬于共享平臺可以獲取的信息，各政務部門原則上不得要求自然人、法人或其他組織重復提交。這一規則的意義在于：其一，政務部門應當按照國家統一安排和法定職權，向自然人、法人或其他組織采集履職所需信息，其他政務部門無權向社會重復采集，履職所需的其他部門相關信息應當通過共享渠道獲取。其二，這一規則“斷”了隨意重復采集數據的“后路”，“斷”了給社會公眾“添亂”的“后路”。政務部門、監督部門和社會公眾應當利用這一規則，對隨意重復采集數據的亂作為行為進行監督，營造政務信息資源數據采集、共享開放的風清氣正的良好局面。
規則四：共享的監督與問責。這是對政務信息資源共享不作為的“倒逼”規則?！掇k法》第二十四條規定，國務院各部門、各省級人民政府的信息共享工作不符合要求時，由國家發展改革委通知整改或將有關情況上報國務院。這一規則的意義在于：其一，政務部門編制信息資源目錄、開展信息資源的共享和開放，不僅僅是工作要求，已經提升到國家規則和紀律要求。任何政務部門和國家工作人員都應當遵守國家規則和紀律要求。其二，對于違反國家規則和紀律要求的人員，應當實施行政監察和問責機制，甚至政紀和法律約束。我國《政府信息公開條例》明確規定：行政機關有不依法履行政府信息公開義務的、不及時更新公開的政府信息內容和政府信息公開目錄等情形之一的，由監察機關、上一級行政機關責令改正；情節嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
三、信息共享路徑
路徑一：共享目錄編制。《辦法》規定，政務部門按照《政務信息資源共享管理暫行辦法》的配套文件《政務信息資源目錄編制指南》要求，編制、維護部門政務信息資源目錄，其資源目錄分類包括基礎信息資源目錄（即國家人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息等）、主題信息資源目錄（即經濟社會發展的主題信息資源，如健康保障、社會保障、食品安全保障等，以及服務事項、電子證照等公共服務主題信息資源）、部門信息資源目錄（即黨委、人大、政府、政協、高法、高檢的政務部門）；其信息資源核心元數據包括：信息資源分類、信息資源名稱、信息資源代碼、信息資源提供方、信息資源提供方代碼、信息資源摘要、信息資源格式、信息項信息（包括信息項名稱、數據類型、更新周期）、共享類型與共享條件（共享類型包括無條件共享、有條件共享、不予共享）、共享方式、開放數據與開放條件、發布日期等；編制程序包括在梳理、制定與本部門權力責任清單對應的政務業務清單基礎上，編制部門政務信息資源目錄及其對應的數據清單。根據各部門編制報送的部門政務信息資源目錄及其數據清單，國家發展改革委匯總形成國家政務信息資源目錄。
路徑二：共享實現環境。《辦法》規定，政務信息資源共享通過共享平臺（內網）和共享平臺（外網）環境實現。國家發展改革委負責組織推動國家共享平臺及全國共享平臺體系建設，各地市級以上人民政府的政務信息資源共享主管部門負責組織本級共享平臺建設。共享平臺管理政務信息資源目錄、支撐各政務部門開展政務信息資源共享交換。各政務部門提供的無條件共享數據按照共享目錄從本部門業務信息系統提取，通過共享平臺統一設置的部門前置系統向共享平臺提供，實現與其他政務部門的信息共享；政務部門所需其他部門的有條件共享信息，通過共享平臺向被提供部門提出申請，被提供部門審查同意后從業務系統提取數據，再通過前置系統向共享平臺提供數據交換?！掇k法》規定，凡新建的需要跨部門共享信息的業務信息系統，必須通過各級共享平臺實施信息共享；原有跨部門信息共享交換系統應逐步遷移到統一共享平臺。
路徑三：共享信息使用。《辦法》規定，使用部門應根據履行職責需要使用共享信息。使用部門從共享平臺獲取的信息，只能按照明確的使用用途用于本部門履行職責需要，不得直接或以改變數據形式等方式提供給第三方，也不得用于或變相用于其他目的。按照“誰經手，誰使用，誰管理，誰負責”的原則，使用部門應根據履行職責需要依法依規使用共享信息，并加強共享信息使用全過程管理。
路徑四：共享信息提供。《辦法》規定，提供部門通過共享平臺提供無條件共享信息，提供的共享信息應明確信息的共享范圍和使用用途，鼓勵采用系統對接、下、前置機共享、聯機查詢、批量下載等方式；提供部門對于使用部門通過共享平臺提出有條件共享數據的共享申請，應在10個工作日內予以答復，使用部門按答復意見使用共享信息；屬于不予共享類的信息資源，使用部門因履行職責確需使用的，由使用部門與提供部門協商解決，協商未果的由本級政務信息資源共享主管部門協調解決，涉及中央級部門的由聯席會議協調解決。
路徑五：共享信息維護。《辦法》規定，按照“誰主管，誰提供，誰負責”的原則，信息提供部門應及時維護和更新信息，保障數據的完整性、準確性、時效性和可用性，確保所提供的共享信息與本部門所掌握信息的一致性；并在有關法律法規做出修訂或行政管理職能發生變化時，各政務部門應在之日起15個工作日內更新本部門政務信息資源目錄；建立疑義、錯誤信息快速校核機制，使用部門對獲取的共享信息有疑義或發現有明顯錯誤的，應及時反饋提供部門予以校核。
路徑六：信息共享安全保障。《辦法》規定，共享平臺（內網）應按照涉密信息系統分級保護要求，依托國家電子政務內網建設和管理；共享平臺（外網）應按照國家網絡安全相關制度和要求，依托國家電子政務外網建設和管理；共享平臺管理單位要加強平臺的安全防護，切實保障政務信息資源共享交換中的數據安全；提供部門和使用部門要加強政務信息資源采集、使用時的安全保障工作，落實本部門對接系統的網絡安全防護措施，做好信息共享時的安全保障工作。
路徑七：共享統籌協調機制。《辦法》規定，聯席會議負責政務信息資源共享的統籌協調，國家發展改革委、網信辦組織編制信息共享工作評價機制，每年會同中央編辦、財政部等部門，對各政務部門提供和使用共享信息情況進行評估，并公布評估報告和改進意見；國家標準委會同共享平臺管理單位負責政務信息資源共享標準體系；網信辦負責組織建立國家政務信息資源共享的網絡安全管理制度，指導推進政務信息資源共享風險評估和安全審查；國家發展改革委、財政部、網信辦建立政務信息化項目建設投資和運維經費協商機制，對于不符合政務信息資源共享要求和網絡安全要求的，不予審批建設項目，不予安排運維經費；審計機關負責對國家大數據政策和政務信息資源共享制度的貫徹落實，以及專項資金使用等的審計監督；各政務部門負責本部門政務信息資源目錄編制、共享信息提供和共享信息使用等工作。通過信息共享統籌協調機制，創建政務信息資源共享的新局面。
作者：周德銘，系審計署信息化領導小組辦公室原主任
