數字政府公共價值創造的理論分析與實踐邏輯

　　摘要：數字政府旨在運用數字技術重塑政府治理體系，提高治理能力，提供符合公眾價值期望的公共管理與服務。深圳市數字政府建設的典型案例蘊含了地方政府數字化轉型過程的公共價值生成機制：數據共享、政府與市場主體的合作生產能力對服務價值創造產生了關鍵作用；合法性與支持、數據共享則有助于專業價值創造；數據共享推動的部門間合作生產是效率價值創造的重要動力；數據共享、政府與市民的合作生產則對參與價值創造發揮了顯著影響。我國地方數字政府公共價值創造應堅持以人民為中心的治理理念，明確公共價值導向進行數字政府戰略管理，加強對數字化項目的各方面支持，強化合法性基礎。同時，地方政府應圍繞數據共享和系統聯通達成協同治理架構，提高效率、優化服務；重視企業與公眾參與，強化數字化建設中的多元主體合作生產。

　　黨的二十大報告中提出加快建設“數字中國”,打造“智慧城市”?！皵底终笔前l展“數字中國”和“智慧城市”的重要舉措，對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府和服務型政府，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。當前，我國數字政府建設圍繞政務服務“一網通辦”、社會治理“一網統管”、政府運行“一網協同”等業務板塊不斷拓展。先進地區或部門正通過數字化手段致力于實現跨層次、跨區域、跨部門業務的高效協同。中國數字政府發展推動了公共治理全流程、全周期的數字化轉型，實現了政務活動的高效化、共享化、集約化、敏捷化，有力推動了政府績效與公共服務效能的提升，突出了以人民為中心、為人民群眾創造更好服務體驗的公共價值導向。然而，當前我國數字政府建設創造了哪些公共價值、這些公共價值是如何創造出來的等重要問題在學界尚未得到系統研究。

　　深圳作為我國改革開放的前沿窗口，在全國數字政府建設中發揮了示范帶動作用，在搭建一體化政務服務平臺等方面積累了豐富的實踐經驗。本文基于公共價值理論，以深圳市三個數字政府建設的典型案例為研究對象，實證分析了地方數字政府建設的公共價值及其創造過程，并對完善我國數字政府的公共價值創造提出了政策建議。

　　本文的主要研究貢獻在于：第一，基于多案例分析，探討了地方數字政府建設中不同維度的公共價值問題。相較于既有研究對數字政府公共價值單一向度的關注，本文分析了效率、服務、專業和參與四個關鍵價值，全面涵蓋了數字政府多維度價值體系；特別是探究了參與公共價值在地方數字政府建設中的生動實踐，彌補了既有研究對參與價值關注的不足。第二，本文在經典“戰略三角模型”的基礎上，發現了合法性支持與數據共享，政府與市場、公眾主體的合作生產等“運作能力”的組合對各種維度公共價值的影響，深入揭示了公共價值創造機制的差異性。

　　一、數字政府公共價值創造的分析框架

　　(一)理論基礎

　　公共價值是一個集合了公民對政府期望的框架，是公共部門提供的公共服務與公眾需求相匹配的建構過程。隨著數字政府成為新的政府治理范式，公共價值理論和數字政府研究深度融合，數字政府在提升政府治理能力與改善公共服務績效等方面的公共價值引起了廣泛重視。有學者指出，數字化提高了政府服務質量，減少了財政成本，改善了公共政策和政府項目的有效性。數字政府不僅改變了政府與社會、企業之間的關系，并且對抑制官僚機構腐敗，改善欠發達國家治理和可持續發展也發揮了積極作用。學者們還認為，數字政府有利于滿足公眾在線自助服務要求，改善決策過程的透明性，提升了利益相關者對數字政府的信任度。然而，數字政府也可能增加公眾行政負擔，制造新的數字鴻溝與群體間不平等。具體到數字政府公共價值研究，國內外學者圍繞數字政府公共價值框架構建和公共價值創造兩條路徑展開。

　　第一，學者們基于不同視角對數字政府公共價值維度進行界定，發展出了多種分類體系，如哈里森(Harrison)等將政府行為與道德倫理信仰相結合，提出一個綜合了效率、有效性、專業化、透明度、參與和協作的公共價值框架。劉銀喜和趙淼認為，數字政府的核心目標在于推進以公民為中心的公共服務，在提高管理效率的同時改善公民服務體驗，增強公民滿意度。羅斯(Rose)等在總結廣泛文獻的基礎上提出了一個包括專業、效率、服務和參與的公共價值。

　　第二，在數字政府公共價值的創造路徑方面，摩爾(Moore)的戰略三角模型為后續研究提供了理論基礎。該模型由公共價值戰略目標、運作能力、合法性與支持三個部分組成。大量研究從運作能力入手，分析公共價值的創造過程。韓嘯和湯志偉揭示了技術同化對公共價值創造的驅動作用以及數字政府能力在技術同化與公共價值創造之間的中介效應。此外，組織的戰略規劃、資源配置、部門創新等管理能力也被認為是數字政府價值創造的核心動力，只有敏捷地識別環境的變化和公眾需求，規劃設計項目并快速高效地將資源運作到數字政府活動中，才能有效提升組織效率，改善服務質量并提高公眾滿意度?？茽柕吕吞蛊つ?Cordella & Tempini)從“價值共同創造”視角出發，提出公共價值應由眾多個體共同創造，而價值創造的重點應從服務生產轉移到滿足公眾期望和目標所需之上，政府、市場和公眾在內的多元主體合作生產是數字政府公共價值創造的重要路徑。沿著合作生產的視角，克羅斯比(Crosby)等指出了民眾參與對于公共價值創造的重要性，認為政府部門需要在充當數字政府戰略企業家的同時，著重關注公民對公共服務的訴求，通過讓公民參與協同創新過程推動公共價值創造。

　　(二)分析框架

　　總體上，當前學者對于數字政府公共價值內涵的理解還存在分歧，特別是對中國數字政府價值定位缺少充分的界定和分類，且重點主要聚焦于服務與效率這兩個維度，對其他價值缺乏系統的分析總結。更為突出的問題是，對中國數字政府公共價值創造過程與機制等問題的研究落后于實踐?；诖?，本文結合數字政府公共價值分類和公共價值創造過程的相關理論，提出了數字政府公共價值創造機制的分析框架。

　　數字政府公共價值表達的是數字政府建設潛在的目的和動機，不同視角提出了衡量公共價值觀不同維度的概念框架。羅斯(Rose)等人構架的數字政府價值框架提出了四個價值取向：效率、專業、服務與參與。這四種劃分具有高度的概括性和綜合性，也得到了數字政府公共價值研究的廣泛運用?；诖?，本文梳理了數字政府四個公共價值的基本內涵。

　　首先，效率性始終是數字政府建設的主要目標之一。效率性價值是指通過數字化降低政府行政成本，減輕公眾辦事的行政負擔，提升政府行政效率。效率價值深刻嵌入新公共管理范式中，其核心理念是引進市場化、企業化手段改革公共部門、提高行政效率和政府績效。盡管數字政府是對新公共管理運動的超越，解決了新公共管理運動中科層制碎片化問題，但仍然繼承了其對效率和績效等價值目標的追求。

　　其次，專業性是指通過數字化提高政府行為的規范性與合法性，強化監督問責。專業價值與傳統科層制原則相聯系，如強調專業分工和行政過程按規則辦事。數字政府一方面要提高行政流程的效率性，另一方面又不能偏離行政過程合法性這一基本倫理準則，并且通過現代信息技術的介入進一步提高政府活動的公正性，提升公信力。

　　再次，服務性是指利用數字化渠道提高公共服務質量，提升公民獲得感與滿意度。服務價值是公共價值關注的焦點，公共價值理論對新公共管理、新公共服務等理論的超越就在于強調公共服務關注的核心不是政府生產了什么，而是能否滿足公眾需求，服務供給與需求是否有效匹配。數字政府的基本責任就是傾聽公民的聲音，對公民需求作出回應。

　　最后，參與性是指利用數字化手段拓寬公眾參與渠道，加強政民互動，讓公眾融入數據驅動公共服務優化的全流程過程中，使公眾也成為服務的設計者、參與者、推動者和獲得者。在數字政府公共價值管理中，公共價值的創造取決于公民與政府之間的良好關系以及共識的建立，打破公共部門對數字服務生產過程的壟斷，推動包括公眾在內的多元主體協商和決策，實現多元主體的價值共創。

　　上述四類公共價值在實踐中如何創造?在公共價值管理理論中，戰略三角模型是受關注最廣泛、最具代表性的分析框架，為公共價值創造實踐提供了分析和診斷框架，它強調價值目標、支持環境與運作能力三者的重要性。其核心是公共管理者為了價值創造的目標應當學會觀察和利用環境，通過各種方式獲得上級的認可與政治支持，同時不斷提升運作能力，如此方能達成公共價值創造的使命。

　　首先，公共價值戰略目標是戰略三角模型的起點，具體指政府部門根據公共價值理念確定組織使命與愿景，規定未來需要完成的任務和實現的目標，對于公眾來說是公民集體偏好的排序，對于政府部門來說是可以用于量化績效評價的價值指標體系。本文將其細分為四個維度，即效率價值、專業價值、服務價值與參與價值。其次，在完成目標界定后，政府部門通過充分調動內外部資源以獲取來自政治、法律、社會各方面的支持與政策傾斜，確保數字政府項目獲得更大的合法性，為公共價值戰略目標的實現營造良好的“授權環境”?；诩扔醒芯?，本文將合法性支持劃分為兩類：第一類是來自上級政府或本級政府決策者的高層戰略部署或決策支持；第二類是來自數字項目實際應用部門的支持，如工作人員、部門數據、基礎設施等方面行政資源供給與支持。最后，“運作能力”是指組織提供的生產公共價值所必需的各種資源，保證組織雇員和公共管理者擁有足夠的運作能力，以數據共享能力、合作生產能力等為關鍵要素。其中，數據共享是實現公共價值最大化的重要途徑，政府通過數據開放和自下而上的數據共享，促進公共數據的有序流動，提升政府治理績效。合作生產能力重構了公共服務生產過程的多元主體關系，突出了公共服務生產的網絡結構。合作生產的資源整合過程即公共服務的價值創造過程。公共價值管理網絡的有效運作不僅依賴于以政府為核心主體的權威系統，也越來越多地依賴于公眾、市場、非營利組織等多元主體間的以及政府與這些主體的合作。綜上所述，我們將羅斯(Rose)提出的數字政府公共價值四個維度與戰略三角模型相結合作為本文的分析框架(見圖1)。

　　圖1 本文的分析框架

　　二、數字政府公共價值創造的實踐邏輯

　　本文選取了深圳市財政局“智慧財政”系統、深圳市衛健委微信公眾號“深小衛”、深圳市市場監督管理局“開辦企業一窗通”平臺作為深圳市數字政府建設的典型案例進行分析。選擇這三個案例的主要原因在于，三個案例代表了深圳市數字政府建設的典型事實與形態，同時與四個公共價值取向有較強的相關性。三個案例代表了深圳市政府在公共服務不同領域數字化改革的最新創新經驗，部分案例得到了中央有關部門的大力推廣，部分案例則受到公眾的廣泛認可。第一，國家發展和改革委員會《關于推廣借鑒深圳經濟特區創新舉措和經驗做法的通知》梳理并推廣了47條深圳有關創新舉措和經驗做法，其中就有“開辦企業一窗通”平臺?！伴_辦企業一窗通”平臺屬于數字政府建設的政府服務領域，突出了“一網通辦”的運行邏輯及其深化趨勢，在價值定位上集中體現了“效率”和“服務”性價值取向。專業性和參與性價值則不是該數字化項目關注的重點，實踐中也較少被創建。第二，深圳市衛健委微信公眾號“深小衛”作為近年來最有代表性的科普類政務公眾號，因其生動、幽默、親民的語言風格和內容形式得到了市民的廣泛好評，在疫情防控期間因其打造的信息公開與政民互動渠道在全國范圍內產生了顯著影響力?！吧钚⌒l”可稱為新媒體與政務信息傳播結合的范例，對改善政務信息有效供給的“服務”價值和推動政民互動的“參與”價值發揮了積極影響，效率和專業性價值在這一政務傳播數字化創新案例中較少涉及。第三，“智慧財政”系統代表了當前財政部門大力推廣“數字財政”的深圳樣板，也是當前學界關注度不足的“一網協同”平臺建設的優秀代表?！耙痪W協同”依托政務網實現政府工作運行的“一張網”,助力政府內部“一件事一次辦”?！耙痪W協同”強化了重點業務領域跨層級、跨地域、跨部門、跨系統、跨業務，以及橫向縱向全貫通的數字化協同工作體系?；凇耙痪W協同”邏輯，“智慧財政”系統創建了面向財政部門的新型數字化協同智慧平臺，為深圳市財政收入高質量增長、地方政府債券改革以及財政預決算公開提供了強大動力。因此，“智慧財政”系統在提高財政資金撥付的效率性以及改善財政管理的“專業性”價值方面表現突出?；跀底终畱鹇匀悄Ｐ?，本文對三個案例背后的四類公共價值及其創造過程展開深入分析，探究“合法性與支持”和“運作能力”要素如何實現公共價值創造。

　　(一)案例一：“深小衛”政務公眾號

　　深圳市衛健委在2015年9月建立了微信公眾號“深小衛”,主要承擔著深圳市衛生政策與官方信息宣傳、健康科普知識傳播的角色，打造了“用戶導向”的寫作風格，使衛生健康信息服務供給更加有效，彰顯了服務性價值?！吧钚⌒l”有著非常清晰的用戶定位，深諳用戶的需求，把公眾號形象定位為一名活潑的“90后”年輕人?！啊钚⌒l’剛創立時，我們就立了一個flag, 要做‘活潑的90后’,‘90后’是一個自帶光環的群體，年輕、活力、有沖勁、無所顧忌，喜歡玩梗，引領潮流?！薄吧钚⌒l”團隊拒絕了傳統政務新媒體嚴肅冗長的文字風格，使用貼近年輕用戶群體的話語體系，即語言通俗化、趣味化。由于其獨特的親民、網絡化的寫作風格，“深小衛”公眾號訂閱數迅速增長，成為2021年最“出圈”的微信公眾號?！吧钚⌒l”團隊的工作人員表示：“我們團隊專注于健康傳播8年，以接地氣、最懂打工人的心和魂而出名。我們拒絕年輕人最討厭的‘爹味說教’,用案例和故事直擊人心，唯有真誠才能打動人心?！薄吧钚⌒l”公眾號通過信息公開回應民眾訴求，引導民眾互動，突出了服務性與參與性公共價值。開放式討論是“深小衛”推動公眾參與的主要方式，“深小衛”設置的公眾參與途徑主要是留言評論，為公眾直接與衛健部門溝通提供了一條渠道?！吧钚⌒l”在留言評論區十分注重保持評論的及時性與多樣性，強化與公眾的互動?！吧钚⌒l”主創團隊幾乎將所有合規的公眾評論發放出來，也會不斷更新留言，反對的聲音也會出現。

　　衛健部門與市場化新媒體運營團隊的合作生產是“深小衛”創造“用戶導向”服務價值的關鍵因素。以往的政務新媒體多數是由行政部門人員負責運營，由于行政部門普遍缺乏專業化的社會媒體運營知識與技能，較少進行個性化設計和實質性的內容再創新，他們直接復制粘貼官方文件，或是轉發領導講話稿、視察活動、情況通報等。這種僅限于提供官方政策與信息的傳播形式失去了公共討論空間，單向地向群眾灌輸信息，難以吸引群眾關注，不能滿足公眾的信息需求。與之相反，“深小衛”運營團隊嚴格秉持“讓專業的人干專業的事”原則。從團隊構成來看，“深小衛”內容團隊中只有宣教處處長是體制內人員，負責公眾號的內容選題以及內容審核，其他成員則是衛健委公開招聘的新媒體從業人員，深諳新媒體推文寫作風格，又熟悉衛生健康知識，深圳市衛健委也為團隊人員提供具有市場競爭力的薪酬和激勵機制。在具體運作過程中，“深小衛”團隊也不定期地向市場上公眾號大 V 們學習運營經驗，團隊成員也會將一些寫作工作外包出去。信息公開與數據共享能力也進一步激勵了公眾與衛健部門的合作生產，增強了公眾的獲得感，為參與價值創造提供了基礎，提高了公眾對政策信息的理解和政策支持，大大拓展了“深小衛”的影響力。

　　(二)案例二：“開辦企業一窗通”平臺

　　“開辦企業一窗通”平臺是近幾年來深圳市數字政府建設的重要實踐。2018年10月，深圳市市監局主動牽頭對傳統審批模式進行優化升級，聯動市場監管、公安、稅務、人民銀行等多個部門，實現信息互聯互通。企業在辦理開辦業務時，僅需登錄市監局的線上平臺一次性填報相關信息與報表，系統生成一張表單后，自動分派給相應部門并行審批，審批的結果集成在平臺上面，最后在政數局的管理大廳上分發給各個企業。在這項政務服務新模式下，企業開辦等事務的辦事效率獲得極大提升。

　　“一窗通”平臺優化了企業開辦事項的審批流程，大大加快了辦事速度，有效改善了行政效率和服務質量。企業開辦的申請人可以進入深圳市市場監督管理局門戶網站，“常用服務”模塊的第一項即是“開辦企業一窗通”服務，進入該板塊后相關辦理流程、操作指南、政策公告及常見問題都一目了然?！耙淮巴ā遍_創了企業開辦“單次提交、共享信息、并聯審批、高速辦結”的服務新模式，在服務方式上積極推廣秒批秒辦、網上辦、微信辦、郵寄辦，打造企業開辦全程“無填報、無材料、無跑腿”的三無模式。開辦企業由跳轉登錄多個辦事平臺轉變為僅需登錄一個平臺一次性填報辦理，實現企業設立登記、申領發票、刻制印章、員工社保登記、公積金開戶登記、銀行開戶預約等事項并聯辦理，最快可使企業開辦一天內辦完。傳統線上系統由于缺乏溝通，申請人出現疑問也無法及時解決?！耙淮巴ā逼脚_則能避免這種不確定性，平臺的初衷就是要去管制化，最大化地簡化行政審批制度。由于審批規則公開而簡單，需要上傳的資料很少，并且還有可視化的模板提示，公眾易于理解，公民只要提供最簡單的幾項信息(最熟悉的個人身份信息)就能快速地通過政府審批程序。

　　“開辦企業一窗通”平臺的“服務”與“效率”價值創造的關鍵驅動因素在于數據共享與部門合作生產能力?！耙淮巴ā笔歉鲗徟块T數據共享、系統對接和部門合作的結果，各個部門信息在系統中實時流動和互信互用，各部門業務整合到統一的框架中，部門之間的邊界變得模糊，部門間關系從條塊化分割逐漸走向合作融合。具體而言，“一窗通”平臺以“一網四庫”為依托，“一網”是指全流程網上商事登記系統，而“四庫”實質上就是自動化審核的規則與制度。公民一旦在系統上申請設立企業登記，其提供的信息和相關材料就經過了四個規則庫的審核和查驗。申請人通過自動化審核系統提交公司設立申請時，系統首先調用企業名稱庫進行智能校驗，攔截禁限用語，符合條件的及時通過；其次，調用市委政法委的統一地址庫自動導出標準地址，與市場監管局的地址負面清單庫進行比對，排除虛假地址；再次，調用實名核身數據庫，申請人通過手機獲取驗證碼后，上傳身份證圖片，系統通過動態的人臉識別技術與公安部門的公民身份數據庫聯網等方式進行多重驗證，識別經辦人和法定代表人身份，防止冒用他人身份注冊；最后，調用失信人員名單庫，對存在失信行為的受限制人員，轉為人工審批?！耙淮巴ā逼脚_的部門合作生產能力具體表現在市監局聯動多個公共部門，打通內部系統，增強了部門間的合作協同。近年來深圳市不斷推進“一網統管”這一數字政府發展新方向，致力于打破部門行政壁壘和系統隔閡。

　　上級政府的政治支持是推動“一窗通”平臺數據共享與部門合作的重要力量?！霸谑姓膹娏ν苿酉?，各審批部門都形成了加強合作的基本共識，為市監局與其他審批部門的數據共享與合作生產提供了極大的便利?！?018年1月3日國務院常務會議的首個議題就是部署進一步優化營商環境，這一部署給深圳市帶來了新的要求和挑戰。由于深圳市的營商環境在全國范圍內處于領先地位，前期的商事登記改革已經為企業開辦減少了很多環節和負擔，傳統的減少審批環節等手段的空間已經不大，因此，深圳市另辟蹊徑，通過打造“一窗通”平臺進一步推進營商環境的優化，使企業開辦審批事項實現“秒批秒報”。

　　(三)案例三：智慧財政系統

　　隨著財政業務量的急劇增長以及財政預算管理體制改革的需要，財政部門原有的金財系統弊端逐漸顯現。金財系統是一個各自為政、獨立分散的系統，各區財政系統之間信息孤島、信息煙囪現象突出，無法滿足跨區數據共享的需要。隨著財政體制改革不斷深化，原來金財系統中的業務流程和系統架構設計已不再適用，系統維護難度加大，系統和數據安全問題也不斷涌現。為了解決上述問題，深圳市財政局和中國平安保險合作開發了智慧財政系統。智慧財政系統既包括財政全量業務的數據，也涵蓋銀行、醫療等第三方交換數據和互聯網公共數據，系統實時監控這些數據的動態變化情況，為優化財政支出等決策提供科學可信的依據。智慧財政系統一體化平臺已經上線了27個業務子系統，對接了近3000家預算單位、91家非稅收入單位、人民銀行中心支行、9家商業銀行以及市人社部門、發改部門和政府采購中心等財政業務關聯部門，并且覆蓋11個區。

　　智慧財政系統致力于打造“陽光財政”和“廉潔財政”,系統幾乎覆蓋了財政全量業務，整個業務流程在系統上都會留下痕跡，這使得所有的工作環節更加透明可監督，對財政資金運行全過程實時監控，實現了財政管理規范性、透明度和可溯性的“專業性”價值。效率價值也是智慧財政系統設計的重要目標，智慧財政是對金財系統的全面替代和升級，旨在實現預算編制、執行、決算、財務報告全過程閉環管理，提高資金支付效率。

　　一方面，智慧財政系統的專業性與效率價值依賴上級部門給予的行政資源支持。智慧財政體現了深圳市政府、市財政局希望重構財政系統，創建全國財政現代化樣本的目標和決心。市領導高度重視智慧財政系統，將其作為“一把手”工程推進，專門成立了“智慧財政”建設項目領導小組，由市財政局局長擔任組長，其他局領導擔任副組長，各區(新區)財政部門、各處室和局機關直屬單位主要負責人為成員。在系統建設中投入了大量資源，市財政局開展“智慧財政”市區一體化部署，成立財政局信息中心和智財辦，協助各區智慧財政系統上線。領導小組定期召開領導小組會議，研究重大事項，做好日常管理工作。憑借充裕的資源支持，市財政局建立了集成性系統平臺和統一的業務規范和技術標準，實現了制度化、流程化和標準化管理，對預算項目全生命周期進行動態監控，保障資金使用安全透明。

　　另一方面，政府與科技企業的合作生產與跨部門數據共享也是智慧財政系統公共價值創造的關鍵。首先，深圳是改革開放的前沿，孕育出了平安、華為、騰訊等新興科技企業，客觀上為深圳市財政的數字化轉型創造了條件。中國平安保險已經和深圳市政府在智慧警務、智慧安防、智慧交管、智慧法院等方面有了數次合作經歷，并且已經在南寧、長沙等城市和當地政府合作開發了智慧財政相關項目。項目開發經驗和前期合作經歷建立了相互信任的紐帶，推動了深圳市財政局與中國平安保險對智慧財政系統的合作開發。其次，傳統金財系統的各系統之間數據共享程度弱，存在很多痛點、堵點。智慧財政系統打通了分散的多個財政業務子系統，將財政系統與綜合財務管理系統(市國庫支付中心)、政府投資項目管理系統(市發展和改革委)、公共資源交易平臺(市交易集團有限公司)、網上商城等信息平臺的數據和流程進行銜接，把原分散在各個系統的業務統一集中在智慧財政平臺上，實現了業務系統互聯互通。最后，金財系統的使用存在各市區“單打獨斗”的現象，“各區的預算部門若要和市里單位進行溝通，需要上傳數據給區財政局然后再上報給市單位，這一傳遞過程就會出現滯后問題”。智慧財政匯聚了市區財政乃至財政業務外延的數據，打通了全市的財政數據網絡，各區財政、銀行、發改等投資項目評審部門，各預算部門也都參與智慧財政系統建設。各個部門把自己的系統和智慧財政系統對接，或者與智慧財政的下屬子業務系統融合，這也是智慧財政系統運作的基礎?！坝辛酥腔圬斦到y之后，全市聯通，所有的單位都在這個系統里面支付、預算編制等?！?/p>

　　三、數字政府公共價值創造的驅動機制

　　數字政府建設利用數字化技術實現數據融合與共享，提高行政效率和公眾服務的精準性，最終達到提升政府治理水平、更好地服務公眾的目標。當前數字政府的公共價值取向主要定位于四個維度：減少辦事環節、降低行政成本的效率價值；改善公共服務、提高公民獲得感的服務效率；推動行政規范性、合法性的專業價值；加強政民互動的參與價值。本文選取了深圳市數字政府建設中三個相對成功的典型案例，深入分析了數字政府實踐中的公共價值取向及其創造機制，提出了“合法性支持”與“運作能力”的不同搭配對公共價值創造產生的影響(表1),揭示了數字政府公共價值創造的復雜機制。

　　表1 案例分析與比較

　　在合法性支持方面，來自高層領導支持、社會公眾的認可以及各級部門的資源供給是數字政府公共價值創造的先決條件。數字政府項目大多需要數據共享，系統協同等跨部門合作事宜，單個部門難以達成這一目標，亟需上級部門或政府決策層發揮統一領導力量和協調溝通能力，在有必要的情況下決策者要親自部署、全程參與，保證項目運行的穩定性，并且在項目遇到問題和挑戰時不斷給予支持力量才能保證項目運行的長期性和可持續性。決策者和公眾的支持的共同作用給予了數字項目更大的合法性。前期成功的數字化項目創造了豐富的公共價值，特別是效率價值和服務價值，從而得到公眾普遍的認同和信任，這一積極的公眾反饋也會促使決策者給予更有力的支持?！吧钚⌒l”服務模式的創新是深圳市衛健委主動求變、順應市場化需求的結果。深圳市衛健委主導著“深小衛”公眾號市場化運營全過程，從主創團隊的選擇，到文章風格的定位，都提供了極大的支持?！吧钚⌒l”的服務模式也得到了年輕群體的廣泛認同和支持，為服務模式的堅持和發展提供了強大的合法性基礎。智慧財政系統是在深圳市政府、市財政局統一部署、全程指導和督促下有序推進的，其間克服了業務協同任務量大、部門數據共享積極性不高的難題，都有賴于上級部門的強力推行和統一部署?！伴_辦企業一窗通”平臺的建立是深圳市政府優化營商環境的“一號”工程，依托強大的頂層政治支持，并且通過改善審批服務質量獲得了公眾認可。

　　在運作能力方面，本文的案例研究深入揭示了數字政府公共價值創造過程中，跨部門數據共享與多元主體的合作生產兩大基本運作能力的積極作用，推動了利益相關者進行公共價值共創。

　　首先，數據共享能力在服務和專業價值的創造過程中發揮著突出的影響。政府數字化平臺一般都實現了提高效率、優化服務的雙重效應，但前提是數字治理能力得到充分發揮，其核心機制就在于部門圍繞數據聯通和系統聯動達成了合作治理和協同架構，在平臺加持下實現部門數據共享、系統對接和相互合作。一些數字系統本身就是一個數據合作治理的平臺，建立的初衷就是解決部門數據分割、系統協同不暢以及運轉低效問題，隨著系統的不斷升級，打通了分散的業務子系統，促進了業務系統互聯互通和信息數據共享。智慧財政系統和“一窗通”平臺都憑借數字共享能力，實現橫向審批部門數據共享、系統對接和相互合作，使各個部門信息在系統中實時流動和互信互用，各個部門的業務整合成為統一的框架。

　　其次，政府推動的合作生產能力則對服務與效率性價值等價值創造發揮著更加關鍵的作用。由于較高的技術門檻，數字政府項目不能由政府職能部門閉門造車，而是政府部門與科技公司等開發商、運營商合作生產的產物。這就需要政府部門和私人部門建立廣泛的合作基礎和信任關系，前期雙方的合作對后續的數字系統打造與升級發揮著重要影響。行政部門之間、行政部門與市場的合作生產推動了企業登記審批流程的優化以及衛生健康信息服務模式的創新，為公共價值創造提供了可借鑒的現實途徑?！耙淮巴ā逼脚_對審批效率的極大提升就主要源于橫向各審批部門之間的相互合作?！耙淮巴ā逼脚_聯動多個公共部門，打通內部系統，增強了部門間的合作協同，使各個部門信息在系統中實時流動和互信互用，各個部門的業務整合成為統一的框架，部門之間的邊界變得模糊，部門間關系從條塊化分割逐漸融合。

　　一些政府數字化服務應該通過外包、購買服務、合同制聘用等市場化和公私伙伴關系，提高服務與市場的契合度，滿足公眾個性化需求。與市場化新媒體運營團隊的合作生產是“深小衛”建立“顧客導向”服務模式的關鍵?！邦櫩蛯颉狈漳Ｊ降暮诵氖且杂脩魹橹行?，“深小衛”的文章內容首先考慮的問題是用戶為什么要讀這篇文章，文章里有沒有用戶需要的東西。因此，主創團隊有著非常清晰的用戶定位，深諳用戶的需求。

　　最后，“深小衛”公眾號廣受歡迎的經驗表明，信息公開、公眾合作對參與價值創造發揮著重要作用。公眾利用政府公開信息平臺等渠道參與決策制定和政策執行，加深了政社互動，激活了公眾對公共服務的合作生產，這一能力對參與性公共價值的創造是不可替代的。公眾參與為數字系統的開放性提供了良性循環的窗口，建立雙向溝通機制。公眾正向或負面的反饋有助于改善數字項目的開放性，推動部門不斷完善服務質量和運行效率，從而進一步提高公眾的獲得感。信息公開與公眾討論是公眾參與的重要條件，對推動公眾政策遵從和影響決策制定發揮著不可替代的作用?！吧钚⌒l”參與價值創造的動力機制是利用數字化拓寬公眾與衛健部門的互動。

　　四、政策建議

　　我國地方數字政府公共價值建設堅持以人民為中心的治理理念，在利用數字化技術實現數據融合與共享，提高行政效率、降低行政成本，改善公共服務、提高公民獲得感，推動行政合法化和可問責性，加強政民互動與公眾參與等方面已經取得了顯著的價值創造成效。本文選取深圳市智慧財政系統、衛健委微信公眾號“深小衛”、“開辦企業一窗通”平臺作為深圳市數字政府建設的典型案例?；谖覀兏倪M的數字政府戰略三角分析框架，對案例中四類公共價值取向及其創造過程展開深入分析，探究了合法性與支持、數據共享以及合作生產等要素如何推動數字政府治理效能提升，進而實現公共價值。

　　在當前數字政府建設邁向平臺化、協同化、智慧化的背景下，推動數字政府價值創造的實現，仍要從堅持以人民為中心導向、優化數據賦能、完善公眾參與、堅持整體協同、健全政府統一協調機制等方面著手，利用數字政府的技術優勢，最終提升數字政府公共價值創造效能。對此，我們提出以下對策建議：

　　第一，明確以公共價值為導向進行數字政府戰略管理，形成一套新的公共價值管理知識體系，促進價值理性的回歸。以公共價值為導向的數字政府戰略管理超越了新公共管理范式，需要我們更新理念，重新界定公共價值，改善公共服務的提供方式，重視公共服務精神的承諾，將公共價值觀融入日常的管理行為當中來。在價值觀塑造方面，應特別強化對公共管理者關于數字政府公共價值觀的教育和培養，使其在數字政府實踐過程中堅持以公共價值為引導。

　　第二，加強對數字化項目的各方面支持，強化合法性基礎。戰略三角模型表明，要實現公共價值創造，合法性與政治支持是必不可少的條件，特別是數據共享與政府部門合作，更需要上級部門或政府決策層的統一領導和協調溝通。多數成功的數字政府項目都有賴于決策者或上級部門的支持。因此，在必要情況下決策者要親自部署、全程參與，保證項目運行的穩定性，并且在項目遇到問題和挑戰時不斷給予支持才能保證項目運行的長期性和可持續性。

　　第三，數字政府提高效率、優化服務的前提是數據共享能力得到充分發揮，其核心機制在于部門圍繞數據聯通和系統聯動達成協同治理架構。政府圍繞數字化公共服務供給進行變革，關鍵是打破不同部門之間的數據壁壘。解決“數據壁壘”必須從頂層設計開始，通過集中決策力量打造統一的數字系統實現各個職能部門協調聯動。從目前政策動態來看，地方政府正不斷加強數字政府系統的統一性和集中化，數字應用體制的跨部門化更加凸顯。國務院辦公廳2022年頒布的《全國一體化政務大數據體系建設指南》,要求充分整合現有政務數據資源和平臺系統，建立國家政務大數據平臺，做好地方平臺與國家政務大數據平臺的對接與數據同步調用。如深圳市等地方政府正在推進市級政府主導的數據集中，建立統一的數字平臺基礎設施，將數據資源聚集在一個系統內便于綜合分析應用。

　　第四，數字政府建設應將推動多元主體合作生產。首先，重視企業與社會資本參與數字政府基礎設施和平臺建設運營。數字政府建設項目的“政企合作、管運分離”模式，通過PPP或政府購買服務模式加強與高新技術企業的合作，有助于提高數字政府運行的專業性、效率性，改善公民服務體驗。其次，應充分聽取民意，吸納公眾參與，拓寬政府與公眾的合作生產渠道，致力于價值多元主體共創。當前我國數字政府建設以服務價值為主導，但應避免如新公共管理運動對待顧客一樣對待公民的傾向。數字技術不能代替公眾進行所有決策，應更多地將數字技術應用于改善公眾參與。

　　作者簡介: [1]吳進進，法學博士、深圳大學政府管理學院副教授、深圳市人文社科重點研究基地“深圳大學全球特大型城市治理研究院”研究員；[2]林向劼(通訊作者)，深圳大學公益慈善研究院研究助理；[3]金紅，深圳市城管宣教和發展研究中心主任。

更多精彩，請關注“官方微信”