數字政府一體化要平衡好“分”與“合”

　　加快數字政府建設是推進國家治理現代化的重要戰略舉措。2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，明確要求“強化系統觀念，加強系統集成，全面提升數字政府集約化建設水平，統籌推進技術融合、業務融合、數據融合”，從國家頂層設計層面來看，一體化成為我國數字政府高質量發展的基本趨勢。

　　經過近幾年的快速發展，數字政府建設呈現縱向貫通、橫向協同的一體化發展態勢。當前數字政府一體化建設的類型多樣化，一是通過省級統籌建立統一的數字平臺，以結構性系統整合來推動建立權責明晰的整體聯動體系，從而在同一數字化場域實現規模數據的集成效應；二是以具體的任務或社會治理需求為核心，圍繞業務流程和管理模式的組合式創新達成業務協同；三是通過匯集不同治理領域和業務信息的數據資源組成大數據中心，實現跨層級、跨業務部門的數據共享。

　　數字政府一體化建設面臨的挑戰

　　數字政府一體化建設為政府治理帶來了規模效應和改革紅利，一是平臺建設集約化，改變了以往數字平臺多部門、多地區分散建設、重復建設的難題，并在統一標準、降低建設成本和提高安全防護能力方面存在優勢；二是流程效率優化，一體化建設通過統籌線上平臺與線下窗口的業務對接，實現了業務流程從部門碎片化向整體性再造轉變；三是數據融合共享，有效調和了同級政府部門間形成的“數據孤島”，減少了阻礙上下級間雙向信息互通的“數據煙囪”。然而，數字政府在一體化建設的實際操作中也面臨著一系列挑戰，由于忽略了層級差異性、區域差異性、階段差異性、群體差異性，實施一插到底、整齊劃一、生搬硬套的實踐舉措，一體化建設可能導致資源浪費、銜接鴻溝、低回應性和基層負擔過重等困境，從而導致數字政府一體化建設過程中的規模效應遞減。

　　首先，一體化建設可能導致資源浪費。從系統建設來看，一方面，為了對接一體化建設的大框架，部分地方只重視建立新機制和新機構，不重視改革現有的部門機構，造成部門設置的疊床架屋，并且部分系統在投入之初可用性較差，在升級迭代過程中迅速被淘汰，存在盲目建設問題，行政總成本上升；另一方面，一體化對數字平臺硬件設施建設的要求遠高于其他智能設備，政府需要投入財政資源按照制定的標準進行開發，如若已有系統無法與制定的系統進行兼容，只能放棄已有的數字平臺系統，上述情況都由于“沉沒成本”而造成公共資源浪費。

　　其次，一體化建設可能存在銜接鴻溝。雖然數字政府一體化建設中強調構建整體協同、統一步驟的系統格局，但分屬于不同層級政府或政府部門的數字系統架構、運行標準不統一，如若強行開展一體化建設會導致系統間存在銜接鴻溝。由于技術支撐、資金支持、人員配備等在地性資源存在差異，有些建成后難以滿足基層治理實際的需求。而作為工具手段的一體化建設在嵌入具體場景中如若不能完全滿足基層治理需要或并不完全適用于基層治理實踐，可能會導致數字基礎設施“功能懸浮”。

　　再次，一體化建設可能降低治理回應性。數字政府建設的目標和需求在區域之間、層級之間、時段之間存在差異性。一體化建設可能會導致對復雜多樣性治理情境的“回應弱化”。此外，由于區域、群體之間的數字素養差異，數字鴻溝現象的出現，數字政府建設的成果無法公平惠及全體人民。

　　最后，一體化建設可能造成基層負擔過重。在數字政府縱向一體化建設過程中，形成了三級一體化平臺建設，但是一體化建設對硬件的建設要求很高，為了建設和維護系統，需要不斷更新設備和系統，這些系統迭代更新成本都由基層部門承擔。處于基層的一體化平臺面臨的事務非常龐雜，由于大量的事項權限范圍界定不清晰，容易造成部門之間的責任不確定性，增加協調成本。面對數字系統的程序標準化要求，工作量的擴大和考核種類的增多，也增加了基層工作者完成工作的難度。

　　實現數字政府一體化建設“合”與“分”平衡

　　數字政府的一體化運作模式并不存在最優解，各地在發展數字政府的同時要根據地方經濟社會條件選擇合適的發展模式。實現數字政府建設的高質量發展必須發揮一體化的效率優勢而規避其弱點，重點在于實現數字政府一體化建設中的“合”與“分”平衡，既關注一體化建設中的合法性，又實現數字平臺運行的高效性。

　　首先，堅持統籌性和差異性的平衡。政府數字化轉型是一個不斷調適的漸進過程，頂層設計和基層探索是數字政府一體化高質量建設中相輔相成的兩個方面。頂層設計為數字政府提供方針指導從而保證系統性，對數字政府一體化建設的總體原則、總體架構、主要任務等方面進行整體規劃和設計，能夠打破不同區域間建設水平差異、“數據孤島”現象、利益博弈困境和體制機制障礙等問題。而基層探索實踐為數字政府提供創新性的“在地化經驗”，既激發了基層的積極性和創造性，又保障了數字政府因地制宜差異化發展。因此，地方政府在一體化建設中，要在統籌區域整體改革進度的基礎上，給基層留有更大的先行先試空間。

　　其次，堅持標準化與靈活性的平衡。標準化是數據資源大循環的基礎，也是業務協同的前提。數字政府一體化建設要求在將標準化作為底線和基本原則的同時保留靈活空間，以提升基層應對具體治理情境中的可操作性。從技術標準化層面來看，在統一制定技術架構和質量管理標準、規范訪問入口和服務對接等要求的同時，標準建設要充分與技術創新的發展進行互動，形成動態化的技術標準體系。從數據標準化層面來看，需要進一步統一數據接口、數據格式、數據管理、開放共享等標準，同時需要建立一個高度可擴展性的數據倉庫，適應各種數據的需求和變化。從業務標準化層面來看，通過對業務分解，識別數據需求和制定數據接口，對業務流程進行標準化改造，根據業務的需求靈活選擇業務模塊進行重組。

　　再次，堅持集約化與個性化的平衡。從供給方來看，與傳統分散化、碎片化的建設模式相比，數字政府的集約化是指從數字政府建設的基礎設施、平臺應用、數據資源和服務設計等方面實現功能整合、降本增效的動態過程。從需求方來看，數字政府在集約化建設的基礎上應該為不同的群體提供個性化服務，以增強數字政府的回應性。在推動基礎性、兜底性服務的同時，圍繞“關鍵小事”開展個性化、有特色的服務創新。因此，數字政府一體化建設過程中既要堅持統一性，又要充分以“用戶”為中心，切實提升服務群眾和企業的實效，讓數字紅利最大限度地惠及企業和群眾。

　　最后，堅持統合性和協同性的平衡。數字政府一體化建設是基于平臺架構、流程優化和主體協同的賦能和重構，其中不僅包含了復雜的算法、算力和數據等技術性因素，還承載了組織流程、管理機制和服務供給等制度性因素，需要政府、市場和社會三者之間的共同合作。一方面，能夠有效化解技術的工具性和專業性帶來的建設和運營成本；另一方面，能夠促進各主體之間的學習，解決因技術因素而導致工作量增加的履職困境。因此，數字政府一體化建設中既要強調政府在規劃引導、業務協調、監督管理等方面的統合性，又要充分發揮市場力量和社會力量進行優勢互補、資源互助、協同配合，實現數字政府建設的高質量發展。

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