各國政府高度重視數據中心發展，美國、歐洲、日本等發達國家和地區相繼推出政策計劃，將數據中心的整合升級作為戰略實施的關鍵基礎。發達國家基于資源分布和服務需求，加快數據中心全球布局，呈現出兩個趨勢：一是將直接面向用戶的部分數據中心向靠近用戶的地區布局，增強競爭優勢；二是基于數據中心加快提升面向全球的云計算服務能力，進一步掌控信息資源，力圖搶占數字經濟新領域。
中國政府也高度重視數據中心的整合發展，2016年10月9日，中共中央政治局就實施網絡強國戰略進行第三十六次集體學習，習近平總書記在組織學習時指出，隨著互聯網特別是移動互聯網的發展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。習近平總書記指出，我們要深刻認識互聯網在國家管理和社會治理中的作用，以推行電子政務、建設新型智慧城市等為抓手，以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。
一、全國一體化國家大數據中心的基本理解
（一）內涵
大數據中心是融合數據中心（IDC、物理層）、云計算（處理層）、大數據應用（應用層）的集成創新平臺，對于發展數字經濟、實施創新驅動發展戰略、推動“互聯網+”行動計劃、強化大數據創新應用具有基石性作用。全國一體化大數據中心建設的核心要義是從根本上解決信息孤島的問題，推動數據中心與云計算資源的分級互聯，支撐各級政府部門縱橫聯動、上下協管，促進信息資源的融合，進而利用大數據分析手段，實現政府決策科學化、社會治理精準化與公共服務高效化。
為此，形成“全國覆蓋、物理分散、邏輯集中、統籌調動、資源共享、深度應用”的國家大數據中心體系，是適應社會治理模式轉變，發揮互聯網在國家管理和社會治理中作用的必然選擇。
（二）目標
推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務，助力國家治理體系和治理能力現代化，抓住全國一體化國家大數據中心這個“牛鼻子”，構建國家數據資源體系，提升信息資源國家控制力，助推國家治理能力現代化。具體提升以下四個方面的發展能力：
一是全國應用基礎設施的一體化調配與服務能力。推動各地大數據中心快速聯通，優化數據中心布局，促進物聯網設施、超算、云計算、帶寬鏈路、網絡等資源的一體化調用和協同發展，實現數據中心計算存儲資源按區域、按層級集聚，形成“全國數據中心骨干網絡”，增強應用基礎設施服務能力，為應用系統縱橫聯動提供基礎運行環境。
二是跨部門業務的縱橫聯動與協同治理能力。實現各級政府部門、企事業單位應用系統基于分級互聯的國家大數據中心體系云平臺部署，推動應用系統資源整合，促進各層級、各部門間的銜接配合和業務聯動，為政務信息共享與整合提供前提條件。
三是國家數據資源體系的統籌管理與掌控能力。實現與國家共享交換平臺體系對接，根據公共信息資源開放目錄，推動公共數據資源跨部門、跨區域、跨行業互通共享，形成統一規范、互聯互通、安全可控的國家數據開放體系與國家數據資源體系，在此基礎上推動重點信息資源國家統籌規劃和分類管理，增強關鍵信息資源掌控能力。
四是國家大數據資源的聯合分析與創新應用能力。推動公共數據資源與行業數據融合，構建國家跨部門數據分析中心，開展大數據聯合分析與深度應用，形成國家知識資源服務平臺，提高信息資源利用水平，充分發揮大數據提升國家治理能力的作用。
二、全國大數據中心與信息資源建設發展狀況
我國大數據中心發展勢頭迅猛，但是總體而言，云計算服務和大數據實際應用滯后于物理設施建設，出現了“布局失衡、資源浪費，應用滯后”等突出問題，承載的信息資源碎片化、割據化，關鍵信息資源國家掌控能力不足。
（一）數據中心結構性過剩，信息資源整合力度差
從區域空間布局情況看，我國大數據中心多數分布于東南沿海發達地區，其中僅北京、上海、廣東三地的大數據中心就占全國數據中心總量的近60%，從國家信息安全的戰略角度分析，如若發生戰爭、能源危機、重大突發性自然災害或重大安全事故等，可能會對經濟社會正常運轉造成重大影響。從功能形態上看，我國大數據中心建設還存在重建輕用的現象。已建大數據中心在物理設施層面存在較大的冗余和重復建設，在處理層面云計算服務還需要規范發展，在應用層面大數據創新應用能力不足，物理設施同云服務、大數據創新應用的脫節形成了結構性過剩的局面。
（二）公共信息資源存儲分散，信息資源開發利用不夠
要充分發揮大數據創新應用在國家治理中的價值，首先要使治理主體能夠提取、整合、分析和應用相關數據，做到信息互融、數據共享。一是大量的政務信息由政府機構掌握，由于受到有關保密和解密制度的要求，很大一部分與公眾切身利益、社會經濟運行相關的信息難以實時向社會公開，制約了數據潛在價值的再挖掘利用。二是由于部門利益格局與思維理念的受限，我國對政務信息資源的共享應用管理尚未建立頂層設計，導致“信息孤島”現象比較突出。例如，大量信息沒能轉換為可機讀格式，或者由于數據共享標準滯后，介質和設備程序的改變無法識讀；部門內部以及部門間的信息系統沒有互聯互通，導致信息共享不暢，等等。信息資源的碎片化、精度低、關聯弱等現象嚴重阻礙了數據的高效利用，制約了“數據治國”水平。
（三）重點信息資源統籌管理亟待加強，關鍵資源掌控力不足
當前，我國缺乏對信息資源的資產化管理以及分級分類管理，政務信息資源利用的責任和義務歸屬不明確，導致一部分政務信息被無序利用。另一方面，由于國家層面欠缺對數據流動的統一規范管理，使得現實環境中實際存在的信息資源缺乏嚴格的地域物理空間把控，對信息流動和社會組織的信息活動不能夠做到全面掌握和精準管控，直接導致一些不良信息的肆意泛濫，給社會管理造成極壞影響。
（四）大數據在服務國家整體戰略布局中的潛能還未充分釋放
一方面，整合構建政府大數據中心對于提高國家治理能力具有重要意義。目前，我國政府數據中心建設需求旺盛，但是仍以分散建設模式為主，多數部門不具備單獨建設和運行的能力，難以形成大數據中心的規?；\行效率，不利于整合匯聚政務治理大數據，不利于形成縱橫聯動、上下協管的治理局面。另一方面，大數據戰略往往建立在開放政府數據的基礎上。我國目前政府部門公共信息資源開放目錄正在建立，數據公開得不及時不完整，未能與行業數據有效整合，制約了國家主導、公民參與、多元主體協同治理新格局的形成，降低了利用大數據提升國家治理能力的作用。
三、構建全國一體化國家大數據中心的主要任務
全國一體化國家大數據中心體系架構采用“1+3”模式（參見圖1），即以政府統籌構建的數據中心、數據共享交換平臺、數據開放平臺為核心，形成三個平臺體系：數據中心與云計算平臺、全國政務信息資源共享交換平臺、大數據資源服務平臺。具體架構分別是：以政府數據中心為主線分級互聯社會數據中心，形成數據中心與云計算平臺層，增強全國計算存儲資源的一體化調配能力；以國家數據共享交換平臺為核心，對接全國共享平臺體系，形成全國公共數據資源共享交換平臺層，匯聚共享政務信息資源，加強中央及各級政府部門對公共數據資源的統籌管理能力；以國家數據開放平臺為中心，采用政府購買服務方式，推動政務信息與行業數據、社會化大數據的融合，形成全國大數據資源服務平臺，提供大數據創新應用與深度知識服務。
圖1 國家大數據中心“1+3”體系架構
（一）全國大數據中心與云平臺體系
泛在互聯的大數據與云平臺是發揮大數據提升國家治理能力作用，增強關鍵信息資源國家控制力的基石。統籌整合國家大數據中心建設需求，實現全國大數據中心與云平臺基礎設施共建共享，推進區域協調安全發展。數據中心與云計算平臺由國家主數據中心、區域數據中心和社會已建/在建數據中心組成（參見圖2）。以國家主數據中心為龍頭，聯通區域公共數據中心與社會數據中心，有效盤活我國數據中心目前已呈結構性過剩的IDC數據中心資源。
圖2 全國大數據中心與云平臺體系
1、國家主數據中心
具備國家級信息化工程部署、戰略性信息資源匯聚共享、負載分擔、災難備份等綜合性功能的超大型／大型政府數據中心，數量不唯一。
2、區域公共數據中心
圍繞京津冀一體化、長江經濟帶、一帶一路等區域發展戰略，按區域整合聯通各省市現有政府數據中心，形成協同、共享的區域性政府大數據中心體系。
3、社會數據中心
一方面與區域公共數據中心聯通，在計算存儲資源的調配能力上形成規?；?；另一方面，采用云計算、綠色環保、布局合理、運行高效、安全可靠的大型社會數據中心，適時承載區域公共數據中心功能。
（二）全國政務信息資源共享平臺體系
促進政務信息資源要素的高效流動，實現政務信息資源共享共用新格局與國家治理大數據中心的建立。構建全國政務信息資源共享平臺體系（參見圖3），依托國家電子政務外網和國家電子政務內網，形成國家級數據共享交換平臺及全國數據共享交換平臺體系，促進信息資源整合、管理資源集聚、服務資源鏈接、社會資源拓展，支撐各政務部門開展政務信息資源共享交換，實現共享交換平臺的跨部門、跨地區的全覆蓋。
圖3 全國政務信息資源共享平臺體系
1、國家數據共享交換平臺
國家數據共享交換平臺（政務外網部分），主要為國務院各部門、地方提供非涉密信息資源的共享交換服務，國家數據共享交換平臺（政務內網部分）主要承載涉密數據的共享交換。國家數據共享交換平臺依托國家電子政務外網、內網縱向與省、市互聯，形成統一的全國共享平臺體系。
2、省、地市級數據共享交換平臺
省、地市級數據共享交換平臺與國家數據共享交換平臺對接，形成全國共享平臺體系。各地方政務信息共享主管部門，組織建設本級統一共享交換平臺。
（三）全國重點信息資源與大數據服務平臺體系
通過“互聯網+政務服務”等信息惠民工程，大力推動公共信息資源開發，以及與社會大數據的融合，一方面加強經濟運行數據交換共享、處理分析和監測預警，增強宏觀調控和決策支持能力；另一方面提高社會治理能力。全國大數據資源服務平臺（參見圖4）由國家數據開放平臺、國家級跨部門數據分析中心和國家知識資源服務平臺組成。
圖4 全國重點信息資源與大數據服務平臺體系
1、國家數據開放平臺
一是國家級公共信息資源開放平臺，地方、行業、領域公共信息資源開發子平臺，以及全國政務信息資源共享平臺匯聚的政務信息資源，依據公共信息資源開放目錄，經脫敏處理加快開放力度，形成統一規范、互聯互通、安全可控的國家數據開放體系，降低社會運行成本。二是推動政務信息、公共信息資源與行業數據、重點互聯網企業數據、企事業單位數據等的整合，分類形成基礎信息資源、重點信息資源與社會化大數據，降低社會信息收集成本。三是引導和規范公共信息資源增值開發利用，在國家數據開放平臺部署共享通用的大數據挖掘分析工具與最佳實踐指南，支持市場主體利用平臺信息與全球信息資源開展業務創新、釋放數據紅利。
2、跨部門數據分析中心
高效獲取有價值的信息推進國家治理能力現代化，集成、整合、掌握和分析這些數據的技術和相應的人才。由政府部門工作人員、國家級智庫研究人員和大數據分析人員等組成，打破部門割據和行業壁壘，開展重點信息資源聯合分析。此外，通過跨部門數據分析中心的建立，自下而上聚集公共信息資源與社會大數據。
3、國家知識資源服務平臺
發布、共享大數據主題分析應用，通過數據融合促進業務融合、系統融合和應用融合，為政府治理、產業發展、改善民生服務。
四、實施策略及建議
加強國家數據資源體系的統籌管理。為了切實推動數據資源在政府治理現代化、智慧化中的強大動力，以及在全球化競爭條件下提高對重要信息資源的國家控制力，首先要對各級政務部門，以及涉及國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域加強重要信息資源的絕對控制力和管理力量，形成專業的信息資源管控組織機構與數據分析服務機構，逐步實現數據驅動的“智慧決策體系”“精準治理體系”及“陽光權力平臺”。其次，在重要信息資源管控與數據分析服務的管理關系上，應形成國家統籌管理，地方、行業部門按區域、按職能實施分級分類管理，對核心信息資源實施頂層對底層的直接管控。此外，應按照國家和有關部門涉密管理規章制度與專業資質標準，對從事重要信息資源管理的人員進行嚴格的上崗管理和在崗考核要求。
建立信息資產權益保護制度和信息資源基本制度體系。探索建立信息資產權益保護制度，實施分級分類管理，形成重點信息資源全過程管理體系。加強采集管理和標準制定，提高信息資源準確性、可靠性和可用性。依法保護個人隱私、企業商業秘密，確保國家安全。研究制定信息資源跨境流動管理辦法。
實施重要信息資源規劃和若干跨部門專題分析工程。推動重點信息資源國家統籌規劃和分類管理，增強關鍵信息資源掌控能力，提高信息資源利用水平。一是加快建設國家基礎性信息庫建設，提升既有信息庫的利用效率；二是加快政務信息資源開發和共享利用，提升政務信息資源的社會貢獻力；三是強化信息資源的統計和資產化管理，提升國家的信息資源動員能力；四是利用政府采購、稅費等經濟杠桿，鼓勵企業和社會團體進行信息資源建設，提升國家信息資源實力；五是實施若干跨部門專題信息資源分析項目，加強重要信息資源的聚集與分析利用，以及對國外信息資源的搜集、加工、儲存和利用。
作者：國家信息中心公共技術服務部 賈一葦
