二、線上政府的內涵：從線下治理到線上治理
自互聯網在中國蓬勃發展以來，我國政府也順應時代潮流，積極涉足互聯網在政府管理服務中的應用領域，先后經歷了網上政府信息公開、電子政務以及網絡政府發展階段。從對政府政策文件、辦事規章、數據圖表等信息在網絡上的簡單發布，到開通網絡行政辦事通道、建立網絡政民互動平臺的電子政務建設，再到全面建設電子化的網絡政府，通過信息技術與網絡平臺實現政府部門的資源共享與流程優化，提升社會公眾對政府事務的參與性和政府回應性。從政府在網絡領域的發展軌跡可以發現，傳統政府與互聯網的關系，仍然局限于政府利用信息技術和網絡媒介改善傳統社會治理的治理框架之內，并沒有突破傳統社會事務和政府治理的格局。而隨著網絡社會新的場景和互動關系的出現，網絡社會呈現出比傳統社會更為復雜的治理局面，產生了全新的治理需求。在此情形下，政府治理的改革與創新不應囿于對網絡技術和網絡媒介的應用范圍，而應當將治理視域延伸至網絡社會，規范網絡社會公共秩序、化解網絡社會公共危機，構建完善的網絡社會治理體系。
線上政府就是為應對網絡社會治理而提出的全新政府概念。所謂線上政府，是指政府構建基于網絡社會需求、政府職能面向網絡社會治理、政府轄區輻射網絡社會空間，以工作對象的跨區域性、工作內容的網絡相關性、工作方式的信息技術依賴性為特征的，從事線上活動管理、維護網絡社會運行秩序的政府架構。目前，我國對網絡信息監管、網絡犯罪治理、網絡經濟活動等雖然積極介入治理并陸續出臺了一系列法律法規，但總體上網絡治理仍然處于治理手段較為被動、治理范圍點狀分布、治理效力嚴重不足的狀態。線上政府正是致力于改變這種治理現狀上的不足，全面、系統的建立網絡社會法治化治理體系。為了正確理解線上政府的內涵，應著重注意以下幾點：
(一)線上政府是一個基于“線上-線下”二元分析框架而產生的分析概念，并非意味著在傳統政府之外重建一個新的政府
正如互聯網的快速發展已使網絡社會與傳統社會并駕齊驅、線上生活與線下生活缺一不可，“線上”與“線下”的分野日漸清晰，矛盾日益凸顯，分類而治的需求日益增加，“線上-線下”成為符合時代背景、利于問題解決的二元分析框架。線上政府與線下政府，便是基于政府治理對象、工作領域、服務內容的不同，而形成的二元分析概念。我們對服務國家公民、治理傳統社會的線下政府(即傳統政府)已然熟知，對于面向網絡空間、治理網絡社會的線上政府，則可以進行類比推及。首先，線上政府同線下政府一樣，是實體的政府，而非虛擬的政府。盡管線上政府的治理對象是網絡虛擬身份——網民，工作領域是網絡虛擬空間，但這并非意味著線上政府是虛擬的政府，網絡中產生的關系、交易甚至犯罪，其結果都能夠映射到現實社會之中，并產生著實際的影響。因此線上政府不能僅僅虛擬化于網絡空間維系網絡虛擬關系，而是應實體存在于現實社會中，維系網絡虛擬秩序的同時對網絡活動的現實化結果加以有效治理。其次，線上政府與線下政府是統一的政府，而非割裂的政府。一方面，線上政府與線下政府的統一性體現在網絡治理中線上與線下的聯動性上，線下環節是網絡治理中不可或缺、不可割裂的環節。另一方面，統一性還體現為建構線上政府，并非要在傳統政府之外重建一個新的政府。線上政府與線下政府的分野體現在分析方法的二元性、政府職能和治理領域的不同上，它們既可以是同一政府的不同部門，也可以是同一部門的不同職能分工。
(二)線上政府并非傳統政府的網絡化形態，而是對政府治理領域的網絡化延伸
線上政府建構的目的，一方面并非等同于電子政府、網絡政府等藉由信息技術和網絡平臺實現傳統政府服務的網絡化、便捷化的概念內涵，另一方面也并不意味著將傳統政府的組織職能在網絡上一一映射，構建傳統政府的網絡化形態。線上政府是對政府治理領域朝向網絡社會的延伸，著重于維護網絡社會本身的運行秩序，解決由于網絡社會的存在而衍生出的與線下生活截然不同的新問題，并對線上、線下同時存在的問題進行協調一致的解決。目前我國網絡社會的輿論秩序建構、交易安全保障、網絡產權保護、網絡違法行為打擊等都還處于缺乏系統性法律制度的探索階段，線上政府正是作用于發現線上問題、探尋解決方案、進行有益嘗試、推動立法進程的各個環節，防止線上生活的政府缺位和法律失效。
(三)線上政府的構建愿景，是建立線上-線下的縱向秩序協調機制，發展有中國特色的橫向網絡治理機制
從縱向上看，網絡社會與傳統社會并行發展，時刻產生著千絲萬縷的聯系。網絡社會既產生自現實社會活動在網絡空間上的映射，也在網絡空間的獨特性下進行著社會關系的重組和再生產;網絡社會既部分遵從傳統社會的運行規則，又在技術優勢和空間無限性下創設出許多新的規則。網絡社會與傳統社會顯然無法形成一一對應的映射關系，也就意味著網絡社會與傳統社會的上下對接無法通過順其自然方式銜接流暢。因此線上政府的使命之一，便是建立起線上-線下的縱向秩序協調機制，使線下活動的線上應用在遵循傳統社會規則的同時具備網絡的靈活性，使線上活動的線下環節在展現網絡特性的同時符合傳統社會的運行規則。要建立線上-線下的縱向秩序協調機制，不僅需要線上政府內部部門之間、線上政府與線下政府之間的協調與銜接，還需要國家、市場與社會之間的合作與聯動，共同協力使網絡社會的發展不受傳統社會的掣肘，傳統社會的秩序不因網絡社會而擾亂。
從橫向上看，網絡社會是網絡空間中培育出的全新的社會體系，網絡社會有著創設全新互動關系、培育全新政治社會化路徑的巨大潛力，但其流動性和隱匿性也意味著網絡中的政治社會化過程易受其他勢力的裹挾。在網絡社會的扁平化特征使其無法依賴縱向的層級制管理體制的情形下，如何適應當前網絡社會分化的客觀情境，發展出有中國特色的橫向網絡治理機制，就顯得尤為重要。網絡治理機制的“中國特色”體現在網絡社會的議程設置要符合國家體制的議事框架，網絡社會的規則制定要符合國家的憲法精神，網絡社會的發展程度要立足于中國社會的現實情境，進而利用網絡社會的多中心、扁平化特征，實行網絡社會的橫向治理、分類治理，并在治理機制上體現公平價值與民主價值(見表1)。
三、線上政府的構建：特征與職能
(一)線上政府的特征初探
構建線上政府，需厘清線上政府的組織結構、控制機制、管理方式以及職能劃分等內容，其建構依據一方面來源于網絡社會的流動性、隱匿性、共態性與公共性特征，線上政府的建構應適應網絡社會的特征并善于解決網絡社會的治理困境;另一方面來源于對線下政府的類比推及，從線下生活與線上生活的異同推演線上政府應對線下政府進行的借鑒與創新。表1展示了線上政府與線下政府的特征對比，梳理了線上政府在管理對象、組織結構、控制機制、管理方式等方面的特征，刻畫了線上政府的雛形。
由表1可以看出，在作用范圍上，線下政府面對的是現實空間中的傳統社會，而線上政府針對的是建立在網絡空間之上的網絡社會。
在面向個體上，線下政府的管理對象是個人與身份一一對應的公民，而線上政府面對的則是以ID和賬號為身份標簽的網民，網民身份虛擬、流動性強、可控性低，與公民形成多對一的身份對應關系，成為線上治理復雜性的成因以及治理難點。
在管理結構上，傳統社會政府管理采取的是基于不同政府層級組織之間的“條塊關系”而進行的條條、塊塊、條塊結合的管理模式，矩陣式的條塊管理在治理現實中也存在著諸如行政效率低下、條塊分割、等級隸屬關系強化等弊端。而網絡社會的治理關系遠比傳統社會復雜，其技術特性和多中心特點使網絡中任意兩方都能夠實現連接，呈現出復雜的網絡狀關系結構。因此對于網絡社會的管理，無法將其囿于條塊的框架之中，而應該實行與網絡社會特征相一致的網絡管理結構，形成多中心引導、多主體參與、多領域互動的管理結構。
在組織架構上，線下政府沿用經典科層制組織形式，在組織結構上呈現縱向層級化特征，與我國從中央到地方的層次治理特征相吻合。相比傳統社會，網絡社會本身即呈現出扁平化的社會結構，以促進信息在網絡社會中的快速流動。因此，線上政府應采取扁平化的組織架構，降低層級結構帶來的重疊性、冗余性的弊端，加快網絡管理信息流速率，提高網絡行政效率。
在職能邊界上，線下政府歷來實行從中央到地方、劃地而治的屬地管理。與傳統社會地域的有限性不同，網絡社會空間上呈現出無邊界特點，無法像地域的劃分一樣規劃網域的邊界。因而線上政府應順應網絡社會特征，采取基于網域的區域管理模式，其中包括平臺管理和分層管理。平臺管理是對網絡平臺進行分類管理的管理模式，盡管網絡空間難以為界，但網絡中的社交平臺、電子商務交易平臺、即時通訊平臺等網絡平臺則具備相對封閉性和行業類別特性，依據平臺類別對網絡平臺進行分類管理，能夠抓住網絡社會的矛盾中心，實現網絡社區、網絡市場的有效治理。分層管理是依據網絡層次結構而進行的分類管理模式，正如互聯網的全球性聯通是建立在七層通信協議的架構之上，網絡社會也產生了物理、應用與意識形態的層次之分，有學者提出對互聯網進行基于結構層面、功能層面、意識層面的分層治理，[9]以層為界制定相適應的治理策略，能夠實現網絡社會的精準治理。
在控制機制上，傳統政府在社會治理中具有絕對的權威，是絕大多數社會規則的制定者和裁決者，在傳統社會治理中具有單一權威中心的地位。但是在網絡社會中，網絡生活被分割為一個個不同的網絡平臺，每個網絡平臺都會制定自己的管理規則，擁有對平臺成員活動進行規制和裁決的權威，平臺成員除了要遵守政府的規章之余，要在平臺中進行活動還需服從網絡平臺的管理規定。因而在網絡社會中線上政府并非單一的權威中心，在政府之外各個網絡平臺也成為分布在網絡社會中的大大小小的權威中心。這不僅意味著線上政府進行網絡治理可以通過對網絡平臺的規制來實現網絡的總體性治理，還意味著以網絡平臺為代表的權威中心可以成為網絡政府治理的輔助和補充。
在治理的法治原則上，硬法代表能夠依靠國家強制力保證實施的法律規范，而軟法是指一定人類共同體通過其成員參與、協商方式制定或認可的非典型意義上的法。[10]我國傳統社會法律體系經過長久的實踐與發展，對社會生活的方方面面加以完善的法律約束，形成了以硬法為主、軟法為輔的法治模式，硬法之治目前仍占據著社會治理的主流方式。相比之下，網絡空間的法治體系尚未建成，目前應用于網絡治理的硬法體系也僅囊括了網絡安全法律體系、網絡言論規范體系和網絡信息保護體系，[11]網絡社會的流動性、公共性使其可以更加依賴軟法之治?；ヂ摼W為成員的參與、協商提供了跨越時空的便利性，為網絡社區、網絡平臺、網絡行業協會的成長提供了豐沃的土壤，這些網絡社區、平臺、行業協會已經具備了準公共性的特征，行業自治能夠規范相當規模的網絡社會秩序，成為網絡社會治理的重要組成部分。正因如此，硬法之治與軟法之治的協同治理應成為線上政府的網絡社會治理法治原則。
(二)線上政府的職能劃分
政府在網絡社會中應該行使什么樣的職能，是線上政府構建中最為重要的問題。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將政府職能概述為宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護，精煉的概括了政府的職能領域。線上政府的職能范圍既形成于上述的政府職能框架之內，又與網絡社會當前面臨的問題密切相關，基于以上兩方面的分析，我們將線上政府的當前職能歸納為網絡安全保障、網絡市場監管、網絡公共服務、網絡秩序管理。
網絡安全保障。線上政府的網絡安全保障職能體系包含了國家安全、個人隱私安全和網絡交易安全。在信息時代，網絡已經成為國際競爭的主戰場，網絡黑客竊取國家機密、軍事機密的情形不僅出現在科幻劇作中，也真實地存在于現實世界里，在國家層面上抵御外部勢力經由互聯網的網絡攻擊、信息竊取以及價值滲透和輿論操縱，已成為線上政府維護網絡安全的重大責任和挑戰。此外，大數據技術的快速發展使個人變得越來越透明，人們在網絡生活中也經受著隱私泄露的不安全感，保護公民的個人信息不受非法利用、隱私權不受不法侵害，也是線上政府需行使的職能。同時，隨著網絡金融的普及，線上交易變得越來越頻繁，看得見的資金交易變成了看不見的信息流動，線上政府應在此過程中防止線上資金在交易過程中被攔截、竊取，保護網絡交易安全。習近平曾在國家安全工作座談會上指出，“要筑牢網絡安全防線，提高網絡安全保障水平，強化關鍵信息基礎設施防護，加強網絡安全預警監測，確保大數據安全”。構建線上政府，實施網絡安全保障，是新時期“總體國家安全觀”對國網絡治理提出的新要求。
網絡市場監管。據聯合國寬帶可持續發展委員會發布的最新報告，2016年中國已成為全球第一大互聯網市場;[12]同年，全國數字經濟總量已占據全國GDP總量的30.61%，[13]數字經濟成為國民經濟的重要組成部分。在此際遇下，規范網絡市場秩序，維持網絡市場健康發展成為新一輪推動經濟增長、助力結構轉型的關鍵。線上政府不僅要對面向消費者的網絡消費者市場進行有效監管，同時還應規范網絡企業間競爭行為，遏制網絡不正當競爭情況的出現。從目前政府部門發布的網絡市場監管典型案例來看，政府的網絡監管內容多集中在網絡虛假宣傳、發布違法廣告、侵犯他人商標、網絡傳銷和不正當競爭等方面，特別是網絡制假售假活動猖獗。線下政府應整合現有的網絡市場監管資源，建立全面、系統的網絡市場監管體系，實現凈化網絡市場環境、維護網絡市場健康發展的職能目標。
網絡公共服務。提供公共服務是現代政府的重要職能，也是政府合法性的重要來源。網絡空間作為新產生的公共領域，易于接納和創設新的公共服務內容和服務形式，網絡社會的政府公共服務大有可為。線上政府的網絡公共服務包括了網絡基礎設施服務、電子政務服務和云計算服務?；ヂ摼W與大數據產業的快速發展有賴于網絡基礎設施的建設，網絡基礎設施需求量大、統籌性強、造價高，需要政府部門“集中力量辦大事”，加強網絡互聯互通、實現三網融合，進而推動網絡經濟健康快速發展。在電子政務服務方面，線上問政、線上辦事已經被我們所熟知，政府在推動電子政務發展上已經做了許多有益嘗試，線上政府應進一步打通部門之間的互聯障礙，實現部門之間的數據連接、業務銜接和職能聯動，利用網絡技術和平臺，使行政辦事“最多跑一次”甚至“一次也不用跑”成為可能;云計算是隨著大數據技術的發展而產生的新興事物，對于云計算是否應是公共服務、是否應該由政府提供等問題還處于探討探索階段，但云計算的強大計算存儲能力必定可以為公共服務的精準化、有效性提供更多支持，政府購買服務的供給模式也已經走向實踐探索之路，未來云計算必定成為線上政府公共服務的有力支撐。
網絡秩序管理。相比其他方面，政府在網絡秩序管理上的行動已經走在了前面，在規范網絡言論、限制不健康內容傳播等方面已經形成了相對完善的法律體系。但在另一方面，網絡的特性又使網絡社會的不確定性大大增加，網絡媒介降低了公眾進行話題討論、意見匯集的門檻，網絡的缺場交往特征使網絡中信息的真實性和透明性受到質疑，在此情境下出現網絡突發事件、網絡群體性事件的概率和可控難度都大大增加，成為線上政府網絡秩序管理中面臨的最大問題。因此線上政府進行網絡秩序管理，還需進一步探知網絡突發事件的演變規律，加強對網絡虛假言論和煽動行為的打擊，做好網絡群體性事件的疏導，建立社會問題的線上-線下協調解決機制，維護安全、穩定的網絡社會秩序。
