二、國家治理方式的轉變：從單向控制、代議互動到數字協商
種種證據表明，人類社會的發展史，就是一部從弱連接狀態到強連接狀態、從低度信息化向高度信息化逐步演變的歷史過程，未來的時代更是一個以人機互動、高度智能化為主導特征的嶄新時代。傳統上，由于我們的社交圈子、活動半徑和互動密度都比較小且固定，有關我們社會生活和政治運行的信息通常都是地域性、粗略性和稀疏性的，加之數據采集和數據分析手段的限制，很多時候政治決策和社會運行管理要么是建立在單個事件研判、甚至是歷史經驗直覺的基礎上，要么是以分析小體量結構化數據、闡述平均規律或概率事件為主，諸如我們耳熟能詳的“人均GDP”、“人均占有量”、“人口密度”以及“基尼系數”等。顯見，這些根植于傳統社會形態的國家治理決策，是由當時的社會生產力水平和信息采集手段所決定的。在有限獲取數據和有限提取信息的條件下，有關社會管理的諸多決策通常只能專注于問題的某一側面而無法顧及全局，有時甚至無法洞悉和還原事件的本來面目，在此情形下，會經常性的出現政府宏觀指導與微觀社會問題之間相脫節的決策偏差。
毋庸諱言，當代社會的復雜程度和演進速度已遠超農業時代和工業時代，我們正在遭遇新的生活方式、置身于新的數字決策環境。一個顯而易見的事實是，在網絡化的社會生活中，我們每個個體早已不再是可以特立獨行的社會存在，而是彼此互動又相互影響，諸如恐慌、泡沫、游行和動亂等也早已不再是地域性的可控社會現象，而是變得越來越像傳染病那樣驟然爆發、迅速傳導且四下蔓延；決策的本質越來越偏離傳統的“理性抉擇”與“精英共識”，越來越滑向社會網絡中的多變量擾動與信息聚合。顯而易見，社會形態的改變已經使得我們每個人的決策根植于更寬廣的社會信息網絡之中，使得我們每個人正在演變成為整個社會決策的一個有機組成部分；有關社會運行管理的政策產出越來越體現為不同民意之間的妥協而不是精英之間的共識。就此而言，數字社會是一種全新的社會形態，數字政府作為一種新型國家治理方式，其變化也主要體現為以下三方面：第一，社會生活的全面“信息化”與“網絡化”。由于信息采集技術的進步和信息存儲成本的降低，我們的社會生活越來越具有高頻互動性，同時我們的日常行為也越來越具有可記錄性、可監測性和可預測性，“人正在成為一切數據足跡的總和，人們的一切行為都以數據的形式被記錄、被儲存和被處理”；第二，政府服務的“智能化”與“精準化”。政府各部門數據日趨融通、開放和具有可計算性，使得政府服務由以前粗放式管理日趨轉向針對具體個人、具體問題的精準化治理;第三，信息傳播的“扁平化”與“多中心化”。在社會生活中信息的生產與流動不再局限于精英之間，而是每個具備一定信息技術能力的社會個體都可以成為信息的生產者、傳播者和消費者，從而使得知識和信息資源有可能在社會全體成員之間自由流動，也從而使得有關社會公共問題的治理走向多主體參與和多主體協商。
黨的十八大明確提出，要進一步推進和完善協商民主。2015年中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》更是強調，要在廣泛和多層次的領域推進協商民主：政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、社會協商、基層協商等等，協商民主正以前所未有的各種方式廣泛展開。由于社會形態的演變，正在形成的數字化社會使得傳統的“精英政治”與“代議制民主”正在遭遇近乎全民化的“數字參與”和“數字協商”之挑戰，越來越多的社會治理已不再局限于“精英共識”或“代議決策”，而是直接通過網絡互動產生“社會壓力”，并為了達成“社會共識”而使更多人員參與其中。放眼未來，伴隨著社會生活“網絡化”和“數字化”進程的持續推進，數字政府也必將取代政府的傳統形式，成為新的政府管理和服務形態?？梢哉f，互聯網思維下的協商民主更加接近于一種主客體互換的思維，更加倡行融合共生的協商理念，其社會治理的內在精髓是——“共商共建共享”。
三、數字政府治理：從統計管理、數據融通到智慧服務
傳統的農業社會和工業社會的政府職能主要以統計管理為主，目標是為統治者和精英決策層提供決策數據與信息支撐，而信息社會的政府職能則以數據融通和提供智慧服務為主，著力解決信息碎片化、應用條塊化、服務割裂化等問題，確保信息數據在政府與社會、市場及公民之間暢通，以更好地提供基于個性化的政府服務，以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化。二者最大的不同點在于，前者主要力圖管控社會，后者則主要謀求服務社會。從“統計政府”到“數字政府”的轉變，既是人類技術進步的客觀結果，同時也體現了人類社會治理理念的巨大轉變。具體來講，所謂“數字政府”并非僅僅是指政府辦公流程的“數字化”和政務處理的“電子化”，其真實含義更多是指政府通過數字化思維、數字化理念、數字化戰略、數字化資源、數字化工具和數字化規則等治理信息社會空間、提供優質政府服務、增強公眾服務滿意度的過程。就此而言，它至少包含以下兩方面含義：其一，政府內部通過數字戰略的實施，打通政府各部門、各層級之間的信息孤島，建立起基于政府內部數據融通的高效辦事網絡，節省社會交易成本；其二，政府對外通過開放數據戰略的實施，促進社會公共信息在社會成員之間的共享與可獲取，從而釋放數據活力、推進社會穩定與繁榮。整體上，建設“數字政府”是數字化時代社會成員對政府服務的更新更高要求，同時也是政府對社會演進到數字形態的自我適應與改變，其目標旨在加強政府與公眾之間的聯系，真正實現政府以民為本、以人為中心的社會公共服務價值。
那么，隨之而來的問題便是如何構建我國數字政府治理體系。如果說傳統社會以“精英政治”和“官僚制”為中心的社會治理模式適應了當時權力集中與信息傳播范圍有限的社會形態，滿足了當時社會生產、生活中人們對權威和知識的渴求，那么在網絡化和數字化的今天，不僅信息正在變得人人可得，而且以往“權威”的知識生產和傳播效應也在急劇降低，信息化正在拉近各類人群之間的知識差距，“點對點(point-to-point)”的人際互動正使得社會組織形態由過去的垂直管理轉變為分散管理型態，未來社會更加趨近一個信息均質化流動的數字社會。在這樣一個信息均質化社會中，“網上聊天使得公民可以實時和政府官員互動；在線討論鼓勵公民表達并參與討論公共問題；在線調查輔助政府收集民意”。不僅人人有機會獲取所需要的社會生活信息，而且人人也可以生產信息并傳播所創造的知識，當然借助技術手段的支撐也可以更容易地提出自己的政治訴求和社會需求，以至于技術驅動下的政府很難恪守傳統意義上的“知識生產中心”和“信息傳播中心”角色，而是日漸轉型為“社會多樣需求信息的匯集中心”與“智能化分析服務中心”。簡言之，在信息社會形態下，政府的角色不再僅僅是“由內而外”發布指導性意見的權威管理者，而是漸趨“由外而內”的社會信息融通者和智慧型社會公共服務者。
僅就這一點而言，“數字政府”所要轉變的不僅僅是政府現有的工作方式，而更根本的是重塑政府的公共服務理念，即從社會公眾的角度出發考慮他們需要什么、想要什么，然后設計和提供相應的政府服務，并努力去減少公眾與政府打交道時所產生的摩擦和痛點，讓他們享受更加便捷的生活。由此，“數字政府治理”的核心目標在于推進以公眾為中心的公共服務，在提高管理效率的同時改善服務體驗，促進公眾與政府的良性互動。當然，在建設智慧型政府、推動開放政府數據的過程中，政府不僅要考慮服務的便捷性，更要做好數據安全與隱私保護工作。數字服務質量不僅決定各級政府及其部門的信譽，同時也影響著公眾對政府提供數字化服務的信任度。
總而言之，“數字政府治理”是一個全新的治理理念與治理方式，各國政府及國際社會都面臨著全球數字化所帶來的“內憂外患”的巨大挑戰。習近平主席在烏鎮第二屆互聯網大會上提出的構建全球網絡空間命運共同體的“五點主張”，已為“數字政府治理”的內涵和外延指出了方向：第一，加快全球網絡基礎設施建設，促進互聯互通，讓更多發展中國家和人民共享互聯網帶來的發展機遇;第二，打造網上文化交流共享平臺，促進交流互鑒，推動世界優秀文化交流互鑒，推動各國人民情感交流、心靈溝通;第三，推動網絡經濟創新發展，促進共同繁榮，促進世界范圍內投資和貿易發展，推動全球數字經濟發展;第四，保障網絡安全，促進有序發展，推動制定各方普遍接受的網絡空間國際規則，共同維護網絡空間和平安全;第五，構建互聯網治理體系，促進公平正義，應該堅持多邊參與、多方參與，更加平衡地反映大多數國家意愿和利益?？梢钥闯?，習近平主席提出的“五點主張”既是中國參與全球治理體制變革的重要內容，也是建立全球數字秩序的原則和準則，與中國政府倡導的全球治理理念一脈相承。早在2015年10月12日，中共中央政治局舉行第二十七次集體學習，習近平總書記就已經提出，“隨著全球性挑戰增多，加強全球治理、推進全球治理體制變革已是大勢所趨?！彼赋?，“要推動全球治理理念創新發展，積極發掘中華文化中積極的處世之道和治理理念同當今時代的共鳴點，繼續豐富打造人類命運共同體等主張，弘揚共商共建共享的全球治理理念”。這是中國首次在公開場合明確提出“共商共建共享”的全球治理理念?！肮采坦步ü蚕怼睒嫵闪思訌娙蛑卫?、推進全球治理體系與治理能力現代化的系統鏈條：共商，就是集思廣益，由全球所有參與治理方共同商議;共建，就是各施所長、各盡所能，發揮各自優勢和潛能并持續加以推進建設;共享，就是讓全球治理體制和格局的成果更多更公平地惠及全球各個參與方。換言之，以互聯網為代表的新技術拓展了國家治理和全球治理的領域和內容，并為其提供了可資利用的手段?！皵底值厍颉币褜⑷祟惿鐣B成一體，當今的政府治理必須站在全球一體化的高度上，突破民族國家疆域的限制，著力打造與全球治理理念與治理體制相適應的數字政府治理體系。換句話說，數字政府治理體系的建構與全球治理體制變革要做到關聯互嵌，實現某種程度上的動態同構。
全球范圍內建設數字政府、利用信息化技術推動經濟發展和提升社會治理水平正成為歷史大潮，有關發達國家相繼制定實施數字政府戰略性文件，我國也應以“系統性、整體性、協同性”為理念，以信息化驅動現代化為主線，著力提高信息化水平;并在“共商共建共享”的全球治理理念下，協同一切力量，打造數字政府并完善數字政府治理體系。
第一，提高政府數字化治理水平，加強數據整合，保障數據安全。完善政府及各部門信息共享機制，建立國家治理大數據中心，加強社會治理數據共建共享，提高監測和預警能力，有效應對各種常態情況和突發狀況。在某種程度上，作為一種新興數字技術，大數據應用的確能夠揭示傳統技術方式難以處理和展現的關聯關系，應加快政府信息平臺整合，消除信息碎片，推動數據資源向社會開放。但是，大數據的特質也可能帶來大的安全問題和大的社會風險，因為“大真實畢竟不是真真實，倘若真實數據不被認同，錯誤數據擅加利用，無論是對公民隱私和權利，還是對政府管理和決策，其負面影響都將是致命性的打擊，由此可能引致的社會政治和經濟秩序的混亂也是需要警惕的?！睘榇?，政府需要在增強數據安全性和公信力方面做出努力，在打造精準治理、多方協作的社會治理新模式上下足力氣，以促進政府監管和社會監督的有機結合，有效調動社會力量參與政府治理的積極性。
第二，增強數字協商治理能力，提升政府公共服務水平，推動民眾參與治理。進一步推進政務信息公開，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設，提供更加優質高效的網上政務服務，利用數字技術洞察公民需求，優化資源配置。把信息政府、一站式政府、智慧政府、互聯網+政府作為在其不同發展階段的關注重心和目標追求，不僅可以豐富服務內容，拓展服務渠道，擴大服務范圍，提高服務質量，而且還可以推進政府職能下移和加強政民互動，保障公民知情權、參與權、表達權、監督權，利用信息化手段完善群眾利益協調、權益保障機制，完善一體化公共服務體系，促進公共服務從獨自辦事向協同治理轉變，形成全民參與、數字協商的治理機制。
第三，參與全球數字治理體制建構，推進互聯網全球治理“中國方案”，創新人工智能全球治理機制?；ヂ摼W作為全球數字體系的基礎，是推動信息時代全球一體化和網絡化的關鍵。長久以來建立在多利益相關方治理模式基礎上的互聯網全球治理體制，雖然在一定程度上能夠有效解決技術層面的治理問題，但約束性不足卻使其難以應對數據安全、網絡主權等重大問題。針對這一挑戰，習近平主席在“烏鎮大會”上提出建設“多邊、民主、透明”的互聯網全球治理“中國方案”，這既是推動互聯網全球治理體制變革的需要，也是完善我國數字政府治理體系的必然要求。另一方面，信息時代技術發展與社會變革速度的加快，使得新議題治理成為建設數字政府的重要內容，當前尤其要高度關注人工智能帶來的治理挑戰?！叭斯ぶ悄苁怯绊懨鎻V的顛覆性技術，可能帶來改變就業結構、沖擊法律與社會倫理、侵犯個人隱私、挑戰國際關系準則等問題，將對政府管理、經濟安全和社會穩定乃至全球治理產生深遠影響?！币⒔∪斯ぶ悄荛_發和應用的法律法規、倫理規范和政策體系，構建人工智能安全評估體系和管控體系，重視人工智能倫理方面的基礎理論問題研究，建立多層次價值判斷結構及人機協作的倫理約束框架;并積極參與人工智能全球治理，加強機器人異化和安全監管等人工智能重大國際共性問題的跨學科研究，以深化中國在人工智能法律法規、國際規則等方面的國際合作，共同應對全球性挑戰。
四、結語
綜上所述，當今世界，信息技術日新月異，以數字化、網絡化、智能化為特征的新一輪信息化浪潮已經興起。沒有信息化就沒有現代化。以信息化驅動現代化，建設信息強國，是落實“四個全面”戰略布局的重要舉措，是實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然選擇。信息技術的不斷革新不僅改變了人們傳統的工作、學習、生活和娛樂方式，同時也在改變著國家和政府的存在形式。人類社會的生產力發展和科學技術進步，先后催生了三種基本社會形態：農業社會、工業社會和信息社會。農業社會的治理表現為方式上的粗放、簡單，形式上的單一、隨意，這也主要受到當時生產力發展水平和科技能力低下的制約。工業社會治理手段上更加豐富、復雜，形式上更加科學、系統，這也同樣取決于工業社會發達的生產力和科技水平，以及穩定的制度化的社會結構。信息社會是一種超越了農業社會和工業社會的社會形態，根本原因在于數字化水平和信息流沖破了國家和社會的既有結構。數據和信息不但成為社會關系和社會生活的基礎，并已成為社會關系和社會生活本身;不但是公共治理的基礎，且已經成為公共治理本身。在這個意義上，政府難以抗拒地必然走向數字政府并逐漸呈現出“智慧”政府的狀態。就此而言，政府要以超越技術思維和傳統管理思維的胸懷和高度，看待數字治理問題，將治理的數字化進程和數字政府本身看作是一種革命性變革。在這個意義上，數字政府是數字社會和數字國家應有的治理形式，建立一個統合的、無障礙的、持續改進的數字政府是人類社會數字化進程的必然要求。換言之，一定社會的生產方式決定社會生活、政治生活和精神生活的一般過程，正在迅速形成的數字社會也就必然要求與之相適應的數字政府這一治理形式以及相應的治理職責。
